Децентрализация государственного управления и развитие на ее основе местного самоуправления являются в настоящее время одной из главных задач социально-политического развития Казахстана. Политической предпосылкой децентрализации государственного управления и развития местного самоуправления в Казахстане является радикальная трансформация политической системы страны, отход от коммунистической системы и переход к президентской форме правления в условиях демократизации политического режима Казахстана. Благодаря этой трансформации становится возможным внедрение децентрализации и местного самоуправления в республике. Эти процессы должны стать составной частью демократизации политической системы нашей страны.

Децентрализация представляет собой процесс перераспределения властных полномочий и/или управленческих функций в пользу региональных и местных органов власти, определяет взаимоотношения государственных и негосударственных институтов по поводу управления обществом и распределения ответственности за выполнение услуг и социальных программ для населения.

Децентрализация государственного управления является сложным и длительным социально-политическим процессом. При этом было бы ошибкой противопоставлять между собой децентрализацию и централизацию как способы управления обществом. Централизация и децентрализация отнюдь не являются взаимоисключающими формами административной и политической организации. Во всех сферах и уровнях управления неизбежно имеются элементы как централизации, так и децентрализации власти. Вот почему главная проблема при осуществлении реформ местного управления состоит в том, чтобы найти так называемую «золотую середину» между централизацией и децентрализацией власти, то есть надлежащий баланс между ними, адекватный реальным условиям страны и тем задачам, которые ставятся перед местным управлением.

Говоря о Казахстане и некоторых других постсоветских странах, следует отметить, что в них децентрализация государственного управления не получила еще должного развития. Более того, процессы децентрализации и развития местного самоуправления находятся еще на начальной стадии. Как отметил Президент Республики Казахстан Н. А. Назарбаев на совещании по вопросам децентрализации государственного управления, в этих вопросах пока что закончен нулевой цикл. Процессы децентрализации государственного управления в Казахстане и некоторых других странах на постсоветском пространстве значительно отстают от аналогичных процессов в посткоммунистических государствах Центральной и Восточной Европы. Это, впрочем, касается не только процессов децентрализации, но и других процессов демократизации политической системы Казахстана и некоторых других постсоветских стран.

В плане децентрализации перед Казахстаном стояла сложная задача найти оптимальную модель распределения полномочий между центром и регионами. С одной стороны, стратегическая задача построения рыночной экономики требует демократического устройства всех уровней государственного управления, с другой – рыночная экономика не терпит излишней централизации в системе принятия решений и требует закрепления определенных властных и финансовых полномочий за местными органами, непосредственно соприкасающимися с субъектами экономической и социальной жизни. С учетом сложности задач по переустройству государственного управления, административная реформа проводится поэтапно, через реализацию «пилотных» проектов. Так, на первом этапе были поставлены задачи по созданию условий для эффективного функционирования местного государственного управления с четко определенными полномочиями, бюджетом и собственностью. При этом, бюджетная децентрализация предполагает большую самостоятельность органов местного управления в финансовых вопросах. На сегодняшний день следующим этапом проводимой административной реформы является определение оптимальной модели местного государственного управления и, самое главное, усиление роли исполнительных органов сельского уровня, а также совершенствование выборного законодательства на местном уровне. Законодательно переданы из района в село функции организации общественных работ, молодежной практики, социальных рабочих мест. Кроме того, переданы функции организации помощи инвалидам, содействия кадровому обеспечению сельских учреждений здравоохранения. На сельском уровне (куда вошли аппараты акимов поселков и акимов аульных округов), в целях развития местного самоуправления, создания самостоятельных сельских бюджетов и передачи дополнительных функций штатная численность по области увеличена на 225 и составила 744 единицы. Распределение дополнительной штатной численности местных исполнительных органов сельского уровня позволит улучшить потенциал социально-экономического развития каждого аульного округа. Как известно, конкурентоспособность населенных пунктов (сел) определяется степенью и эффективностью использования потенциала развития (природного, сырьевого, трудового, инфраструктурного) для формирования и функционирования производств, создающих постоянную и продуктивную занятость населения. В целом внедрение и обеспечение финансовыми средствами и человеческими ресурсами даст импульс дальнейшему развитию аульных округов. Законом Республики Казахстан от 13 июня 2013 года внесены изменения в 53 законодательных акта Республики Казахстан по вопросам разграничения полномочий между органами государственного управления. Упразднены территориальные органы Комитета по охране прав детей Министерства образования и науки РК, Агентства по делам религий РК, реализация функций передана на областной уровень. На местный уровень центральными органами переданы функции контроля в сфере труда, по принятию решения о присвоении статуса оралмана и назначении им выплат единовременных пособий, а также приобретения жилья. В области здравоохранения предусмотрена передача функций из центра по лицензированию медицин-ской и фармацевтической деятельности, в области земельных отношений – выявление земель, неиспользуемых и используемых с нарушением законодательства РК. Кроме того, предусмотрена передача ряда функций территориальных структурных подразделений центральных органов в сельском хозяйстве, в том числе в области семеноводства, зерноводства. В то же время на областном уровне упразднено управление по мобилизационной подготовке, гражданской обороне, организации предупреждения и ликвидации аварий и стихийных бедствий. Реализация функций по организации и ликвидации чрезвычайных ситуаций будет осуществляться территориальными подразделениями центрального государственного органа. Функции по мобилизационной подготовке, гражданской обороне переданы аппарату акима области. С областного уровня на районный (городской) передаются функции по утверждению государственного образовательного заказа на дошкольное воспитание и обучение, размер подушевого финанси-рования и родительской платы. А также переданы функции в области сельского хозяйства. Роль акимов сельских округов в развитии экономики в целом, нашла свое отражение как в бюджетном законодательстве, так и в других нормативно-правовых актах Республики Казахстан. На сегодняшний день в целях реализации 15 направлений деятельности акимов сельских округов функционирует соответствующее количество бюджетных программ, в рамках которых производится финансирование мероприятий. Это такие важнейшие направления как освещение улиц, благоустройство и озеленение населенных пунктов, оказание социальной помощи, строительство и ремонт автомобильных дорог и др. В рамках переданных на сельский уровень дополнительных функций в Единой бюджетной классификации будут созданы новые бюджетные программы на финансирование общественных работ, организации молодежной практики, работы с инвалидами. Постановлением Правительства Республики Казахстан 18 июня текущего года утверждена Базовая структура местного государственного управления. При этом, с учетом особенностей социального развития административно-территориальной единицы акимам областей, городов Астаны и Алматы не чаще 1 раза в год предоставлено право создания необходимых структурных подразделений, а также слияния, присоединения, разделения структурных подразделений, предусмотренных базовой структурой местного государственного управления. Аналогичное право предоставлено также и акимам районов (городов областного значения). На основании передачи функций и предоставленного нормативно-правовым актом права – на областном уровне предусматривается функционирование 25 государственных органов, в том числе 5 вновь создаваемых управлений, а именно: по делам религий, по защите прав детей, внеш-них связей, индустриально-инновационного развития, по контролю в сфере труда. На районном уровне, как отмечалось ранее, акимы районов и города Кызыл-орды с учетом особенностей социального развития административно-территориальной единицы, согласовав с акимом области соответственно утвердили свою структуру местных исполнительных органов района, города Кызылорды. В конечном итоге, основные направления реализации мероприятий, предусматривающие решение социально-экономических проблем на перспективу, а также финансовую поддержку и продвижение местных инициатив по активизации потенциала роста, должны привести к улучшению жизни на селе. Обобщая, хотелось бы отметить, что как сказал Глава государства «суть идеи децентрализации заключается в предоставлении прав и необходимых ресурсов для принятия решений от центра к региональным органам власти». А реализация данной идеи является для государства важнейшей задачей в социально-экономической политике государства.

Это говорит о том, что процессы демократизации в Республике Казахстан имеют более затяжной характер, чем в европейских посткоммунистических государствах. Объясняя это, М. С. Ашимбаев отмечает: «То обстоятельство, что нынешний облик казахстанского политического транзита не в полной мере отвечает стандартам классических концепций «демократического транзита» может выглядеть как свидетельство существования особых трудностей и препятствий на пути осуществления политических преобразований в Казахстане. При этом трудности могут выступать в роли факторов, которые, собственно, и обусловили затяжной характер политического транзита. Очевидно, что затяжной характер политической трансформации обусловил неоднозначность самих итогов политических преобразований в Казахстане».

В этом же сложном и противоречивом контексте демократизации политической системы Казахстана следует рассматривать проблему децентрализации государственного управления. С одной стороны, у власти есть четкое понимание необходимости осуществлять процесс децентрализации государственного управления, и этот процесс уже получил свое начало, о чем говорилось выше. С другой стороны, давление различных элит, в том числе находящихся в центре и в регионах, не дает политическому руководству необходимую свободу для беспрепятственной реализации этого процесса. Необходимо, кроме того, иметь в виду мощную инерцию исторических, культурных, психологических и иных факторов и предпосылок, которая продолжает поддерживать централизованную систему государственного управления, и не дает политическим силам Казахстан децентрализовать управление обществом.

Централизованная система государственного управления в Казахстане находит в настоящее время свое воплощение в суперпрезидентском режиме. Суперпрезидентский режим, определяемый потребностями транзитного периода, который требует жесткой власти в одних руках, создает политико-правовые предпосылки для формирования сильного центра. Центр берет на себя функции разработки сценария реформ и их внедрения в жизнь через исполнительные органы региональной власти, подчиненные центру посредством системы назначения.

Применительно к Казахстану децентрализация включает следующие основные направления институционального характера:

1) Разграничение функций и полномочий между уровнями государственного управления;

2) Разгосударствление ряда полномочий и функций государственного управления посредством передачи их в конкурентный сектор;

3) Внедрение местного и регионального самоуправления;

4) Перераспределение ответственности за выполнение ряда социальных программ от государственных органов к институтам гражданского общества.

Эти институциональные меры, направленные на децентрализацию государственного управления дают достаточно ясное представление об этом процессе в аспекте изменения сложившихся способов взаимодействия государства и гражданского общества в вопросах управления обществом на современном этапе его развития.

Политическое руководство Казахстана, принимая во внимание необходимость децентрализации государственного управления, выступает за то, чтобы вводить выборность руководителей исполнительной власти поэтапно, начиная этот процесс с низового уровня. В частности, выборность акимов как одно из направлений демократизации политической системы Казахстана, была предложена президентом Н. А. Назарбаевым в его ежегодном послании народу Казахстану в сентябре 1998 г. «Мы должны разработать масштабную программу выборов руководителей всех уровней. Здесь неуместна революционная нетерпеливость, приведшая некоторые страны к потере управляемости и хаосу, но и замалчивать эту проблему нельзя. Я полагаю, что в ближайшее время необходимо приступить к разработке такой программы, четко расписав этапы и уровни». Норма п. 4 ст. 87 Конституции Республики Казахстан гласит: «Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются или избираются на должность в порядке, определяемом Президентом Республики Казахстан».

В порядке социального эксперимента в 1999 г. впервые были проведены выборы акима поселка Чемолган. Однако в дальнейшем до 2006 года этот эксперимент не был продолжен, что дало основание оппозиции говорить о том, что власть противится введению выборности руководителей органов исполнительной власти. Противодействие выборности акимов всех уровней оппозиция интерпретировала как противодействие власти введению в нашей стране местного самоуправления и вообще децентрализации системы государственного управления.

Известный деятель оппозиции Петр Своик дает следующее объяснение нежелания власти ввести прямые выборы населением руководителей исполнительной власти на местах. Заранее ясно, что, если позволить жителям сел и аулов выбирать себе акимов, они проголосуют не за того кандидата, который обещает во всем слушаться районное и областное начальство, а того, кто возьмется перераспределить областные или районные бюджеты и собственность в пользу сельчан. Но такой избранник народа заранее обречен на разрушительный конфликт с вышестоящими ступенями той самой властной вертикали, к которой он сам принадлежит.

На Общественном форуме «Децентрализация и местное самоуправление в Республике Казахстан: выбор приоритетов», который состоялся в Алматы 18 февраля 2002 г. депутат Сената С. О. Есимханов и депутат Мажилиса Т. М. Сисинбаев в своих выступлениях отметили отсутствие заинтересованности со стороны исполнительной власти в решении проблемы децентрализации государственного управления. Как отметил, в частности, Т. М. Сисинбаев, складывается впечатление, что правительство не спешит ознакомить общественность со своими подходами к данной проблеме.

Вторым экспериментом по выборности акимов стали выборы октября 2006 года. Указом Президента Республики Казахстан в июне 2006 года были утверждены Правила проведения выборов акимов районов, городов областного значения Республики Казахстан. Всего в выборах в 49 районах и 10 городах приняли участие 135 кандидатов. Выборы акимов проводились на заседаниях выборщиков - депутатов маслихатов. Из действующих акимов в качестве кандидатов приняли участие в выборах 45 человек. По итогам голосования из выдвинутых действующих акимов сохранили свою должность 39 акимов районов и городов областного значения. Впервые избраны акимами районов и городов областного значения 20 человек.

Политическое руководство Казахстана отрицает упреки в нежелании заниматься проблемами децентрализации и отсутствии у него общего подхода к решению этой проблемы. Выражая взгляды политического руководства, сенатор Л. Н. Бурлаков отмечает, что имевшая место в прошедшие годы сильная централизация власти была оправданной, так как приоритетными задачами являлись строительство государства, укрепление суверенитета страны и, как следствие, законодательное закрепление централизации государственной системы управления. Но на нынешнем этапе излишняя централизация власти может сдерживать развитие страны. Поэтому не случайно в своей стратегии развития «Казахстан-2030» Президент страны Н. А. Назарбаев определил одним из основных принципов формирования системы госуправления децентрализацию государственных функций. Об этом он еще раз заявил в своем ежегодном Послании народу Казахстана, с которым выступил в сентябре 2001 г. перед депутатами Парламента, а также в докладе, посвященном 10-летию независимости Республики Казахстан. В связи с этим остро стоит задача разработки Концепции децентрализации государственных функций в нашей стране.

Для разработки подобной концепции по распоряжению главы государства в начале 2002 г. была создана правительственная комиссия при министерстве финансов республики. Основной целью этой комиссии была разработка Концепции разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений, разработка на ее основе соответствующего закона и внесение изменений в другие законы, относящиеся к этой сфере.

Тем самым власть дала понять, что она не противодействует децентрализации государственного управления, но ставит в этом вопросе другие акценты, чем это делает оппозиция. В отличие от оппозиции власть считает, что выборность акимов сама по себе не будет способствовать эффективности управления местными и региональными сообществами. На нынешнем этапе гораздо большее значение для эффективности управления имеет разграничение полномочий и функций между уровнями государственного управления и совершенствование межбюджетных отношений между ними.

Процесс децентрализации органов власти является закономерным, это результат демократизации общества, трансформации государственной власти, разделения властей, приобретения гражданами политических прав и свобод, введения частной собственности. На современном этапе существуют определенные предпосылки в политической, экономической, социальной и культурной сферах жизни казахстанского общества, которые могут послужить основой для децентрализации органов власти. В большинстве демократических государств именно местные органы управления непосредственно решают повседневные, наиболее важные общественные вопросы. Это обусловливает сравнительно высокую управленческую заинтересованность и активное участие граждан в деятельности местных органов власти. Большую роль в децентрализации власти играет и бюджетная децентрализация, т. к. именно от самостоятельности в финансовых вопросах зависит эффективность решения проблем.

На современном этапе развития страны в целях повышения эффективности государственного управления представляется необходимым дальнейшая децентрализация власти. Приоритетными становятся вопросы более четкого разграничения функций между всеми уровнями власти и создания системы реального местного управления.

Для сложившейся системы государственного управления в Казахстане характерна относительно высокая степень централизации власти, а также концентрация ответственности за планирование и управление государственными ресурсами на высших эшелонах исполнительной власти. Это является результатом того, что Казахстан, как и другие постсоветские государства, получил в наследство от бывшего Советского Союза централизованную систему управления государством, экономикой и обществом.

Конечно, после обретения независимости, в определенный момент развития страны централизация власти была необходима и оправдана. Однако, по мере стабилизации экономического положения страны, динамичного роста государственных расходов, необходимо повышение эффективности деятельности государственных органов, следовательно, и поэтапная децентрализация власти. Излишняя централизация ущемляет развитие инициативы представителей системы местного управления и ведет к сдерживанию развития страны в целом.

Следует отметить, что децентрализация управления позволяет:

- во-первых, сократить затраты на содержание многочисленного и порой замедленно реагирующего на изменения центрального аппарата управления, а также повысить эффективность самого управления;

- во-вторых, повысить социальную активность и включение широких слоев населения в управленческий процесс.

Основополагающие принципы построения системы государственного управления, заложенные в Конституции страны, были конкретизированы принятием ряда законов, а также целого пакета нормативно-правовых актов, регулирующих отдельные сферы государственного управления. Принятие Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан», новой редакции Закона Республики Казахстан «О бюджетной системе», а также внесение изменений и дополнений в Гражданский кодекс Республики Казахстан позволило частично урегулировать вопросы распределения полномочий и ответственности по осуществлению государственных функций между уровнями власти.

Закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» выстраивает четкую схему местного государственного управления и определяет полномочия местных исполнительных органов на всех уровнях, в том числе на областном, районном (городском) и поселковом, аульном (сельском) уровне.

Согласно этому Закону, в Казахстане местное государственное управление осуществляют местные представительные органы (маслихаты), местные исполнительные органы (акиматы), аким как глава местного исполнительного органа, а также исполнительные органы, финансируемые из местных бюджетов, т. е. государственные учреждения, уполномоченные акимом на реализацию отдельных функций местного управления (т. н. отраслевые департаменты, управления, отделы).

Одним из основных направлений децентрализации государственных функций является бюджетная децентрализация, т. е. закрепление за каждым уровнем управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами.

Закон «О бюджетной системе», принятый в 1991 году впервые определил бюджетное устройство суверенного Казахстана. Разграничение бюджетных полномочий между центром и регионами и ряд других новшеств легли в основу этого Закона. Этот Закон установил основные принципы формирования бюджетов Республики Казахстан, определил взаимоотношения между республиканским бюджетом и бюджетами местных органов власти. Основным принципом этого Закона являлась самостоятельность республиканского бюджета и местных бюджетов. К местным бюджетам относились областные, городские, районные, районные в городах, поселковые, сельские и аульные бюджеты.

Затем Закон «О бюджетной системе», который был принят в 1999 году. Этим Законом установлены принципы единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности бюджетов, введены такие понятия, как «республиканская бюджетная программа», «местная бюджетная программа», «администратор республиканских, администратор местных бюджетных программ» и др.

Законом определены направления расходов отдельно для республиканского и местных бюджетов. Местным исполнительным органам дано право вводить местные бюджетные программы, не затрагивающие республиканские бюджетные программы. Не допускается содержание одного государственного учреждения из разных уровней бюджетов.

Как отмечалось выше, основной целью децентрализации в Казахстане на настоящем этапе является создание условий для эффективного осуществления государством его функций на соответствующих уровнях управления при решении, как текущих вопросов, так и перспективных задач социально-экономического развития страны, расширение общественного самоуправления.

Совершенствование налогово-бюджетной системы и развитие управленческого потенциала на всех уровнях государственной власти при помощи децентрализации являются чрезвычайно важными задачами для создания климата, благоприятного для развития рынка и достижения экономического роста.

Передача больших полномочий на местные власти сама по себе не означает преобразование сектора услуг. Важно определить, чем вызвана децентрализация – политическими либо чисто фискальными целями или интересами реформы сферы обслуживания.

1) Децентрализация часто рассматривается в первую очередь как политический акт, имеющей своей целью предоставление большей самостоятельности регионам. При этом децентрализация услуг становится побочным продуктом.

2) Децентрализация может быть обусловлена фискальными критериями – передачей ответственности за предоставление услуг на тот уровень власти, который наиболее способен заниматься управлением и привлекать необходимые ресурсы. Одна из опасностей такого подхода состоит в том, что правительство использует этот момент как предлог для освобождения себя от обязательств. В этом случае децентрализация, вызывает особое беспокойство в тех регионах, где центральная власть должна способствовать ликвидации отсталости или поддерживать социальные фонды для бедных.

3) Децентрализация также может быть обусловлена стремлением приблизить услуги к людям с административной точки зрения, т. е. наиболее близкими к населению органами власти. Но если это просто замена функций центральных органов на функции местных уровней управления и при этом качество услуг остается неизменным, то особых позитивных изменений ожидать не приходится. Можно допустить, что децентрализация укрепляет механизмы гласности, направленные на улучшение обслуживания. Если местные органы власти не так зависимы от центральных органов, децентрализация вполне может позитивно изменить показатели и эффективности, и справедливости. Повышение качества услуг при децентрализации может осложниться, если, как часто бывает, политические, финансовые и административные реформы реализуются не скоординированно или непоследовательно (рис. 7).

Система местного управления в Республике Казахстан, компетенция местных представительных и исполнительных органов, порядок их организации и деятельности до 2003 года определялись Законом Республики Казахстан «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан», который был утвержден в декабре 1993 года. Данный Закон не только не разграничивал функции и полномочия между областным и районным уровнями власти, но и не устанавливал четкой грани между полномочиями центра и регионов. Ко всему прочему, этот Закон практически устарел после принятия Конституции и других законодательных актов. Согласно Конституции Республики Казахстан, в 1995 году, в нашей стране признается местное государственное управление и самоуправление.

Главными условиями для эффективной работы любого уровня власти являются:

- подотчетность и подконтрольность населению;

- обладание четко определенными полномочиями и функциями;

- наличие собственного бюджета со стабильными доходными источниками;

- владение собственностью.

Процесс децентрализации в Республики Казахстан, на наш взгляд можно поделить на четыре этапа:

1 этап – 1996–2004 гг. – данный этап позволяет говорить о начале процесса децентрализации в Казахстане. 17 декабря 1991 года был подписан первый закон «О бюджетной системе», который определил бюджетное устройство Казахстана. Основной его идеей явилось придание самостоятельности частям бюджетной системы: республиканского и местных бюджетов. Затем 23 января 2001 года был принят Закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан».

2 этап – 2004–2006 гг. – на данном этапе происходит передача функций, выполняемых центральным аппаратом на уровень областей и районов с соответствующим пересмотром финансовых условий. В 2004 году был принят Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления и бюджетных отношений».

3 этап – 2006–2013 гг.– этот этап предполагает децентрализацию на уровне областей, районов и сел – создание условий для последующего развития этого уровня управления на самостоятельной основе. В первую очередь это предполагает разработку системы формирования органов управления на районном уровне. В 2006 году был принят Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления».

4 этап – с 2013 г. – началом его можно считать поправки, внесенные в законодательство по вопросам развития местного самоуправления и по вопросам разграничения полномочий между органами государственного управления, т. е. дальнейшие меры по разграничению ответственности и полномочий между центром и регионами, усиление местных исполнительных органов.

Правительство Республики Казахстан в апреле 2013 года утвердило эти законопроекты. С особой оценкой их важности и приоритетности – поскольку разработаны они во исполнение послания президента «Стратегия «Казахстан–2050», где Президент поручил до конца года провести выборы сельских акимов, при этом местной власти необходимо расширить полномочия, с тем, чтобы избранные акимы были не номинальными фигурами, а реально способными принимать какие-либо решения .

Для развития местного самоуправления законодательно предлагается регламентировать порядок проведения сходов населения села. На сходах должны решаться наиболее важные вопросы местного значения. Сход может созываться соответствующим акимом аула (села), поселка, города районного значения самостоятельно либо по инициативе не менее десяти процентов членов местного сообщества.

Также предлагается законодательно закрепить обязательность обсуждения собранием или сходом вопросов финансирования мероприятий местного значения.

Местному населению планируется предоставить право участия в мониторинге за использованием бюджетных средств, выделенных на решение проблем местного значения. Чтобы граждане более активно участвовали в управлении страной. Для этого планируется наделить маслихаты городов областного значения, города республиканского значения и столицы полномочиями создания общественных структур для взаимодействия акима города с населением.

Роль маслихатов предполагается повысить через выборы акимов – введя в законодательство норму о выборности акимов городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульного (сельского) округа депутатами маслихатов. Выдвигать кандидатов на посты выбираемых акимов будут акимы районов - на альтернативной основе (не менее двух кандидатов на должность акима) после консультаций с местным сообществом.

Для расширения финансовой и экономической самостоятельности акимов нижнего уровня управления в решении вопросов местного значения будут внесены поправки, предоставляющие акимам право формирования собственных доходных источников, включающих: доходы от аренды имущества, находящегося в ведении акимов; благотворительные и спонсорские взносы; отдельные виды штрафов; плату за размещение наружной рекламы.

Что же касается полномочий, то поправками в законодательство по вопросам разграничения полномочий между органами государственного управления предлагается целый комплекс новшеств среди которых:

1) предполагается передать от Министерства транспорта и коммуникаций в Министерство внутренних дел отдельные функции на линиях (при проверках на дорогах), и от Министерства индустрии и новых технологий в Министерство здравоохранения функции в области безопасности игрушек;

2) на областной уровень планируется передать функции территориальных подразделений Агентства по делам религий; функции по лицензированию медицинской и фармацевтической деятельности от Комитета контроля медицинской и фармацевтической деятельности министерства здравоохранения;

3) на городской уровень из областей перейдут функции по координации деятельности спортивных организаций на территории соответствующей административно-территориальной единицы, а также по утверждению государственного образовательного заказа на дошкольное воспитание и обучение;

4) из района в село планируется передать функции по организации молодежной практики; организации помощи инвалидам; организации совместно с уполномоченным органом в области физической культуры и спорта и общественными объединениями инвалидов проведение оздоровительных и спортивных мероприятий среди инвалидов и др.

Децентрализацию как конкретный процесс, на наш взгляд, следует рассматривать с трех точек зрения:

- во-первых, децентрализация управления как передача больших полномочий и ответственности органам власти естественных муници-пальных образований (города, поселки, аулы, деревни и пр.);

- во-вторых, децентрализация управления как предоставление большей самостоятельности региональным органам власти и управления (областной уровень в Казахстане);

- в-третьих, совокупность мер по реструктуризации системы государственного управления в республике для передачи части функций от центральных органов управления нижестоящим уровням.

Децентрализация на уровне естественных муниципальных образований может происходить по различным направлениям.

Первое направление – развитие бизнеса в сфере муниципальных услуг. Как правило, это делается на конкурсной основе с заключением договоров на определенный срок. У нас оно может получить широкое распространение в транспортном обслуживании населения. Бизнес также может появиться и в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в медицине и образовании.

Второе направление – развитие сектора организаций некоммерческой направленности с передачей им отдельных муниципальных функций. Это относится, прежде всего, к сфере оказания социальных услуг (помощь старикам, инвалидам, организация детского досуга и оздоровительных мероприятий и т. д.).

Третье направление – развитие общественного самоуправления. Оно заключается в формировании в микрорайонах и отдельных поселениях органов территориального общественного самоуправления и передачи им функций по эксплуатации жилищного фонда, благоустройству территории и т. д. Аналогичное самоуправление населения широко распространено, например, в деятельности существующих повсеместно КСК, МЖК и кондоминиумов, гаражных и дачных обществ и т. п.

С проблемой децентрализации управления на местах тесно связана проблема организации самого муниципального управления. В настоящее время оно построено по территориально-отраслевому принципу. Однако, если проанализировать управленческую структуру городских районов, то видно, что она практически аналогична городской. Хотя у территориальных органов муниципального управления сейчас четко просматривается лишь несколько основных функций: охрана правопорядка, медицинское обслуживание, общее среднее образование, социальная помощь, коммунальные услуги и благоустройство территории.

При этом в процессе децентрализации две последние функции могут фактически перейти в сферу территориального общественного самоуправления. Что касается первых трех, то невысокая эффективность их реализации в настоящее время во многом определяется нерациональностью внутригородского районирования, т. к. границы между районами носят явно искусственный характер, т. к. не обусловлены объективными причинами. Часто получается так, что жителям одного района удобнее получить услугу в другом. Вероятно, мало что можно улучшить простым пересмотром границ между районами. Некоторые услуги должны носить общегородской характер, а структуру управления в районах необходимо упростить.

Используемые в практике территориального управления модели различаются по тому признаку, насколько территориальный уровень управления свободен от центральной власти в принятии политических решений и обладает для этого необходимыми ресурсами.

Идеальной моделью местного самоуправления является система с горизонтальным управлением, при которой каждый территориальный уровень власти обладает собственной, исключительной компетенцией, не пересекающейся по кругу полномочий и обязанностей с вышестоящими уровнями управления.

При такой системе управления контроль над деятельностью местной власти осуществляют не верхние уровни управления, а население – либо непосредственно путем референдумов, выборов и других форм прямой демократии, либо через избираемые прямым голосованием представительные органы и должностных лиц. В этом случае центральные органы исполнительной власти:

- министерства, административные ведомства;

- в основном выполняют функции методического, прогнозного и аналитического свойства, а их решения носят для нижестоящих структур рекомендательный характер.

В то же время нигде в мире не существует полностью горизонтального управления. И даже в максимально приближенных к такой схеме территориального устройства США имеется некоторое государственное регулирование деятельности органов власти штатов, графств и городов со стороны министерств и ведомств, которое осуществляется косвенным образом: путем финансирования или софинансирования различных национальных программ.

Примером вертикального управления является так называемая интегрированная советская система местного самоуправления, при которой важнейшие политические решения принимались на верхнем уровне власти, а затем передавались по «одноканальной» схеме по всей вертикали территориального управления.

Матричная схема управления предполагает взаимодействие властей как по вертикали, так и по горизонтали, давая звеньям управления возможность «многоканального» взаимодействия. При этом большое значение приобретает горизонтальное взаимодействие: между подразделениями внутри одной структуры управления, между различными автономными уровнями управления (межмуниципальная кооперация).

В силу этого выделяют четыре системы местного управления:

- англосаксонская модель;

- французская или наполеоновская модель;

- германская или смешанная модель;

- советская интегрированная модель .

В Казахстане сформирована система государственного управления, адаптированная к требованиям современной рыночной экономики, при этом сохранившая централизованные основы. Частично осуществлен процесс передачи центром отдельных функций и полномочий, а также ответственности в решении большинства вопросов территориального развития местному уровню государственного управления. В целях обеспечения более эффективной реализации государственных функций были распределены полномочия между центральным и областным уровнями власти, но, к сожалению, как показал опыт, недостаточно четко.

Основными на сегодняшний день являются следующие проблемы:

В целом в сфере государственного управления не завершены систематизация и оптимизация государственных функций. Система распределения государственных функций и компетенция каждого уровня государственного управления исчерпывающим образом не закреплены в соответствующих законодательных актах. В результате происходит неконтролируемое расширение функций государственных органов.

Четко не разграничены функции и полномочия между центральным и местными уровнями государственного управления, сохраняется дублирование функций.

В отдельных секторах государственного управления отмечается «иерархическая пирамида компетенции» – совпадение предметов ведения и ответственности. Совпадение предметов ведения, пересечение функций в целом приводят к размытости и не-упорядоченности в вопросах ответственности и подотчетности, нерациональному расходованию бюджетных средств, снижению качества осуществляемых государством функций и предоставляемых им услуг.

Действующая система межбюджетных отношений отличается отсутствием стабильности в среднесрочном периоде, четких и понятных принципов распределения доходов, расходов и межбюджетных трансфертов между уровнями бюджетов. Неравномерность распределения доходной базы между регионами вследствие сильной дифференциации экономического развития территорий предопределяет необходимость проведения активной политики выравнивания бюджетной обеспеченности регионов для достижения равной доступности населению услуг государственного сектора.

Таким образом, исходя из обозначенных выше проблем в предстоящем среднесрочном периоде меры по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления в стране должны быть направлены на оптимизацию государственных функций и их эффективное распределение между всеми уровнями государственного управления.

Суть децентрализации должна быть не в наличие формальных юридических признаках, а в практической ее реализации и воплощении в жизни.