В литературе принято делить современное общество на три основных сектора: государство или правительственный сектор; бизнес, который также нередко обозначают как частный сектор; гражданское общество, или как еще говорят, неправительственный сектор. Неправительственный сектор принято также называть третьим сектором.

Человеческое общество не может существовать без власти, иначе оно становится неуправляемым и впадает в хаос. На протяжении большей части человеческой истории функцию управления обществом, или власти, выполняло государство, или правительственный сектор. Государство создает для этого систему институтов, которые специализируются на управлении обществом. Поэтому в современном мире, в котором происходит углубление и расширение профессиональной специализации, государство продолжает играть ведущую роль в управлении обществом.

Масштаб выполняемых государством функций по управлению обществом и способ их исполнения во многом определяется типом существующей в обществе политической системы. В демократической системе государство управляет обществом, выполняя четко определенные и законодательно очерченные государственные функции и не выходя за их рамки. Более того, к управлению обществом посредством механизмов социального партнерства между государством и другими секторами общества подключаются бизнес и институты гражданского общества.

Наоборот, в авторитарной и тоталитарной социально-политической системах управление обществом является исключительной, ни с кем не разделяемой монополией государства. В наибольшей мере это характерно для тоталитарной системы, где государство в условиях всеобщей политизации и идеологизации общества постоянно расширяет свои функции, входя в те сферы и секторы, которые в демократической системе не характерны для государственного управления.

Отличие предыдущих исторических эпох от современной состоит в том, что если прежде государство было единственным субъектом управления обществом, то в настоящее время к государству присоединяются и другие субъекты управления, которые представляют собой другие, неправительственные секторы общества, то есть бизнес-сектор и гражданское общество. Такое положение далеко не случайно, оно вытекает из исторического опыта управления человеческим обществом. Этот опыт свидетельствует о том, что общество не должно полностью перепоручать управление собой правительству, государственному аппарату. Негативными последствиями государственной монополии на управление обществом становятся бюрократизация выполнения государственных функций и услуг на всех уровнях власти. В конечном счете, подобная монополия ведет к авторитаризму и тоталитаризму.

Децентрализация государственного управления является одним из важных способов недопущения монополии бюрократии на управление обществом. С этой целью к управлению обществом подключаются другие секторы современного общества, что позволяет им одновременно, в ходе децентрализованного управления, осуществлять контроль над властью.

Для того чтобы осуществлять управление обществом, три его основных сектора должны вступать во взаимодействие между собой. Взаимодействие государства, бизнеса и гражданского общества по поводу управления обществом и решению его социальных проблем называется социальным партнерством. Управление обществом на основе социального партнерства его основных секторов представляет собой широкий социально-политический процесс. Практика показывает, что такое управление является более эффективным, чем административное управление, осуществляемое государственными органами.

Полномочия местных государственных органов в управлении социальной сферой.

Поставленная проблема данной части нашего исследования – определения и эффективного использования полномочий государственными органами в управлении социальной сферой, распадается на две составляющие: это исследование функций органов местного самоуправления и правомочий местных органов исполнительной власти в области реализации гражданских социальных прав. С этой позиции мы подошли к анализу системы государственных органов, функционирующих на местном уровне, и осуществляющих полномочия государственного управления в социальной сфере нашего общества. Вместе с тем, выбранная методология не отрицает, а, наоборот, подчеркивает взаимосвязь местных исполнительных и представительных органов в системе государственного управления социальной сферой на местном уровне.

Освоение новых направлений, технологий социального управления и построения гражданского общества особенно конструктивно на пути развития местного самоуправления. Развитие местного самоуправления в социальной сфере имеет свои особенности, связанные с возможностями проведения эффективной социальной политики только в условиях должного и достаточного финансирования социальной деятельности, а данный аспект может быть гарантирован в полной мере прежде всего средствами республиканского бюджета. В этой связи мы не можем в полной мере согласиться с мнением Б. Х. Олжабаева о том, что главным направлением распределения полномочий между звеньями государства является перенесение центра в управлении на местный уровень, с сохранением руководящей, ведущей роли Правительства. Именно в регионах решаются и будут решаться основные задачи, ныне стоящие перед государством и всем обществом, особенно в приоритетной на сегодня социальной сфере. Принцип субсидиарности государственного управления в социальной сфере предполагает широкое привлечение органов местного самоуправления к социальной деятельности, однако эффективность исполнения ими своих функциональных обязанностей применительно к конкретным социальным показателям, исполнение намеченных к реализации социальных мер и мероприятий возможна и осуществима только в условиях соответствующего финансирования.

Опыт развития местного самоуправления в Республике Казахстан свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне. Характерной чертой современного этапа развития Казахстана является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий центральных органов власти и местного самоуправления. Проблема организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления приобретает особую актуальность, так как формируемая система управления еще не использовала своих потенциальных резервов.

Инструментарий государственного управления, как это уже подчеркивалось, является предметом исследования различных направлений научной мысли, в рамках правового анализа мы рассматриваем правовые методы и приемы, используемые в механизме государственного управления. Исходя из наиболее действенного, на наш взгляд, нормативного подхода к управлению социальной сферой посредством государственных институтов, исследуем вопросы полномочий местных государственных органов, включающих в себя органы местного самоуправления и местные органы центральных исполнительных органов.

Выделяют отдельную группу законодательных актов в области местного государственного управления, особенность которой заключается в том, что нормы этих законов затрагивают самые разнообразные сферы деятельности местных органов власти и разбросаны они по всему законодательству в виде отдельных глав, статей и пунктов. Главное их назначение состоит в регулировании отношений, складывающихся в различных отраслях государственного управления, и охарактеризовать их можно как компетационно-отраслевые.

Классификация норм, регулирующих полномочия местных органов управления, должна быть основана на общетеоретическом подходе к данному способу познания объектов. Выделяется классификация правовых норм по юридической силе, с построением иерархической системы подчиненности и соподчиненности норм права в зависимости от уровня нормативного правового акта, содержащего то или иное общеобязательное санкционированное государством правило поведения. Применительно к исследуемому вопросу отметим, что нормы, регламентирующие полномочия местных органов управления в социальной сфере, находят свое закрепление в актах всех уровней системы нормативных правовых актов, предусмотренной Законом Республики Казахстан от 24 марта 1998 года № 213-1 «О нормативных правовых актах».

Приведенная некоторая раздробленность и многоуровневость правовой основы компетенции местных органов государственного управления, однако, не противоречит принципу определенности нормативных правовых актов (legem brevem esse oportet лат. - закону нужно быть кратким), поскольку в большинстве случаев оправдывается значительным объемом прав, обязанностей местных органов и большим кругом сфер и интересов, охватываемых их компетенцией.

Для более глубокого понимания объекта исследования, выделения его существенных признаков и восприятия природы в науке часто используется такой метод, как классификация. Классификация (от лат. сlassis - разряд, класс и фикация) (в логике), система соподчиненных понятий (классов, объектов) какой-либо области знания или деятельности человека, используемая как средство установления связей между этими понятиями и классами объектов. Научная классификация выражает систему законов, присущих отображенной в ней области действительности. Различают естественные классификации, основания которых составляют существенные признаки объектов, и искусственные классификации, в которых используются несущественные признаки. Несущественный признак - этот признак может принадлежать, а при некоторых условиях может и не принадлежать предмету, но от этого данный предмет не перестает существовать как данный предмет.

Нами же предполагается использовать для научной классификации такой объект, как полномочия местных представительных органов, их существенные признаки. Существенный признак - признак, который необходимо принадлежит предмету при всех условиях, без которого данный предмет существовать не может и который выражает коренную природу предмета и тем самым отличает его от предметов других видов и родов. В качестве существенного признака нами признается круг общественных отношений, в которых находят свою реализацию правомочия маслихатов, гражданские, административные, экологические, организационно-управленческие, бюджетные, социальные и иные общественные отношения.

Находят свою реализацию непосредственно в социальных правоотношениях следующие правомочия маслихатов:

1) утверждение социальных программ развития соответствующей территории;

2) контроль за исполнением социальных программ развития соответствующей административно-территориальной единицы;

3) утверждение программ содействия занятости населения и снижения бедности;

4) определение системы мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельских населенных пунктах (относится к компетенции областных, городов республиканского значения и столицы маслихатов).

Приведенные права маслихатов реализуются в социальных отношениях и тесно связанных с ними отношениях, составляющих социальную сферу государства. Особенностью первых трех правомочий маслихатов является их направленность на выполнение в рамках административно-территориальных единиц государственных социальных программ и параметров, как правило, данные программы принимаются во исполнение и в рамках реализации республиканских программ с учетом особенностей социально-экономического развития территории, возможностей местного бюджета. Эти правомочия требуют дальнейшей детализации в специальных нормативных правовых актах, а также локальных нормах.

Локальные нормы являются важнейшим инструментом в правовом механизме государственного управления на местном уровне. Вместе с тем, среди исследователей вопросов правоведения не существует единства мнений относительно сущности и определения единой категории для норм права, издаваемых местными государственными органами управления.

Локальные нормы, на наш взгляд, соотносятся с муниципальными как общее с частным. Если муниципальные нормы связываются только с одной формой их закрепления - нормативные правовые решения маслихатов, то локальные нормы, наряду с указанной формой, дополняются такими способами оформления правовых норм, как нормативные правовые постановления акиматов, нормативные правовые решения акимов.

Нормы, относящиеся к локальному регулированию, являются своего рода средством уточнения общих и специальных положений, содержащихся в централизованных актах применительно к условиям отдельно взятой административно-территориальной единицы. На наш взгляд, локальные правовые нормы - это установленные местными исполнительными, представительными органами власти обязательные предписания (правила), основанные на централизованных нормах и имеющие целью конкретизировать, дополнять и уточнять централизованные нормы с учётом специфики социально-экономических условий данного региона.

Полномочия маслихатов в социальной сфере в их взаимосвязи следует анализировать с точки зрения системного подхода, то есть подходить к исследованию правомочий органов местного самоуправления как к системе, в которой выделяются элементы (отдельные права), внутренние и внешние связи конкретных сфер возможного поведения, наиболее существенным образом влияющие на результаты функционирования маслихатов, и цели каждого из элементов исходя из общего предназначения органов местного самоуправления.

Системный анализ правомочий органов местного самоуправления в социальной сфере позволил выделить их следующие основные черты как системы:

1) Целостность прав, позволяющая рассматривать права в социальной сфере как единое целое и в то же время как подсистему для правомочий маслихатов вышестоящего уровня. Так, конституционные права органов местного самоуправления: 1) утверждать планы экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении; 2) решать отнесенные к их ведению вопросы местного административно-территориального устройства; 3) рассматривать отчеты руководителей местных исполнительных органов по вопросам, отнесенным законом к компетенции маслихатов; 4) образовывать постоянные комиссии и иные рабочие органы маслихата, заслушивать отчеты об их деятельности, решать иные вопросы, связанные с организацией работы маслихата; 5) осуществлять в соответствии с законодательством Республики Казахстан иные полномочия по обеспечению прав и законных интересов граждан , которые являются основой для установления компетенции маслихатов в различных сферах общественных отношений. Кроме того, тезис о целостности системы социальных прав маслихатов поддерживается и тем положением, что регламентируемые нормами локальных актов права маслихатов представляют собой подсистему их прав, регулируемую нормативными правовыми актами общереспубликанского характера.

2) Иерархичность строения, т.е. наличие множества элементов, расположенных на основе подчинения элементов низшего уровня элементам высшего уровня. Реализация этого признака хорошо видна на примере соотношения юридической силы нормативных правовых актов различного уровня. Компетенция государственных органов определяется Конституцией, законами и другими нормативными правовыми актами Республики. При этом компетенция государственного органа, определяемая нормативным правовым актом соответствующего уровня, не должна выходить за рамки его компетенции, установленные нормативным правовым актом вышестоящего уровня. В актах нижестоящего уровня не должен изменяется объем прав или обязанностей, установленный актами вышестоящего уровня, а также в акте нижестоящего уровня должна иметь место детализация, а не дополнение акта вышестоящего уровня (за исключением тех случаев, когда такая возможность прямо установлена актом вышестоящего уровня).

3) Структуризация правомочий, позволяющая выделить права маслихатов и их взаимосвязи в рамках структуры элементов, составляющих правовой статус маслихатов.

4) Множественность прав, обусловленная особым значением института самоуправления в системе организации функционирования государственной власти, обширной сферой общественных отношений, субъектом которых выступают маслихаты.

На основе выше резюмированных выводов обратимся ко второй составляющей проблемы данного раздела исследования - анализу правомочий местных органов исполнительной власти в области реализации гражданских социальных прав.

Легально местное государственное управление - деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной настоящим Законом (Законом Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148-II «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан») и другими законодательными актами, а также являющимися ответственными за состояние дел на соответствующей территории. Местный исполнительный орган (акимат) - коллегиальный исполнительный орган, возглавляемый акимом области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения), осуществляющий в пределах своей компетенции местное государственное управление на соответствующей территории.

Основы конституционно-правового регулирования правомочий местных исполнительных органов находят свою детализацию в специальном нормативном правовом акте – Законе Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148-II «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» и обширной законодательной базе, состоящей из специальных нормативных правовых актов, регламентирующих предметно отдельные группы социальных отношений. В указанном акте закрепляются правомочия акиматов на организацию и обеспечение в пределах своей компетенции исполнения законодательства в социальной сфере.

Социальное партнерство в настоящее время является действенным механизмом государственного влияния на социальную сферу. Социальное партнерство, представляя собой метод решения социально-экономических проблем и регулирования трудовых отношений на основе взаимных переговоров между наемными работниками и работодателями при участии и посредничестве государства, охватывает в своем содержании отношения между субъектами рыночной экономики – работодателями и наемными работниками, а также профсоюзами и иными общественными организациями, при котором обеспечивается сотрудничество и согласование интересов путем взаимных уступок и компромиссов, то есть в рамках социального мира.

Трудовой кодекс Республики Казахстан определил социальное партнерство как систему взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), государственными органами, направленную на обеспечение согласования их интересов по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений.

В рамках социального партнерства местные исполнительные органы, кроме, как указывалось выше, правомочия на заключение и регистрацию региональных соглашений, обладают правом на участие в работе региональной комиссии, являющейся постоянно действующим органом по обеспечению согласования интересов сторон социального партнерства путем проведения консультаций и переговоров, которые оформляются соответствующими соглашениями и решениями.

В сфере социальных отношений по обеспечению прав ребенка и права на образование к полномочиям местных исполнительных органов относится: участие в формировании социальной инфраструктуры для детей; осуществление мероприятий по реализации государственной политики в интересах детей в области социального обслуживания и социальной защиты семьи, определенных центральными исполнительными органами. Местный исполнительный орган области, города республиканского значения и столицы обеспечивает реабилитацию и социальную адаптацию детей и подростков с проблемами в развитии; осуществляет в установленном порядке государственное обеспечение детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, их обязательное трудоустройство и обеспечение жильем; организует бесплатное и льготное питание отдельных категорий обучающихся в порядке, предусмотренном законодательством Республики Казахстан.

Субъектами правоотношений по социальному обслуживанию, являющихся видом социальных правоотношений, в ряде случаев выступают местные исполнительные органы. Так, местные исполнительные органы могут быть учредителями Домов юношества, детских деревень, осуществляют в установленном порядке государственное обеспечение детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей.

Местные исполнительные органы вступают в правоотношения по назначению, предоставлению отдельных видов социального обеспечения. Так, исполнительный орган города республиканского значения, столицы, района (города областного, районного значения), района в городе осуществляет назначение адресной социальной помощи в пределах сумм, предусмотренных соответствующим бюджетом на оказание адресной социальной помощи; принимает от заявителей и акимов поселка, аула (села), аульного (сельского) округа заявления с прилагаемыми документами и заключениями участковых комиссий, рассматривает их в течение десяти дней со дня получения и принимает решение о назначении адресной социальной помощи или отказе в ней; несет ответственность за правильность назначения и организацию выплаты адресной социальной помощи в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан; обязан информировать население через средства массовой информации о порядке и условиях оказания адресной социальной помощи.

Распределение ответственности за исполнение социальных мероприятий и претворение социальных мер в жизнь осуществляется между уровнями государственного управления, где значительная роль отводится местным исполнительным органам, непосредственно осуществляющим социальные мероприятия, являющимся собственно субъектами социальных управленческих и материальных правоотношений. Кроме того, многие формы социальной защиты, помощи финансируются из местных государственных бюджетов, в этом случае местные исполнительные органы становятся субъектами, ответственными за материальное обеспечение предоставления гарантированного уровня социальной защиты, более того, местные исполнительные органы являются непосредственными субъектами социального правотворчества, определяющими уровень, формы, условия предоставления социальных выплат, помощи, услуг, иных форм социальной защиты.

Повышение эффективности и оптимизации деятельности органов государственного управления в социальной сфере.

Проблемы государственного управления в социальной сфере.

Государственное управление, являясь основной формой осуществления государством своих функций, своего предназначения, в условиях построения социального правового государства направлено на упорядочивание социальных отношений в обществе, создание максимальных возможностей для реализации социальных прав гражданами, посредством установления специальных правовых механизмов, финансирования социальных мероприятий и мер.

Векторы реализации государственного управления в социальной сфере определяются современными направлениями социальной политики государства как доминанты, устанавливающей динамику развития той или иной сферы отношений в обществе с государственным устройством.

Государственная социальная политика представляет собой совокупность мер, определяющих основные принципы, приоритеты и задачи социального развития страны. Под социальным развитием в данном исследовании понимается комплекс политических, административных, экономических и социальных мер, направленных на стимулирование социального развития общества, отвечающих текущим и перспективным потребностям.

Социальное развитие непосредственно влияет на рост экономики, обеспечение государственной безопасности. Социальная политика является составной частью государственной политики Казахстана. Её субъектами являются государственные органы всех уровней. Партнерами государственных структур по реализации социальной политики призваны стать международные, неправительственные общественные и другие организации.

Социальная политика государства основана на общепринятых принципах и нормах международного права и международных договорах Республики Казахстан, Конституции Республики Казахстан, законах, иных нормативных правовых актах.

Реализация политики осуществляется в соответствии с текущими и стратегическими целями. Современное формирование целей социальной политики строится в нескольких направлениях.

Во-первых, в соответствии со статьей 44 Конституции РК Президент в ежегодном послании к народу Казахстана определяет основные направления внутренней и внешней политики Республики. Послание Президента является базовым документом, на основе которого формируются планы действий Правительства, иных государственных органов согласованно с поставленными для них задачами в послании, соответственно определяется план законопроектных работ Правительства, мероприятий и мер, вытекающих из положений послания. Как верно делает вывод

Во-вторых, направления социальной политики определяются Президентом в рамках поручений, обязательных для исполнения государственными органами. Контроль за надлежащим исполнением поставленных Президентом поручений осуществляется Администрацией Президента.

В-третьих, основные направления внутренней политики, в том числе социальной, реализуются на основе программы партии, победившей в результате парламентских выборов и составляющей большинство в Мажилисе Парламента. В Послании Президента Республики Казахстан 2008 года «Рост благосостояния граждан Казахстана – главная цель государственной политики» закрепляется: «У нас есть все основания и далее повышать уровень жизни социально незащищенных слоев населения, в соответствии с предвыборной платформой партии Нур Отан, рассчитанной на 5 лет».

В-четвертых, в соответствии со статьей 66 Конституции РК Правительство Республики Казахстан разрабатывает основные направления социально-экономической политики государства и организует их осуществление.

Социальная политика включает в себя как непосредственно социальные меры, так и экономические, организационные, политические меры по развитию социальных отношений, а также включает в себя определение объемов и структуру оказания социальной поддержки населению. Социальная политика в своей сущности направлена в конечном результате на регулирование качества жизни населения, экономический рост, обеспечение занятости, служит одним из важнейших методов вмешательства государства в социальные процессы, происходящие в обществе.

Вместе с тем, на сегодняшний день ни в одной стране мира не было найдено оптимальной модели социальной политики, отвечающей всем общепризнанным мировым стандартам в области социальной защиты населения, предполагающей охват социальными мероприятиями исключительно нуждающегося в такого рода помощи населения, а также исключение развития иждивенческого подхода к получению помощи.

Основные проблемы реализации социальной политики и государственного управления в данной сфере видятся в следующих положениях:

1) Создание механизмов формирования баланса интересов между поколениями населения и различными доходными группами предполагает установление такой системы социальной защиты, обеспечения, обслуживания, при которой участие каждого в формировании средств, направляемых на социальную сферу, дополняется государственными гарантиями предоставления каждому, в зависимости от степени участия, социальных мер при наступлении социально значимых юридических фактов. В Республике Казахстан действует смешанная солидарная и накопительная системы формирования средств, направляемых на предоставление социальных благ. Действующая солидарная система характеризуется высоким уровнем государственного участия. Солидарная система учитывает трудовой вклад гражданина. Нельзя говорить о том, что выплаты из данной системы являются «грузом» для государства, его бюджета, работающих граждан или что лицам-получателям социальных благ они предоставляются незаслуженно. Сегодняшние получатели социальных благ (пенсионеры, лица, получающие пособия по инвалидности, например вследствие профессионального заболевания, трудового увечья и др.) в период своей трудовой деятельности участвовали посредством определенного трудового вклада в создании государственных материальных благ, в формировании государственного бюджета, из которого происходило финансирование социального и пенсионного обеспечения, обслуживания, то есть путем посильного вклада участвовали в государственной системе формирования и использования средств общества. Соответственно, сегодняшние получатели солидарной системы представляются получателями ими же созданных благ государства, поэтому мнения о том, что выплаты из солидарной системы назначаются исключительно за счет средств государства, являются не соответствующими действительности. При этом следует иметь в виду, что различают полностью и частично солидарные системы. Полная солидарность предполагает отсутствие взаимосвязи между взносом и выплатой, когда право на получение зависит не от взноса, а определяется с момента наступления социально значимого юридического факта (инвалидность, потеря кормильца, рождение ребенка и т.д.). Финансовая нагрузка ложится на всех налогоплательщиков, а право на получение социальной защиты имеют все граждане. В такой системе механизмом перераспределения доходов единственным источником финансирования является государственный бюджет, а в качестве регулятора выступает государство. Системы, основанные на принципе полной солидарности, обычно предоставляют одинаковый, как правило, минимальный уровень социальной защиты всем гражданам. В противовес полной солидарной системе пенсия из республиканского бюджета носит ограниченный солидарный характер, поскольку предполагает в прошлом участие ее получателя в формировании средств, расходуемых на социальную защиту предыдущего поколения людей, создание материальной основы для финансирования своей пенсии в будущем.

2) Разграничение полномочий и ответственности между различными уровнями исполнительной власти, упорядочивание функций государственных органов в социальной сфере является основной проблемой в механизме реализации социальных прав.

Проведенный нами анализ нормативных правовых актов выявил отсутствие в области государственного управления социальной сферой единообразного подхода к определению регулятивных, реализационных и контрольно-надзорных функций за конкретными органами и уровнями государственного управления. Так, назначение государственных базовых социальных пособий по инвалидности, по случаю потери кормильца и по возрасту, пенсионных выплат из Государственного Центра по выплате пенсий, государственной базовой пенсионной выплаты, государственных специальных пособий осуществляется территориальными органами Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан, прием документов от заявителей и формирование проекта решения осуществляется городскими, районными отделениями Республиканского государственного казенного предприятия «Государственный центр по выплате пенсий Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан». Иные социальные выплаты, например страховые, в случае наступления социальных рисков назначаются непосредственно центральным органом - Министерством труда и социальной защиты населения РК, а принятие документов, необходимых для назначения социальных выплат, осуществляется аналогично вышерассмотренным выплатам: через структурные подразделения Государственного Центра по выплате пенсий. То есть нами был приведен пример закрепления за различными уровнями государственного управления тождественных по существу функций - назначения социальных выплат по различным основаниям, при сохранении общего порядка принятия обращений о назначении выплат.

В данном исследовании мы делаем разграничение: контролирующие функции рассматриваем применительно исключительно к уполномоченным государственным органам, а надзор, в соответствии с законом, к деятельности прокуратуры. И если в республике существует целая система органов, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением законодательства о труде и норм по охране труда, включающая в себя инспекторов труда Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан, местные Департаменты Министерства, службы по охране труда на отдельно взятых предприятиях, учреждениях, организациях, профессиональные союзы, осуществляющие общественный контроль за соблюдением прав и законных интересов своих членов, а также других членов трудового коллектива, и иные государственные органы, то применительно к социальным отношениям такого рода система отсутствует.

Государственные инспекторы труда в пределах своей компетенции обеспечивают государственный контроль за соблюдением работодателями законодательства Республики Казахстан о труде, об охране труда, рассматривают обращения, заявления и жалобы работников и работодателей по вопросам законодательства о труде и об охране труда. Посредством проверок жалоб и обследований госинспекторы труда выявляют причины и обстоятельства, приводящие к нарушениям законодательства о труде и об охране труда, участвуют в разработке и принятии мер по реализации мероприятий, направленных на усиление работы по предупреждению нарушений законодательства о труде и охране труда. Госинспекторы труда проводят разъяснительную работу по вопросам законодательства о труде и об охране труда в организациях, а также через средства массовой информации.

Дальнейшим аспектом проблемы реализации национальной социальной политики в части организации государственного управления является, полагаем, недопустимая современная ситуация, в соответствии с которой в системе управления отсутствует элемент - государственный орган, осуществляющий функции по содействию гражданам в реализации социальных прав. Само вступление субъектов в социальные отношения носит диспозитивный характер, изначально лицо в случае наступления в его жизни социально значимого юридического факта ставится перед выбором: вступать или не вступать в социальные отношения, обращаться или нет за получением социального блага, помощи. При диспозитивном начале норм, регламентирующих социальные правоотношения, у их участника всегда имеется не только право выбора на тот или иной вид социальных мер, мероприятий, но и опасность неполучения причитающихся благ, необращения за реализацией своих социальных прав. Указанная ситуация существует благодаря отсутствию государственного механизма выявления лиц, нуждающихся в социальной защите, оказания им содействия в нередко достаточно сложной и длительной процедуре оформления социальных притязаний и, что уже выше подчеркивалось, контроля за надлежащим исполнением социальных обязанностей.

3) Следующая проблема реализации социальной политики и государственного управления в данной сфере видится в необходимости нахождения баланса между централизацией (государственными гарантиями социальных прав) и децентрализацией, включая развитие экспериментальных форм социального обслуживания, обеспечения, защиты, помощи на местном уровне. Полагаем, что базовые конституционные гарантии социальных прав должны обеспечиваться посредством финансирования за счет республиканского бюджета, а механизм из осуществления - обеспечиваться исполнением функций центральными и местными исполнительными уполномоченными органами. Поскольку объем финансирования из местных бюджетов социальных мероприятий не гарантирован в рамках какой-либо суммы и зависит от «наполнения» соответствующего бюджета налогами, обязательными платежами, следовательно, и охват населения социально значимыми мероприятиями не может быть заранее спрогнозирован, определен четкий перечень лиц, имеющих право на социальное обеспечение, защиту, помощь из местных бюджетов. В связи с чем в каждой административно-территориальной единице, обладающей собственным бюджетом, представленная проблема решается неоднозначно, что не является, по существу, гарантией реализации социальных прав

В современных условиях Республики Казахстан централизованные гарантии предоставления социальных благ являются преобладающими, что обусловлено, как выше демонстрировалось, отсутствием устойчивости, обязательности и гарантированности предоставления социальных благ из местных бюджетов.

В социальной сфере местные бюджеты выступают в отдельных случаях в качестве дополнительных источников финансирования, также дополнительных гарантий реализации конституционных социальных прав. Так, в соответствии со статьей 8 Конституции РК, гражданам гарантируется социальное обеспечение по возрасту. Указанная гарантия реализуется, во-первых, посредством централизованных механизмов: путем предоставления пенсионного обеспечения из солидарной, накопительной пенсионных систем, посредством предоставления социального пособия по возрасту, определения минимального размера пенсии, базовой пенсионной выплаты. В дополнение к централизованному механизму на местных уровнях практически в каждой административно-территориальной единице существуют особые меры социальной поддержки по возрасту.

Наряду с изложенным, местные бюджеты являются основным и единственным источником финансирования таких социальных выплат, как государственная адресная социальная помощь, жилищные пособия и иные меры.

Однако децентрализация государственных гарантий в социальной сфере не должна ограничиваться процессами переноса бремени социальных выплат, финансирования соответствующих мероприятий на местные бюджеты и определение субъектов, обязанных предоставлять гарантии реализации социальных прав в качестве местных исполнительных органов. «Децентрализация предполагает структурные изменения в системе государственного управления, связанные с предоставлением большей самостоятельности низовому уровню управленческой иерархии (в т. ч. функциональной, материальной, финансовой, административной) с целью более качественного учета интересов местных сообществ в решении местных вопросов и, соответственно, повышения благосостояния общества в целом». Децентрализация, полагаем, должна охватывать развитие экспериментальных форм социального обслуживания, обеспечения, защиты, помощи на местном уровне. Территории могут становиться экспериментальными площадками апробации тех или иных социальных мероприятий, в дополнение к уже имеющимся. В рамках отдельных административно-территориальных единиц допустимо определение эффективности гарантий социальных прав, с распространением опыта на иные территории. Полагаем, что цель центральных исполнительных органов состоит в том, чтобы дать возможность местным органам власти отработать на практике новые методы организации работы по реализации социальной политики, используя в том числе методы и правила, отличные от предусмотренных национальным законодательством, то пример демонстрационных программ, их реализация в регионах является одним из оптимальных средств реализации этой цели.

По итогам оценки демонстрационной программы могут быть приняты решения, спектр которых варьируется от внесений изменений в законодательство до принятия упрощенного порядка выдачи разрешений на проведение аналогичной программы в других регионах. В случае неудачного эксперимента возможен и отказ от реализации аналогичных программ в будущем, но при продуманном подходе к планированию демонстрационных программ шансы на успех являются достаточно высокими.

4) В качестве существенной проблемы реализации социальной политики видятся вопросы гибкого перераспределения ресурсов между государством и другими секторами, в том числе благотворительными и общественными организациями в социальной сфере.

В настоящее время в стране действуют порядка 5 тысяч неправительственных организаций, осуществляющих работу во всех социально значимых сферах. Из них активно действуют 1709 неправительственных организаций. Своей деятельностью НПО охватывают практически все общественно значимые сферы. Это вопросы экологии, социальной сферы, образования, культуры, здравоохранения, гендерных отношений, защиты прав человека и другие.

Для любого государства является неотъемлемой гарантией реализации социальных прав обеспечение их финансирования через государственные ресурсы. Большинство социальных мер финансируется из данного источника и ведущая роль в этом процессе принадлежит республиканскому бюджету.

Расходы республиканского бюджета осуществляются по следующим направлениям в рассматриваемой сфере:

- пенсионные выплаты гражданам из солидарной системы;

- государственные социальные пособия;

- государственные специальные пособия;

- специальные государственные пособия;

- пособие на погребение пенсионеров, участников и инвалидов Великой Отечественной войны, получателей государственных пособий, установленных законодательными актами Республики Казахстан;

- единовременные социальные выплаты в связи с рождением ребенка;

- социальная помощь лицам, проживающим в зонах экологического бедствия, предусмотренная законодательными актами Республики Казахстан;

- социальные выплаты семьям военнослужащих, работников правоохранительных органов и государственной противопожарной службы, предусмотренные законодательными актами Республики Казахстан;

- социальные выплаты жертвам и пострадавшим от политических репрессий, предусмотренные законодательными актами Республики Казахстан;

- социальные выплаты, являющиеся обязательствами Правительства Республики Казахстан;

- миграционные мероприятия.

Миграционные мероприятия из средств республиканского бюджета выделяются в основном в целях обустройства оралманов и направляются на:

1) выплату единовременных пособий оралманам и членам их семей, единовременные пособия оралманам назначаются:

главе семьи - в размере пятнадцатикратного месячного расчетного показателя;

каждому члену семьи - в размере десятикратного месячного расчетного показателя;

2) организованное переселение семей оралманов и провоз их имущества;

3) возмещение транспортных расходов (проезд и провоз имущества) семьям оралманов, переселившихся в Республику Казахстан вне организованного переселения в счет квоты, установленной законодательством Республики Казахстан;

4) обеспечение оралманов продуктами питания и лекарственными средствами в пути следования до места жительства;

5) выделение средств для приобретения жилья семьями оралманов;

6) оплату документирования оралманов.

В соответствии с п. 2 ст. 28 Конституции РК в Казахстане поощряется добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность. На наш взгляд, нельзя говорить о благотворительных фондах как самостоятельных источниках финансирования социальных мероприятий по следующим соображениям. Благотворительная помощь - имущество, предоставляемое на безвозмездной основе физическим лицам с целью оказания им социальной поддержки, некоммерческим организациям, а также организациям, осуществляющим деятельность в социальной сфере, с целью поддержания их уставной деятельности. То есть объем финансирования из благотворительных фондов, цели, на которые будут расходоваться данные средства, определяются исключительно уставными документами соответствующих фондов, что не предполагает какого-либо централизованного механизма регулирования данной деятельности, ответственности за невыполнение взятых на себя обязательств. Указанное говорит о невозможности использования благотворительной помощи из различных некоммерческих фондов в качестве гарантированного источника финансирования социальных мер.

Ограничения деятельности общественных организаций в социальной сфере обусловлены несовершенством законодательных форм участия в исполнении социального заказа, ограниченным финансированием социальных программ. Добровольные формы участия граждан в формировании средств в качестве дополнительной социальной защиты не пользуются популярностью, полагаем, вследствие недостаточной гарантированности будущего получения социальных выплат, если речь идет о добровольных пенсионных взносах. Данные взносы, следует отметить, в ранний период своего введения в законодательство были способом легализации доходов, полученных из неизвестных источников, до внесения изменений в закон, предусматривающих осуществление взносов после уплаты с их сумм обязательных налогов и платежей. В настоящих условиях доля добровольных взносов составляет незначительную часть от всего объема личных пенсионных накоплений, и говорить о полнокровной реализации данного дополнительного механизма государственных конституционных гарантий социального обеспечения по возрасту не представляется возможным.

Относительно же добровольных профессиональных пенсионных взносов следует отметить, что они введены в действующее пенсионное законодательство с целью предоставления возможности гражданам, осуществляющим трудовую деятельность в особых условиях (тяжелых, вредных, особо вредных, опасных, особо опасных) в связи со снижением трудоспособности получить право на пенсионное обеспечение в более раннем возрасте, при достижении пятидесяти лет. Данные взносы носят характер добровольных, осуществляются работодателями за счет собственных средств в пользу своих наемных работников. Перечень профессий работников, за которых работодатели могут отчислять профессиональные взносы определяется, Правительством Республики Казахстан. Рассматриваемый вид взносов был установлен законодательством в целях компенсации лицам, работающим в особых условиях, отмены льготных оснований выхода на пенсию. До 1 января 1998 года лица, осуществляющие трудовую деятельность во вредных, опасных, тяжелых (особо вредных, особо опасных, особо тяжелых) условиях, имели право на пенсию по возрасту на льготных условиях, как правило, мужчины – при достижении 55 лет, женщины – 50 лет. Граждане не вышедшие на пенсию на льготных основаниях, но имевшие определенный специальный стаж работы в указанных условиях (мужчины – не менее 10 лет, женщины – не менее 7 лет и 6 месяцев) на 1 января 1998 года, имеют право на специальное государственное пособие, которое выплачивается до достижения ими общего пенсионного возраста. Таким образом, за рамками социального обеспечения со стороны государства остались лица, которые на указанную дату имели специальный трудовой стаж менее требуемого осуществления деятельности в особых условиях, а также лица, которые вступили в трудовые правоотношения с вредными, опасными, тяжелыми (особо вредными, особо опасными) характеристиками труда на стороне работников после 1 января 1998 года. За них законодатель предлагает работодателям выплачивать за счет собственных средств добровольные профессиональные пенсионные взносы, ставка которых определяется совместно фондом, работодателем-вкладчиком и работником-получателем, но не выше десяти процентов от ежемесячного дохода работника. Полагаем, является естественной ситуация, складывающаяся сегодня в данной сфере когда работодатели, не желая нести из своих собственных средств дополнительные расходы, не осуществляют данный вид взносов, лишая работников, осуществляющих деятельность в особых условиях, права на дополнительные формы социальной защиты.

Таким образом, основная проблема в реализации рассмотренных законодательных положений в обеспечении лиц, работающих в особых условиях, правом на досрочный выход на пенсию видится в отсутствии обязательности в осуществлении добровольных профессиональных пенсионных взносов со стороны работодателей, неопределенности размеров взносов, что является основанием для определения соответствующих норм пенсионного законодательства как носящих декларативный характер.

Резюмируя вышеизложенные рассуждения, можно сделать некоторые промежуточные выводы. Проблемы реализации социальной политики и конституционных социальных гарантий носят организационный и финансовый характер. В республике отсутствуют механизмы апробации новых форм социальной защиты, нет специальной структуры, обеспечивающей контроль в социальной сфере, имеют место факты дублирования полномочий между уровнями и органами государственного управления. Поскольку возникновение социального правоотношения обусловлено волеизъявлением правоуполномоченного субъекта, то есть государственный механизм предоставления социальных благ может быть задействован только при обращении гражданина с заявлением о его назначении и предоставлении, то должны существовать государственные структуры, обеспечивающие информированность граждан об условиях предоставления социальных благ, оказывающие содействие на стадии обращения, получения благ. Возможности негосударственных структур в проведении социальной политики используются не в полной мере. Использование дополнительных форм социальной защиты, предусмотренных законами, является незначительным, а все иные, кроме республиканского бюджета, источники финансирования социальных мероприятий не могут рассматриваться в качестве устойчивой гарантии реализации социальных прав.

Приведенные проблемы, несомненно, должны найти свое решение в выработке направлений социальной политики и они являются одними из факторов, обусловливающих её трансформацию. Кроме того, полагаем, следующие обстоятельства должны влиять на формирование национальной социальной политики:

1) Появление новых и возвращение «традиционных» социальных юридических фактов (рисков) в правовую систему. Социальные юридические факты - это определенные условия, определяющие вероятность наступления материальной необеспеченности для граждан вследствие утраты заработка из-за потери трудоспособности, старости, возникновения семейных обязанностей, потери кормильца, отсутствия спроса на труд (безработицы) и иных обстоятельств. То есть, социальный юридический факт означает прежде всего объективную и субъективную возможность наступления неблагоприятных последствий для жизни и здоровья человека, его материального благополучия.

К указанным обстоятельствам традиционно закон относит: пенсионный возраст, инвалидность, потерю кормильца, рождение ребенка, временную нетрудоспособность, участие в боевых действиях, безработицу. Однако в зависимости от конкретных исторических предпосылок, экономического положения страны каждое государство определяет для своей системы социальной защиты, какие юридические факты следует признавать социально значимыми, при наступлении которых следует признавать за гражданами возможность реализации права на социальное обеспечение, защиту, помощь.

В Республике Казахстан на современном этапе законом следующие жизненные обстоятельства определяются как социальные факты: потеря трудоспособности (как общей, так и специальной, как полностью, так и частично); достижение пенсионного возраста; потеря кормильца; работа в особых условиях труда; рождение ребенка; усыновление, удочерение ребенка; ежемесячный доход человека или в целом семьи ниже черты бедности; участие в боевых действиях; военная служба, работа в органах внутренних дел, финансовой полиции, государственной противопожарной службе, Комитете УИС Минюста РК; проживание на территориях, подвергшихся воздействию экологически неблагоприятных факторов и воздействие на лицо последствий ядерных испытаний; наличие у лица социально значимого заболевания; воспитание в семье четырех и более совместно проживающих несовершеннолетних детей; воздействие на лицо мер политических репрессий; безработица и некоторые иные.

Однако например безработица, являясь традиционным основанием для применения к лицу форм социальной защиты в период с 1999 года, когда были отменены социальные пособия по безработице, что, к слову, привело к резкому сокращению числа официально зарегистрированных безработных, появлению латентной формы безработицы, по 2005 год, когда был введен в действие Закон РК «Об обязательном социальном страховании», предусматривающий данный факт в качестве оснований осуществления социальных взносов и страховых выплат», не признавалась в Республике Казахстан в качестве социально значимого юридического факта. Или иной пример - рождение ребенка: при наступлении данного социального риска в период с 1999 года до 2003 года только женщины-работники, официально состоящие в трудовых правоотношениях, имели права на социальные пособия за счет средств работодателя, все иные - самостоятельно занятые, безработные, студентки, домохозяйки, в случае рождения ребенка оставались без какой-либо вообще помощи со стороны общества и государства. Только принятие законодательных актов, предусматривающих выплату единовременного пособия за счет средств республиканского бюджета в случае рождения ребенка, далее предоставление пособия до достижения ребенком возраста одного года, в последующем введение обязательного социального страхования по этому основанию, уравняло женщин в социальных правах в случае рождения ребенка с сохранением дифференциации выплат в зависимости от характеристик предшествующей трудовой деятельности.

Только за последние годы в Казахстане появились и успешно применяются такие новые формы социальной защиты, как социальное страхование по различным основаниям, выплаты на содержание ребенка до года, при определенном уровне доходов – до 18 лет.

В Послании Президента Республики Казахстан 2008 года «Рост благосостояния граждан Казахстана – главная цель государственной политики» указывается, что постоянное улучшение социального самочувствия казахстанцев, всех слоев и социальных групп казахстанского общества является и будет оставаться на первом плане государственной политики. Стандарты качества жизни должны стать эффективным рыночным инструментом развития человеческого капитала и социальной модернизации Казахстана, не приводя при этом к росту иждивенческих настроений».

Современная социальная политика направлена, прежде всего, на повышение социальных стандартов, приведение их в соответствие с общемировыми, общепризнанными требованиями и параметрами предоставления мер по социальной защите, обслуживанию, помощи, появление новых форм предоставления социальных благ корреспондируется с указанными процессами.

2) Структурные демографические изменения (в том числе старение населения, изменения соотношения населения трудоспособного и нетрудоспособного возраста) являлись одной из причин проведения пенсионной реформы 1998 года, когда в процентном соотношении число лиц пенсионного возраста относительно трудоспособного населения, которое платит налоги от экономической деятельности, неуклонно росло, и такое демографическое положение групп населения друг к другу, предполагалось, будет сохраняться еще очень долгое время, что объяснялось небольшим приростом населения, естественными процессами миграции и т. д. В связи с чем с 1 января 1998 года происходило постепенное увеличение возраста выхода на пенсию с 55 до 58 лет для женщин и с 60 до 63 для мужчин. Увеличение пенсионного возраста предполагало более высокий уровень накоплений в пенсионной системе, однако на практике привело прежде всего к резкому уменьшению количества пенсионеров, получающих пенсию из солидарной системы.

Современные демографические изменения, в частности, неуклонный рост рождаемости населения, государственная поддержка материнства и детства, являются условием создания наиболее благоприятных социальных условий для семьи, женщин в связи с наступлением данного социального риска, введение новых и расширение сферы действия имеющихся форм социальной помощи, защиты.

Вместе с тем сохраняющаяся тенденция к общему старению населения республики, увеличение числа лиц нетрудоспособного возраста относительно трудоспособных требует дальнейшего развития дополнительных форм социальной защиты населения при достижении пенсионного возраста, при условии гарантированности минимальных выплат из средств республиканского бюджета.

В рамках демографических изменений структуры общества, влияющих на формирование социальной политики, следует отметить факт-процесс возвращения на историческую Родину казахов, составляющий органическую часть происходящих миграционных процессов в республике. В отношении оралманов меры по социальной защите государством определены как всестороннее содействие переселению лиц казахской национальности в Республику Казахстан, организации их расселения, созданию рабочих мест, в социальном обеспечении и социальной помощи оралманам, ежегодно в денежном выражении сумма единовременной помощи им увеличивается.

3) Далее, полагаем, что активное вовлечение женщин в экономическую и общественную жизнь могут быть определены в качестве факторов, оказывающих влияние на динамику социальной политики. В данном аспекте в Трудовом кодексе РК лица с семейными обязанностями выделяются в качестве субъектов, относительно правого статуса которых осуществляется дифференциация трудового законодательства, которым предоставляются социально-трудовые гарантии, компенсации и пособия. Современное трудовое законодательство содержит в себе нормы, позволяющее женщинам в период беременности оставаться субъектом трудовых правоотношений, в послеродовой период относительно безболезненно для ребенка и исполнения обязанностей по его воспитанию включиться в трудовую деятельность. В Трудовом кодексе по примеру европейских систем социальной защиты предусматривается возможность предоставления отпуска по уходу за ребенком до достижения им трех лет по выбору родителей -- матери либо отцу ребенка; бабушке, деду, другому родственнику или опекуну, фактически воспитывающему ребенка, и др.

Таким образом, в сфере наемного труда обстоятельства внедрения механизмов обеспечения гендерного равенства являются факторами, оказывающими влияние на формирование трудового законодательства, на проведение государственной политики в данной области общественных отношений.

Социальное законодательство, если проводить его анализ за последний период времени, также подвергалось реформированию в сторону обеспечения условий для женщин для вовлечения в активную общественную жизнь. Факторами, влияющими на существование в жизни женщин достаточно продолжительного периода отказа от экономической, трудовой, общественной жизни являются рождение ребенка и его дальнейшее содержание и воспитание за счет собственной деятельности, указанные обстоятельства в значительном числе случаев являются «препятствием» для реализации женщиной своих способностей к труду, к самостоятельной экономической деятельности и т. д. Наряду с изложенным современные формы семейной жизни допускают изменение «традиционного» распределение обязанностей в семье, является приемлемым возложение обязанностей по уходу за детьми не только на женщину, но и на мужчину, иных членов семьи.

С другой стороны, современная демографическая национальная политика направлена на стимулирование повышения рождаемости, в том числе посредством предоставления социальных выплат, льгот и гарантий. Кроме того, вступление женщины в трудовую деятельность в ранний послеродовой период не является фактором положительно влияющим на развитие ребенка, как будущего члена общества.

Изложенные суждения в совокупности позволяют сделать вывод о необходимости нахождения оптимального соблюдения всех интересов при проведении национальной социальной политики, учитывающей в соотношение всех обстоятельств и последствий принимаемых решений.

В рассматриваемом направлении трансформации социальной политики происходят изменения в области увеличения размеров и продолжительности социальных выплат при рождении и воспитании ребенка, с учетом дифференциации относительно участия в системе социального страхования по данному юридическому социальному факту.

4) Постепенное повышение после относительно долгого периода снижения роли профессиональных союзов и традиционного социального партнерства в формировании и реализации мер, составляющих социальную государственную политику. Несомненно, после совершенно особенного положения профессиональных союзов в советской правовой системе, касающегося наделения их не только обширными полномочиями в социально-экономической сфере, но и достаточной материальной базой для осуществления прав, в постсоветский период истории нашего государства профессиональные союзы утратили влияние на социальную сферу и формирование социальной политики. Однако переходный период привел к формированию в Республике Казахстан совершенно иного подхода к согласованию интересов государства, работодателей и работников, в результате получил реализацию и распространение институт социального партнерства, на основе которого строится современное взаимодействие субъектов социальной сферы.

Постановлением Кабинета Министров РК от 3 августа 1992 года N 645 «О социальном партнерстве в области социально-трудовых отношений» было введено в практику ежегодное заключение на республиканском, отраслевом и местном уровнях соглашений в области трудовых и социально-экономических отношений между органами государственной власти и управления, представителями собственников (работодателями, объединениями работодателей) и республиканскими объединениями профсоюзов.

Трудовым кодексом РК социальное партнерство определяется как система взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), государственными органами, направленная на обеспечение согласования их интересов по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; детально регламентируются уровни партнерства, порядок заключения и регистрации соглашений, вопросы деятельности и компетенция социальных партнеров. Одной из задач, на которую направлено социальное партнерство, является выработка предложений по реализации государственной политики в области социально-трудовых отношений. Обязательным направлением деятельности социальных партнеров, устанавливаемым в Генеральных соглашениях, является социальная защита населения. Так, например, в указанной сфере в соответствии с Генеральным соглашением между Правительством Республики Казахстан, республиканскими объединениями работников и республиканскими объединениями работодателей на 2007–2008 годы (Астана, 25 декабря 2006 года) в целях социальной защиты работающих граждан, реализации их права на достойную и обеспеченную жизнь Стороны приняли на себя следующие обязательства:

- содействовать развитию социального страхования основных социальных рисков (утрата трудоспособности, потеря кормильца, потеря работы);

- совершенствовать механизмы оказания адресной социальной помощи, направленные на стимулирование малообеспеченных граждан к переобучению, получению новой профессии (в рамках действующих законодательных актов);

- принять меры по улучшению качества жизни инвалидов, усилению их социальной поддержки и созданию условий для их действенной интеграции в общество;

- продолжить совместную работу по обеспечению долгосрочной финансовой стабильности и надежности многоуровневой системы социального обеспечения, основанной на распределении ответственности между государством, работодателем и работником;

- стимулировать добровольные формы пенсионного обеспечения и социального страхования;

- принять участие в совершенствовании системы обязательного социального страхования на основе расширения перечня социальных рисков, подлежащих обязательному страхованию;

- в целях повышения уровня пенсионного обеспечения граждан ежегодно рассматривать на РТК вопросы развития профессиональной пенсионной системы;

- принимать меры по стимулированию и развитию добровольного медицинского страхования;

- принять участие в разработке национального стандарта качества жизни и мн. др.

Изложенное позволяет говорить о наличии в правовой системе действенного механизма социального партнерства, посредством которого осуществляется реализация социальных мероприятий и мер, а также формируются направления деятельности социальных партнеров в социальной сфере и определяются приоритеты современной социальной политики.

Кроме того, полагаем, является необоснованным преобладающее мнение в общественном сознании о недостаточности прав профессиональных союзов, позволяющих влиять на реализацию социальных, трудовых отношений, осуществлять защиту прав и интересов своих членов, в целом, оказывать влияние на формирование социальной политики. В этой связи следует отметить, что действующий Закон Республики Казахстан № 2107-ХII «О профессиональных союзах» принят 9 апреля 1993 года , то есть в ранний постсоветский период, в том числе в период действия Кодекса законов о труде Казахской ССР от 21 июля 1972 года (утратил силу с 01.01.2000 г. в соответствии с Законом РК от 10.12.99 г. № 494-1), когда положение профессиональных союзов в социальной сфере относительно полномочий в социально-трудовой сфере было достаточным для осуществления защиты прав и интересов работников и членов их семей. На наш взгляд, потеря влияния профессиональных союзов в данной области была связана с утратой средств для финансирования социальных мероприятий и в отдельных случаях с некачественным пользованием своими правами со стороны профсоюзов.

Если деятельность профессиональных союзов в советский период времени связывалась исключительно с защитой прав и интересов работников и членов их семей, то введение института социального партнерства и активное вовлечение в него профессиональных союзов позволяет последним осуществлять деятельность не только по защите прав указанных субъектов, но и других членов общества: безработных, самостоятельно занятых, инвалидов и др., оказывать влияние на формирование социальной политики безотносительно субъектов, на которых она направлена, что, безусловно, расширило сферу влияния профсоюзов.

5) Выход на первый план мер и стратегий, направленных на поддержку минимального уровня благосостояния всех категорий населения, с упором на адресность в предоставлении социальных благ. В данном направлении развития социальной политики проявляется принцип всеобщности социальных мер, сочетающийся с адресностью в их предоставлении. Всеобщность означает применение социальных мероприятий ко всем субъектам (гражданам, иностранцам, апатридам, имеющим статус постоянно проживающих на территории республики), в отношении которых посредством правовых процедур установлен социально значимый юридический факт, независимо от пола, возраста, расы, национальности, языка, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. При обращении в государственный орган, накопительный пенсионный фонд, страховую организацию не определяются различия в назначении видов социальной защиты в зависимости от вышеуказанных факторов. То есть в стране создан механизм предоставления государственных выплат за счет средств бюджета всем гражданам на одинаковом уровне в зависимости от социальных юридических фактов.

Однако построение социальной системы только на данном положении делало бы ее неэффективной, такой, которую можно было бы охарактеризовать как систему с низкими стимулами участия в ней.

Все физические лица – граждане Республики Казахстан, иностранцы и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории Республики Казахстан, при наступлении рисковых случаев получают государственные пособия на одинаковом уровне вне зависимости от участия в трудовой деятельности и взноса, если иное не предусмотрено законами и международными договорами. Вместе с тем, предоставление пенсии из накопительного фонда дифференцируется в зависимости от размера заработной платы лица, размер страховых выплат за счет обязательных социальных взносов также ставится в зависимость от трудового участия. Адресная государственная социальная помощь предоставляется гражданам после оценки уровня их доходов. Жилищные пособия гражданам за счет средств местных бюджетов предоставляются исключительно с учетом их материального положения в качестве оплаты коммунальных услуг в пределах нормативов площади жилища. Проверка действительной нуждаемости лиц в социальных мерах предполагает тесное взаимодействие с заявителями органов государственного управления, что может быть достигнуто исключительно на местном уровне, с созданием специальной структуры, осуществляющей функции в данной сфере. Адресные централизованные формы социальной защиты (под которыми мы понимаем меры, закрепленные в нормативных правовых актах, носящих общереспубликанский характер, и финансируемые за счет средств республиканского бюджета), как правило, являются гарантированным дополнением к основным формам. Так, например, конституционное право на минимальный размер пенсии реализуется посредством предоставления пенсионных выплат из солидарной системы, в том числе государственной базовой выплаты, а также пенсии из накопительных пенсионных фондов за счет различных видов взносов, однако в случае назначения пенсии в совокупном размере из всех источников ниже минимального значения, определенного законом о республиканском бюджете на соответствующий календарный период, получатель имеет право на назначение социального пособия по возрасту в размере доплаты разницы между назначенной пенсией до минимальной, но не более трех месячных расчетных показателей. В данной ситуации имеет место адресный подход в назначении вида социального блага. Таким образом, наряду со всеобщностью реализации социальных прав применяется и адресность в определении, во-первых, уровня выплат, а во-вторых, в целом определении необходимости социальной поддержки гражданина (семьи). Введение новых форм социальной защиты связывается с адресностью в их предоставлении, которая включает в себя не только предоставление форм социальной защиты действительно нуждающимся, а дифференциацию социальных выплат и социальных мер в зависимости от степени участия субъекта в соответствующей страховой системе, а также формировании средств финансирования социальных мероприятий. Так, например, размер страховых выплат до достижения ребенком 1 года ставится в зависимость от получаемого дохода заявителя за предшествующие обращению 12 месяцев и соответственно сумм производимых отчислений в Государственный фонд социального страхования.

Резюмируя вышеизложенное, отметим, что современное развитие социальной сферы связывается с приоритетностью развития новых форм социальной защиты, обеспечения, обслуживания адресно, с учетом участия граждан в формировании средств финансирования мероприятий и определения фактической необходимости, нуждаемости лиц в мерах данного характера. Минимально гарантированный Конституцией РК уровень социальной защиты должен быть определен в централизованных нормативных правовых актах и финансироваться за счет средств республиканского бюджета.

Векторы реализации государственного управления в социальной сфере определяются современными направлениями социальной политики государства, как доминанты, устанавливающей динамику развития той или иной сферы отношений в обществе с государственным устройством, модель выработки и реализации направлений государственной политики устанавливается Конституцией Республики Казахстан. Определение векторов развития социальной политики, нормотворческая деятельность в социальной сфере, выработка и претворение в жизнь социальных мероприятий осуществляется на основе и в исполнение ежегодных посланий Президента РК, которые задают динамики всех общественных процессов в Республике Казахстан; в рамках поручений, определяемых Президентом, обязательных для исполнения государственными органами; на основе программы партии, победившей в результате парламентских выборов и составляющей большинство в Мажилисе Парламента Республики Казахстан; на базе разрабатываемых Правительством Республики Казахстан основных направлений социально-экономической политики государства, которое организует их осуществление.

Проблемы правового обеспечения повышения эффективности государственного управления в социальной сфере.

Проведенный нами в предыдущих частях исследования анализ проблем государственного управления в социальной сфере и вопросов реформы государственного управления данной областью общественных отношений является, по существу, подготовительной деятельностью к процессу выработки рекомендаций и предложений, предшествующим этапом к обоснованию мер по совершенствованию деятельности органов государственного управления в социальной сфере, поскольку качественный научный анализ сфер общественной жизни, полагаем, должен завершаться не только резюмированием проблем, но и обоснованием путей их решения, в данном случае обеспечивается преемственность выводов, мероприятий по преодолению выявленных проблем и законченность, целостность исследования. Именно данному направлению деятельности посвящен настоящий этап работы.

В Конституции закрепляются принципы функционирования государственной власти, жизнедеятельности общества, которые находят свою правоконкретизацию в текущем законодательстве, при этом важнейшим условием реализации правовых принципов государственно-властного воздействия на общественные отношения являются их гарантии. Гарантии призваны обеспечить реальное осуществление всех социальных прав субъектов отношений в этой сфере. Гарантии принципов предполагают высокий уровень организационно-правовых средств их обеспечения. Юридические гарантии должны быть эффективными при любых обстоятельствах. Это достигается, во-первых, путём содействия осуществлению социальных прав и, во-вторых, путём устранения возможных препятствий в процессе их реализации.

Реализация конституционных принципов является важнейшим показателем развития соответствующих социальных отношений. Принципы должны не просто декларироваться в законодательных актах, они должны находить своё отражение и закрепление во всём социальном законодательстве, должна существовать ответственность за их нарушение. Легально установлена ответственность за нарушения законодательства Республики Казахстан о пенсионном обеспечении относительно невыполнения накопительными пенсионными фондами своих обязательств, относительно неисполнения обязанностей, предусмотренных законодательством Республики Казахстан о пенсионном обеспечении, по выплате пенсий в полном размере и в установленные сроки должностными лицами Государственного Центра по выплате пенсии, а также ответственность работодателя за неисполнение своих обязательств по осуществлению пенсионных взносов. К сожалению, законодательно не установлен какой-либо вид ответственности государственных органов, работодателей, должностных лиц за нарушение прав граждан при реализации отношений по предоставлению пособий, льгот, компенсаций, предоставлении мер по социальному обслуживанию. Административным законодательством определяется ответственность за нарушение законодательства о социальной защите инвалидов, законодательства Республики Казахстан о пенсионном обеспечении, законодательства Республики Казахстан об обязательном социальном страховании. Однако не предусматривается ответственность за нарушение законодательства о предоставлении пособий, государственной адресной социальной помощи и декларативности таких норм, как: «Ответственность за нарушение законодательства о государственных социальных пособиях по инвалидности, по случаю потери кормильца и по возрасту в Республике Казахстан устанавливается в соответствии с законодательством Республики Казахстан»; «Лица, виновные в нарушении законодательства Республики Казахстан о государственных пособиях семьям, имеющим детей, несут ответственность, установленную законами Республики Казахстан» и др. Указанная правовая ситуация требует своего разрешения в процессе работы над совершенствованием социального законодательства и нормативных правовых актов, предусматривающих виды юридической ответственности. В целях создания действенных законодательных гарантий реализации социальных прав граждан на все формы социальной защиты и обеспечения, на все возможные виды социальных благ требуется закрепление юридической ответственности за нарушение, не предоставление, не создание условий для надлежащей реализации социальных прав граждан.

В настоящее время в целом создана система социальной защиты населения от основных социальных рисков, которая включает в себя:

- государственные выплаты за счет средств бюджета всем гражданам на одинаковом уровне в зависимости от социальных рисков;

- обязательное социальное страхование за счет отчислений работодателей;

- накопительную пенсионную систему;

- социальную помощь и специальные государственные программы поддержки определенных категорий граждан за счет средств республиканского и местных бюджетов;

- социальные выплаты за счет средств работодателей при наступлении отдельных видов оснований реализации социальных прав.

Вместе с тем, новые задачи государственного развития нашей страны по вхождению в число 50-ти наиболее конкурентноспособных государств мира потребовали разработки новых концепций общественного развития, отражающих современные реалии и тенденции социального устройства.

В настоящее время именно государственному механизму обеспечения сферы социальной защиты граждан принадлежит решающая и ведущая роль в обеспечении реализации социальных прав человека и гражданина в Республике Казахстан, хотя следует отметить и создание рыночных механизмов предоставления отдельных видов социальных выплат. Однако отражающим действительность является положение Концепции социальной защиты населения Республики Казахстан о том, что до завершения реформ государство будет оставаться основным источником финансирования системы социальной защиты населения. Такое положение будет постепенно меняться по мере снижения государственного участия и развития механизмов социального страхования. Государство обеспечит полноту и своевременность всех социальных выплат из бюджета. Следующим этапом в совершенствовании системы управления социальной сферы по замыслу органов государственной власти должна была стать дальнейшая оптимизация и перераспределение функций управления системой социального обеспечения между центральным и местными исполнительными государственными органами, совершенствование информационного обеспечения и социальной статистики в рамках единой системы электронного обслуживания граждан, а также кадровое обеспечение основных направлений дальнейшего углубления социальных реформ, требующее подготовки и повышения квалификации кадров системы социального обеспечения, изложенные направления проведения реформ в данной сфере предусматривались Программой дальнейшего углубления социальных реформ в Республике Казахстан на 2005–2007 годы.

На современном этапе проведения социальных реформ главными задачами государственных институтов власти становятся создание эффективной системы социального обеспечения и достижение социальной справедливости, которые обеспечиваются механизмом государственных социальных гарантий.

На наш взгляд социальным стандартом следует определять минимально необходимый уровень обеспечения социальных гарантий, выражаемый в важнейших социальных нормах, установленных законодательством. Система социальных стандартов должна формироваться на основе необходимых гарантий реализации социальных прав и не должна ограничиваться сферой социального обеспечения, обслуживания. Сфера социального нормирования шире, она должна включать в себя наиболее важные, обобщающие и долговременные социальные показатели. К основным типам минимальных социальных стандартов считаем целесообразно отнести:

- прожиточный минимум;

- минимальные доходы в виде минимального размера оплаты труда и пенсий и солидарной системы и базовые пенсионные выплаты;

- минимальные размеры социальных пособий и выплат; номенклатуру, перечни и наборы бесплатных и частично платных общедоступных услуг, оказываемых населению за счет финансирования из бюджетной системы Республики Казахстан;

- минимальные размеры социальных страховых выплат;

- минимальный уровень пенсионного обеспечения за счет добровольных и добровольных профессиональных пенсионных накоплений;

- перечни категорий населения, имеющих право на оказание социальной помощи;

- стандарты необходимого уровня содержательного наполнения, требований и технологий предоставления социальных услуг;

- нормы обеспечения населения социальными услугами и соответствующими учреждениями;

- нормы кадрового, материально-технического и другого обеспечения учреждений социального обслуживания населения;

- нормы предоставления доступного жилья, в том числе стандарты инфраструктурного наполнения социального строительства для приоритетных категорий граждан, к которым относятся:

- молодые семьи, имеющие детей;

- государственные служащие;

- работники государственных учреждений, не являющиеся государственными служащими;

работники государственных предприятий.

- нормы предоставления гражданам страховых выплат при наступлении социальных рисков в рамках добровольного социального страхования.

Считаем, что введение и построение в Республике Казахстан системы социальных стандартов позволит значительно повысить эффективность социальной политики. Данный механизм в полной мере позволит реализоваться основному принципу адресности в предоставлении мер по социальной защите и социальной справедливости.

Поставленные задачи позволили бы решить разработка и принятие закона о социальных стандартах, который должен иметь рамочный, базовый характер. Закон позволил бы устанавливать единую нормативную правовую основу определения и общего порядка применения социальных стандартов, обеспечивающих реализацию закрепленных Конституцией Республики Казахстан социальных гарантий. Кроме того, государственные социальные стандарты, как основополагающее понятие в деле регулирования социального развития в социально-экономических условиях Республики Казахстан, потребуют пересмотра, изменения и дополнения в законодательство о местном самоуправлении, бюджетной системе.

Наряду с изложенным, полагаем, необходимо обратить внимание, что система социальных стандартов и нормативы финансового обеспечения их реализации требуют различных подходов к территориальной дифференциации. В Республике Казахстан две территории обладают льготным социальным экономическим статусом, это территории, пострадавшие в результате Аральской экологической катастрофы и территории Семипалатинского испытательного ядерного полигона, признаваемые зоной экологического бедствия. Считаем, что населению, проживающему в указанных местностях, и лицам, признанным пострадавшими от воздействия экологически неблагоприятных факторов, должны быть установлены повышенные социальные стандарты предоставления социальных выплат, помощи и социального обслуживания.

Кроме того, полагаем необходимым устанавливать такой важнейший социальный стандарт, как прожиточный минимум, дифференцированно, в зависимости от социально-экономического положения отдельной административно-территориальной единицы (области, города республиканского значения, столицы).

Введение социальных стандартов и нормативов позволит достичь в социальной, важнейшей сфере любого государства повышения эффективности государственного управления.

Следующим видом общественных отношений, требующих своего адекватного правового обеспечения, являются вытекающие (исходя из времени их существования относительно собственно социальных отношений) из социальных общественные отношения по контролю за соблюдением социального законодательства и соблюдением социальных прав. Как указывалось в предыдущих частях настоящего исследования, в системе государственных органов власти отсутствует правоуполномоченный и правообязанный субъект, осуществляющий непосредственно контроль за системой социальных отношений, правоприменительной практикой в социальной сфере.

Кроме того, в результате проведенного анализа нами установлено отсутствие у существующих государственных органов функций по содействию гражданам (семьям) в осуществлении ими своих социальных прав, что недопустимо исходя из приоритетного положения социальной сферы в системе всей системы общественных отношений, подвергающихся правовому регулированию, а также учитывая важность доступности реализации социальных прав гражданами.

В связи с изложенным нами предлагается создать при Министерстве труда и социальной защиты Республики Казахстан специализированный орган – Государственную социальную инспекцию.

Полагаем, что Государственные социальные инспекторы Министерства труда и социальной защиты населения должны осуществлять контроль за соблюдением социального законодательства о социальном обеспечении, облуживании, помощи, страховании, социальной защите на территории Республики Казахстан.

Должна быть установлена иерархия должностей и функциональных обязанностей среди должностных лиц Инспекции - государственных социальных инспекторов. Полагаем, что основными направлениями деятельности Государственной социальной инспекции должно стать: осуществление государственного контроля за соблюдением социального законодательства, проведение мониторинга и проверок состояния соблюдения социального законодательства, а также анализа причин и обстоятельств нарушений законодательства о социальном обеспечении, защите, обслуживании, помощи, страховании, организация подготовки информации и докладов в Правительство Республики Казахстан о состоянии соблюдения социального законодательства Республики Казахстан, осуществление рассмотрения обращений граждан и организаций; участие в разработке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, а также методических рекомендаций по осуществлению контроля за соблюдением социального законодательства и иных нормативных правовых актов, относящихся к сфере деятельности Министерства труда и социальной защиты населения; подготовка и проведение семинаров, форм повышения квалификации по вопросам социального законодательства и осуществления государственного контроля за соблюдением законодательства о социальной защите, обеспечении.

Для решения предполагаемых задач, стоящих пред Государственной социальной инспекцией, госсоцинспекторы, полагаем, должны обладать следующими функциями: обеспечивать государственный контроль за соблюдением социального законодательства; рассматривать обращения, заявления и жалобы по вопросам законодательства о социальной защите, социальном обеспечении, обслуживании, помощи, страховании. Посредством проверок жалоб и обследований госсоцинспекторы, предполагается, будут выявлять причины и обстоятельства, приводящие к нарушениям социального законодательства, участвовать в разработке и принятии мер по реализации мероприятий, направленных на усиление работы по предупреждению нарушений социального законодательства. Госсоцинспекторы труда должны будут проводить разъяснительную работу по вопросам социального законодательства в организациях, а также через средства массовой информации; при выявлениях нарушений социального законодательства для принятия мер по их устранению, полагаем, должны наделяться правом выносить обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений социального законодательства и вносить предложения о привлечении виновных лиц к ответственности в случае неисполнения предписаний госсоцинспекторов.

Следующим аспектом, снижающим эффективность правового обеспечения государственного управления социальной сферой, является недостаточное качество нормативных правовых актов в социальной сфере, огромная нормативная правовая база, регламентирующая социальные отношения, имеющиеся противоречия в содержании нормативных правовых актов, составляющих социальное законодательство, отсутствие легально закрепленного единого подхода к управлению социальной сферой, проводимой социальной политики и принципов реализации социальных отношений.

Полагаем, что вышеприведенные недостатки правового обеспечения обусловлены отсутствием системности построения общественных отношений в социальной сфере вследствие неприменения к актам социального законодательства таких способов упорядочения и структуризации, как кодификация законодательных актов. Более того, статья 3-1 Закона Республики Казахстан от 24 марта 1998 года N 213-1 «О нормативных правовых актах» не относит социальные отношения к однородным общественным отношениям, регулируемым кодексами Республики Казахстан.

В правовой науке существуют различные точки зрения на расширение сфер принятия кодифицированных нормативных правовых актов, на отнесение к предмету регламентации норм кодексов различных областей общественных отношений. Приведем характерные высказывания, определяющие содержание различных позиций. М. К. Сулейменов указывает: «Должен быть исключительно закрытый перечень кодексов. Придание кодексам более высокой силы по сравнению с обычными законами имеет смысл только при жестком ограничении их количества. Такое ограничение недавно было введено, но, к сожалению, круг отношений, регулируемых кодексами, оказался слишком широким».

Разработка и принятие единого Социального кодекса Республики Казахстан позволит, полагаем, решить ряд важнейших задач, обусловливающих эффективность проводимой социальной политики:

- создание единой системы социальной защиты, включающей в себя государственные и негосударственные механизмы;

-обеспечение согласования социальных нормативных правовых актов, в ряде случаев разноотраслевой принадлежности, прямо либо опосредованно регламентирующих социальные и тесно связанные с ними отношения, процедуры реализации социальных прав;

- внедрение унифицированной терминологии в социальное законодательство;

- перевод значительного массива норм социального законодательства из подзаконных актов в единый нормативный правовой акт;

- устранение бланкетности и декларативности социальных норм;

- упорядочивание форм и видов социальной защиты населения; четкое определение полномочий государственных органов в реализации социальных отношений;

- упорядочивание механизмов гарантий реализации социальных прав; четкое закрепление за уровнями государственного бюджета ответственности по финансированию предоставления социальных благ;

- повышение информированности населения о своих социальных правах и возможностях их реализации;

- упорядочивание и разработка социальных стандартов;

- внедрение новых форм и видов социальной защиты, обеспечивающих эффективность современной социальной политики;

- повышение значения неправительственных организаций, субъектов социального партнерства в социальной сфере;

- создание механизмов контроля и надзора за практикой реализации социальных отношений, социальных прав;

- имплементация общепризнанных международных социальных стандартов в национальное законодательство.

Резюмируя все изложенное, констатируем, что принятие Социального кодекса Республики Казахстан позволит создать впервые в истории нашего государства единую структуру правового регулирования и государственного управления социальной сферой, отвечающей современным приоритетам социальной политики Казахстана в рамках поступательного становления социальной государственности.

Социальное законодательство, как уже неоднократно указывалось в настоящем исследовании, обладает качеством мобильности, динамизма относительно меняющихся социальных приоритетов в государстве, расширения перечня и оснований предоставления социальных благ со стороны государства, создания новых форм участия граждан в определении источников средств, направляемых на социальную защиту, обеспечение, помощь, обслуживание. Уровень социальной защиты и обеспечения в Республике Казахстан обозначается в приоритетах, указанных Главой государства в ежегодных Посланиях Президента Республики Казахстан народу, что предполагает существование непрерывного законотворческого процесса по совершенствованию системы нормативных правовых актов в данной сфере.

В качестве перспективных направлений дальнейшей работы над качеством социального законодательства видятся следующие направления в сфере реализации социальных отношений с учетом современного состояния экономических отношений:

- использование имеющихся и создание новых безопасных инструментов финансирования пенсионных накоплений;

- обеспечение государственных гарантий сохранности пенсионных накоплений;

- обеспечение права на обязательное пенсионное обеспечение на льготных основаниях для лиц, осуществляющих трудовую деятельность в особых условиях;

- повышение размера прожиточного минимума посредством расширения перечня норм его составляющих;

- увеличение уровня социального обеспечения для инвалидов, лиц, потерявших кормильца, лиц пенсионного возраста, женщин, осуществляющих уход за детьми до трех лет, и иных граждан, для которых социальные выплаты являются единственным источником средств для существования, до прожиточного минимума;

- охват системой социального страхования всех социальных рисков;

- разработка и внедрение социальных стандартов оказания соответствующих социальных услуг;

- создание системы контроля за состоянием режима законности в социальной сфере и качеством предоставления социальных услуг;

- требуют своего развития и более обширного применения местные программы, направленные на оказание помощи социально уязвимым слоям населения, в данном аспекте предполагается более тщательный и дифференцированный подход к оказанию социальных услуг, помощи, исходя из возможности непосредственного взаимодействия государственного органа с заявителем, изучения реальных условий жизни каждого обратившегося за помощью. С другой стороны, объем финансирования из местных бюджетов социальных мероприятий и программ не гарантирован рамками какой-либо суммы и зависит от «наполнения» соответствующего бюджета налогами, обязательными платежами, следовательно, и охват населения социально значимыми мероприятиями не может быть заранее спрогнозирован, определен четкий перечень лиц, имеющих право на социальное обеспечение, защиту, помощь из местных бюджетов. В каждой административно-территориальной единице, обладающей собственным бюджетом, представленное направление деятельности, полагаем, будет решаться неоднозначно;

- расширение полномочий местных органов государственного и самоуправления, по распределению средств на социальные мероприятия из местных бюджетов;

- внедрение в законодательство принципа от пособия к зарплате. Материальное благополучие должно связываться с возможностями самого человека, должны быть созданы для трудовой реабилитации, включения в экономически активную деятельность для лиц, вынужденных вследствие наступления социально значимых фактов прекратить ее, путем создания специальных рабочих мест для лиц с ограниченными возможностями, для лиц, осуществляющих трудовую деятельность неполный рабочий день, и иное. В настоящее время в соответствии с законодательством о занятости населения государство обеспечивает меры по содействию занятости целевым группам населения.

В целевые группы входят:

- малообеспеченные;

- молодежь в возрасте до двадцати одного года;

- воспитанники детских домов, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, в возрасте до двадцати трех лет;

- одинокие, многодетные родители, воспитывающие несовершеннолетних детей;

- граждане, имеющие на содержании лиц, которые в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан, признаны нуждающимися в постоянном уходе, помощи или надзоре;

- лица предпенсионного возраста (за два года до выхода на пенсию по возрасту);

- инвалиды;

- лица, уволенные из рядов Вооруженных Сил Республики Казахстан;

- лица, освобожденные из мест лишения свободы и (или) принудительного лечения;

- оралманы.

Местные исполнительные органы могут устанавливать дополнительный перечень лиц, относящихся к целевым группам, исходя из ситуации на рынке труда и бюджетных средств, а также дополнительные меры по социальной защите.

В Законе Республики Казахстан 20 января 1993 года «О статусе и социальной защите военнослужащих и членов их семей» особое внимание при анализе было уделено разделу 2 «Права военнослужащих и гарантии их реализации». Нами выявлен следующий пробел в регулировании: обнаружено в абзаце 5 статьи 8 Закона: «Статья 8. Реализация права на труд. …Члены семей военнослужащих срочной службы имеют преимущественное право при приеме на работу и на оставление на работе при сокращении численности или штата работников, а также на первоочередное направление для профессиональной подготовки, повышения и переподготовки с отрывом от производства и выплату на период обучения средней заработной платы». «Статья 17. Увольнение граждан с воинской службы и их трудоустройство. Лица, отслужившие срочную воинскую службу, имеют преимущественное право при приеме на работу на то же предприятие, откуда были призваны»

Законом предусматриваются социальные гарантии и льготы определенным категориям граждан. Статьи 15, 16 Закона предполагают предоставление гражданам, пострадавшим от экологической катастрофы, безвозмездное получение в собственность занимаемого жилья; статья 17 предусматривает право лицам, выехавшим из экологически неблагоприятных территорий на первоочередное трудоустройство на новом месте жительства в соответствии с их профессией и квалификацией или при отсутствии таковой, предоставление другой работы с учетом их желания или возможности обучения новым профессиям (специальностям) с сохранением в установленном порядке заработной платы на период обучения, статья 18 закрепляет право лиц, переехавшим в зону экологического бедствия, на первоочередное предоставление квартир; статья 19 закрепляет организационные меры, предпринимаемые Правительством РК, местными исполнительными органами по предоставлению социальных гарантий и компенсаций безработным в зоне экологического бедствия: 1) приоритетное направление финансовых и материальных средств на создание новых рабочих мест, организацию оплачиваемых общественных работ; 2) условия для трудоустройства мигрантов из зоны экологической катастрофы в экологически благополучные регионы республики; 3) преимущественное (путем установления квот) поступление в организации образования, реализующие профессиональные учебные программы технического и профессионального, послесреднего и высшего образования, по приобретению остродефицитных профессий, необходимых для решения проблем Приаралья, а также на курсы для профессионального обучения с обязательным представлением общежития на время учебы. Все вышеизложенные нормы носят декларативный характер, поскольку не предусматривают правовых механизмов реализации социальных прав граждан, кроме того, отсутствие надлежащего регулирования административных процедур реализации гражданами своих социальных прав создает условия для самостоятельного толкования норм права и их применения должностными лицами (органами).

Проблемы правового обеспечения отношений по управлению социальной сферой носят межотраслевой, комплексный характер, выходят за рамки только администрирования управленческой деятельности в данной области общественных отношений, данное качество обусловлено особым характером объекта воздействия - совокупностью социальных и тесно с ними связанных отношений, имеющих межотраслевую природу, в связи с чем к вопросу повышения эффективности упорядочивающего государственного воздействия на указанный объект следует подходить многопланово, осуществляя работу системно, с использованием возможностей различных правовых отраслевых направлений. На современном этапе данная деятельность только началась, но она и не имеет своего логического завершения, что обусловлено постоянной динамикой социальной сферы, требует постоянной непрерывной работы.

В современной социальной практике, включая и казахстанскую, утвердилось более узкое понимание социального партнерства как трипартизма. Под трипартизмом понимается получившее широкое распространение в современном мире взаимодействие государства, бизнеса и профсоюзов по решению трудовых споров и конфликтов.

Социальное партнерство большинством авторов рассматривается как форма сотрудничества в области социально-трудовых отношений. Международная организация труда (МОТ) определяет суть социального партнерства как механизм, посредством которого предприниматели, представители трудящихся и правительства разрабатывают комплекс согласованных и многосторонних действий для решения всех важнейших вопросов экономической и социальной политики в национальном масштабе путем поиска компромиссов.

Так, в принятом в 2000 году законе «О социальном партнерстве» речь идет о правовом регулировании взаимодействия государства, работодателей и наемных работников в лице профсоюзов. При обсуждении проекта этого закона активисты гражданского общества, в частности, Конфедерация неправительственных организаций Казахстана предлагала расширить рамки закона и включить в него раздел «Социальное партнерство органов исполнительной власти и неправительственных организаций».

Тем самым, представители гражданского общества предлагали расширить лежащее в основе этого закона понятие социального партнерства. Это, несомненно, оказало бы положительное воздействие на практику социального партнерства, развитие гражданского общества, на процесс децентрализации государственного управления. Однако, как отмечает В. А. Сиврюкова, предложение активистов гражданского общества не нашло своей поддержки ни у разработчиков, ни у депутатов в силу ряда причин. Пожалуй, каждый вопрос должен созреть, ведь речь идет не просто о понятии социального партнерства, а о действенных механизмах, регулируемых законодательно.

Для этого требуется достаточно высокий уровень взаимодействия государства и гражданского общества. Такой уровень взаимодействия может быть достигнут, если неправительственные организации и другие институты гражданского общества окажутся достаточно зрелыми. На это как на одно из условий сотрудничества государства и гражданского общества указывают Е. Алиев и Ж. Сагимбаева: «Определенная степень зрелости и развития потенциала институтов гражданского общества, необходимая для создания заинтересованности государственных органов в сотрудничестве с ними, для ясного выражения своих интересов, их продвижения и защиты».

В социальной практике последнего времени утверждается более широкое понимание социального партнерства, которое включает трипартизм в качестве своей части. Трипартизм основан на включении профсоюзов для решения вопросов оплаты труда, тарифов, безопасности производства, и т. д. Однако профсоюзы являются одним из институтов гражданского общества, а трудовые вопросы – частью социальных проблем современного общества.

Вот почему широкое понимание социального партнерства рассматривает в качестве одного из своих основных субъектов гражданское общество в целом, во всей совокупности его институтов, а не только профсоюзы. В рамках широко понимаемого социального партнерства решаются не только трудовые вопросы, как это имеет место в случае трипартизма, но вся совокупность социальных вопросов, решаемых в рамках социальной политики. Речь идет о вопросах здравоохранения, труда, образования, гендера, занятости и других.

Эти вопросы, так или иначе, связаны с рассмотренными ранее функциями государственных органов. В рамках социального партнерства к выполнению этих функций, тесно вязанных с социальной политикой, подключаются другие секторы общества. Следовательно, государство разделяет ответственность и передает другим секторам выполнение некоторых функций, которые ранее были его монополией.

Одним из ярких примеров разделения ответственности в решении социальных вопросов в рамках социального партнерства является практика заключения генеральных соглашений между правительством, объединениями работодателей и профсоюзами. Если прежде в решении вопросов разработки тарифов, безопасности труда доминировали государственные органы, то теперь к выполнению этих государственных функций подключаются другие секторы общества – бизнес и гражданское общество.

В список вопросов, решаемых в рамках социального партнерства, следует включить и вопросы гарантии и обеспечения прав человека, гарантированных конституцией той или иной страны. Выполнение этих

функций является прерогативой государственных органов. Из этого, однако, не следует, что этот вопрос должен исключаться из сферы социального партнерства. Мировой опыт свидетельствует о том, что выполнение этих функций оказывается более эффективным при поддержке государственных органов и контроле над ними со стороны гражданского общества.

Для этого требуется достаточно высокий уровень развития и зрелости гражданского общества. Следовательно, развитое гражданское общество является одной из важных предпосылок эффективного социального партнерства. Развитое гражданское общество, будучи одной из главных предпосылок социального партнерства, понимаемого в широком смысле, оказывается также предпосылкой децентрализации государственного управления как широкого социально-политического процесса.

Осуществление процесса децентрализации на основе этих понятий оказывается возможным, как показывает опыт посткоммунистических государств Центральной и Восточной Европы, на основе трансформации политической системы в направлении ее демократизации. Специфика трансформации политической системы в посткоммунистических государствах как предпосылки децентрализации и местного самоуправления состоит в том, что она создает социально-политические условия для возникновения других предпосылок этих институтов. Формирование этих предпосылок наблюдается в настоящее время в Казахстане.

К числу важнейших социально-политических предпосылок процессов децентрализации в Казахстане следует, как было сказано, отнести формирование гражданского общества в стране. За годы независимости в различных регионах республики появились сотни неправительственных организаций (НПО), добровольных ассоциаций и объединений граждан, которые можно рассматривать как институты гражданского общества.

НПО – это общности людей, участвующие в решении социальных вопросов государства, сформированные при содействии людей для защиты их интересов и удовлетворяющие их социальные нужды, в основе которых лежат принципы общей заинтересованности, собственных желаний, самостоятельности, самовыражения, не имеющие цели получения производственного дохода как главной задачи функционирования.

Г. Т. Ильясова и А. Д. Муканова, исследовавшие взаимосвязь государства и сектора НПО в Казахстане в последние пятнадцать лет, выделяют три крупных этапа развития общественного сектора и его взаимодействия с государством. Первый этап становлении неправительственного сектора охватывает период с конца 1980-х годов по 1994 год. За это время, по оценкам отечественных и зарубежных экспертов, было образовано около 500 неправительственных организаций. При этом НПО были в основном правозащитного направления, что связано с началом процесса демократических преобразований. Основной характеристикой этого этапа является отсутствие системности в создании НПО. Этот период характеризовался процессом выработки общих подходов и приоритетов государства по отношению к неправительственному сектору. Редки примеры позитивного сотрудничества государства и НПО.

Второй этап относится к 1994–1997 годам. Это этап качественного и количественного роста НПО, их численность возросла до 1600. В этот период происходил не только количественный рост неправительственного сектора, но и его дифференциация по видам деятельности. Количественный рост НПО в первую очередь можно объяснить за счет массированной финансовой поддержки международных фондов и организаций через систему грантов. В 1996 году принят Закон РК «Об общественных объединениях», определивший юридический статус, права и обязанности общественных объединений, активизировавший процесс появления новых НПО. В целом данный период характеризуется структурным и организационным становлением НПО, выработкой диной государственной политики в отношении неправительственного сектора.

Третий этап начинается с 1998 года. Это качественно новый этап, характеризующийся конкретной постановкой вопроса о реализации механизма взаимодействия государства с НПО. Количественный рост НПО достаточен, их численность достигла около 3500. В них на постоянной основе работает 35 тысяч человек, на временной основе (консультанты, эксперты) – до 50 тысяч человек и добровольцев – более 100 человек. В настоящее время сложились достаточно устойчивые группы НПО по различным направлениям деятельности. Одним из главных правовых способов взаимодействия государства и неправительственного сектора является принятый в 2001 году Закон о некоммерческих организациях. Законом четко определены организационно-правовые нормы и виды некоммерческих юридических лиц, их права и обязанности, порядок создания, реорганизации и прекращения деятельности.

В 2004 г. произошло резкое сокращение числа НПО и их перерегистрация в другие организационно-правовые формы по причинам налогообложения, т. к. «учреждение» не подпадает под льготный режим налогообложения, предусмотренный для организаций, признаваемых «некоммерческими организациями для целей налогообложения» (с 7351 до 3027).

С учетом актуальности следует выделить еще один – текущий - этап развития общественного сектора и его взаимодействия с государством, который можно обозначить с 2005 года. Гражданские Форумы, принятие Концепции развития гражданского общества на 2006-2011гг. засвидетельствовали: государство приняло идею и реалии важной роли и значения системы НПО и на программном уровне поддерживает процесс развития НПО-сектора. Кроме того, государство путём принятия Закона РК «О государственном социальном заказе» сделало первый существенный шаг в направлении системной поддержки НПО. На 01.01.2009 г численность НПО составила около 3500.

По мнению Палаты общественных экспертов при Мажилисе Парламента РК казахстанских экспертов, с учётом неофициальных данных за 2008 г., оценивая «степень развития гражданского общества по критерию количества населения, приходящегося на одно НПО, ... Казахстан имеет большие перспективы, то есть это означает, что у нас имеющиеся резервы для общественной инициативы не исчерпаны, огромное количество незанятых ниш».

Опыт стран Запада и посткоммунистических государств говорит о том, что институты гражданского общества способствуют становлению и успешному функционированию местного самоуправления. Как члены добровольных ассоциаций и объединений граждане получают навыки самостоятельного, без помощи государства решения своих проблем, отстаивания коллективных, профессиональных и иных социальных интересов. Подобные навыки служат основой для умения граждан и организаций отстаивать местные и территориальные интересы и решать соответствующие проблемы, без чего невозможно полноценное функционирование местного и регионального самоуправления.

В Казахстане, как и на всем постсоветском пространстве, формирование гражданского общества находится еще в начальной стадии. Деятельность многих НПО и других институтов гражданского общества основывается на финансовой поддержке западных фондов и донорских организаций. В классическом понимании сложившиеся организации и ассоциации не могут рассматриваться как институты гражданского общества. В их деятельность вовлечен слишком узкий слой населения, преимущественно городского, причем речь идет, как правило, о крупных городах.

Существующие институты гражданского общества не оказывают сколько-нибудь реального влияния на общую социально-политическую ситуацию и процессы в Казахстане. В социальном плане добровольные ассоциации и союзы граждан не способны оказать помощь обществу в преодолении социальной разобщенности, социального отчуждения, маргинализации большинства слоев населения, массовой бедности и экономической приниженности. В политическом плане институты гражданского общества не стали медиатором между населением и политической системой, партнером государства в принятии политических решений, разработке законов и политических стратегий и технологий в тех или иных социальных сферах.

Решающую роль в социальной, политической, как, впрочем, и во всех других сферах казахстанского общества играло и продолжает играть государство. Можно ли в таких условиях говорить о существовании гражданского общества в Казахстане? Очевидно, правильным будет следующее утверждение: в Казахстане в настоящее время сформировались добровольные объединения и ассоциации граждан, которые, однако, в своей совокупности не создали еще гражданское общество как систему.

В этом отношении Казахстан является типичным переходным посткоммунистическим обществом. Его отличительной характеристикой является существование социально-политических институтов, аналогичных соответствующим институтам западных обществ. Эти социально-политические посткоммунистические общества рассматривают в качестве образца. При этом, однако, эти институты не выполняют тех ролей и функций, которые они выполняют в западном обществе.

Перспективы сотрудничества с институтами гражданского общества могут на самом деле быть весьма благоприятными для государства в социально-политическом плане. Знание потенциала неправительственного сектора, устранение причин, препятствующих его развитию, определение «точек» взаимодействия общества и власти и закрепление и в соответствующих нормативно-правовых актах позволит Правительству получить мандат доверия от Общества, сделав совместным процесс обслуживания общественных нужд.

Для государственных органов обслуживание общественных нужд связано с определенными государственными функциями. Взаимодействие с институтами гражданского общества позволит государству координировать выполнение этих функций с НПО и другими добровольческими организациями, передавая им ту часть своих функций, которые, как показывает практика, гораздо эффективнее выполняется институтами гражданского общества.

В новых экономических условиях государству выгодно развивать неправительственный сектор в целях перераспределения ответственности за ряд социальных программ, которые так или иначе уже осуществляют НПО. Примером тому могут служить общественные организации, занимающиеся содействием занятости населения, обучением людей методам поиска работы, основам предпринимательства и на этой основе выделением микрокредитов, ранним выявлением детей с нарушенным развитием и проведением коррекции, реабилитации. Больные сахарным диабетом создали ассоциацию республиканского масштаба для оказания поддержки этой группе населения, а также для отстаивания и защиты их прав.

Взаимодействие государства и институтов гражданского общества по выполнению социальных программ, перераспределение ответственности за их выполнение от государственных органов к неправительственному сектору означает децентрализацию государственного управления в рамках социального партнерства. В данном случае речь идет о перераспределении ответственности за выполнение государственных функций. Причем децентрализация государственного управления в рамках социального партнерства происходит как в горизонтальном измерении, от государственных органов к институтам гражданского общества, так и в вертикальном измерении, от центрального уровня к региональному и местному уровню.

В целях внедрения и совершенствования социального партнерства на всех уровнях государственного управления необходимо вводить в жизнь механизмы системного взаимодействия исполнительной власти на местном уровне с НПО. Центральная власть должна привлечь внимание акимов к вопросу использования на местах потенциала общественных организаций для решения вопросов преодоления бедности, безработицы, совершенствования системы социальной защиты, особенно в части адресной социальной помощи, развития системы обучения основам бизнеса, особенно на селе и т. д.