Вопрос о соотношении центральной и местной власти является весьма актуальным и важным для государственного управления Казахстана, который обладает большой территорией, неоднородной в региональном плане.

Отношение «центр-периферия» характеризируется в современном Казахстане значительным доминированием центральной власти над местной властью. Это, впрочем, характерно не только для Казахстана, но и для других постсоветских государств, которые можно в этом смысле рассматривать как жестко централизованные.

Неоднородность государства в широком смысле как государственно оформленной территории в пределах его границ порождает неоднородность государства в узком смысле как администрации. Администрацию в данном случае следует понимать, как социально-политический институт, который осуществляет управление обществом, существующий в рамках определенного национального государства. Из этой объективно существующей неоднородности государства вытекает разделение его структуры как управляющего обществом института на центральную и местную власти.

Центральная власть представляет собой осуществляемую из центра государства (столицы), власть высших государственных органов соответствующими высокопоставленными органами управления, учреждениями и лицами, которая является собственно главным руководящим властным узлом страны.

Центральная власть отвечает за страну в целом, ее жизнедеятельность как единого социально-политического организма, ее суверенитет, национальную безопасность, территориальную целостность, защиту интересов всего общества в целом, функционирование государства на международной арене. Высшие органы центральной власти представлены законодательной, представительной, исполнительной и судебной ветвей власти. Однако их взаимоотношения в зависимости от характера политической системы и других факторов в различных странах неодинаковы между собой. В зависимости от этого различают государства с парламентским правлением, президентским правлением, смешанным парламентско-президентским правлением.

Вместе с тем, в силу значительности и неоднородности территории государства в географическом, культурном, этническом, историческом и других аспектах, его центральная власть должна быть дополнена местной властью. Как видно из самого названия, местная власть представляет собой институты, то есть лица, органы, учреждения, осуществляющие власть на местах.

Местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории (ст. 85 Конституции РК).

В Казахстане местные исполнительные органы (акиматы), которым принадлежит реальная власть на местах, входят, в соответствии со статьей 87 Конституции Республики Казахстан, «в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан, обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории».

Местные представительные органы - маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление (ст. 86 Конституции РК).

В определенном смысле местная власть дополняет центральную власть и распространяет ее влияние и авторитет в различных уголках страны. Если центральная власть рассматривает управляемую ею страну как социально-экономическое и политическое целое, то местная власть формируется с учетом экономического, исторического, демографического, экологического и иного своеобразия той территории, на которой она действует.

Следует, однако, иметь в виду, что местная власть обладает определенной спецификой по отношению к центральной власти. Осуществляемая из центра государства, центральная власть по сути своей власть государственная, то есть направленная на защиту и представление национальных интересов страны. Иначе говоря, современное национальное государство формируется и функционирует как социально-политический институт, представляющий интересы нации как существующего в данных геополитических границах сообщества, основанного на принципе совместного гражданства.

В чисто географическом плане, не считая столичных жителей, центральная власть отстоит от своих граждан, расселенных по территории страны, далеко. В этом плане местная власть, не в пример центральной власти, приближена к своим жителям. Будучи по своим социально-политическим функциям властью, то есть опирающимся на принуждение управлением, местная власть, однако, отражает не национальные интересы, а интересы местного сообщества. Поэтому местная власть может иметь полностью государственный характер (как это имеет место в современном Казахстане), либо выступать как сочетание и взаимодействие государственной власти и негосударственного по своему характеру местного самоуправления.

Под централизацией государственного управления следует понимать тот порядок организации государственной власти, при котором она предстает в виде единой иерархической пирамиды, нижестоящие элементы которой полностью подчиняются вышестоящим, не обладая сколько-нибудь существенной автономией и правами на независимое ведение дел. Важнейшим условием централизации государственного управления является сосредоточение в его центре важнейших, решающих функций руководства и управления.

Данное определение централизации в достаточно полной мере характеризует отношение «центр-периферия» как в Казахстане, так и в других странах СНГ.

Важнейшей характеристикой централизации власти является монополия центра на политическую власть в стране. Центр является решающим и единственным субъектом государственной власти в обществе. Местным властям при таком режиме отводится роль только лишь проводников политики центра.

В условиях монополии центра на политическую власть отсутствует разделение полномочий и предметов ведения между центром и местами, то есть разделение власти по вертикали.

В Казахстане и республиках Средней Азии процесс суверенизации не принял столь открытые формы, как в других союзных республиках. Впрочем, и в этом регионе республики приняли декларации о своем суверенитете, а в процессе перехода власти от партийных органов к советским в республиках был введен пост президента. При этом президенты указанных республик сохранили за собой пост первого секретаря ЦК республиканских компартий.

Это говорит о том, что партийно-государственная номенклатура в Казахстане и республиках Средней Азии сохранила за собой контроль над положением дел в ходе перестроечных процессов, инициировавшихся союзным руководством. С этой целью лидеры этих республик осуществляли имитацию мероприятий союзного руководства, направленных на демократизацию и децентрализацию советской политической системы. Это создало социально-исторические предпосылки для сохранения в Казахстане централизованной системы государственного управления после провозглашения им независимости.

Возвращаясь к вопросу о формировании единого экономического пространства, отметим, что его решение взяло на себя государство, единая структура исполнительной власти которого является фундаментом единой структуры экономики Казахстана. Обращая внимание на это фундаментальное обстоятельство, президент Казахстана Н. А. Назарбаев подчеркивал: «В Казахстане происходит государственное регулирование модернизационных процессов в силу отсутствия достаточно широкой социальной прослойки частных собственников, сформированных и саморегулирующихся рыночных отношений».

Как и во многих других развивающихся странах, государство в Казахстане осуществляет комплекс мер, направленных на появление агентов рынка, рыночной инфраструктуры и в целом новой экономической среды. Мировая практика свидетельствует, что различные страны добивались этого с различным успехом. Среди постсоветских государств Казахстан является лидером в осуществлении рыночных реформ. Не случайно, Казахстан первым среди постсоветских государств был признан Европейским Союзом и США в 2002 году в качестве страны с рыночной экономикой.

Хотя государство является главным регулятором и проводником рыночных преобразований, не следует упускать из вида то обстоятельство, что основными факторами его воздействия на эти преобразования являются находящиеся в его руках политические методы и ресурсы. Государство, иначе говоря, выступает как субъект экономического реформирования через органы власти, а не экономические структуры. Сами экономические структуры должны были стать результатом деятельности органов власти.

Этими органами являются исполнительные органы государственного управления. В своей работе «Стратегия становления и развития Казахстана как суверенного государства», вышедшей в свет спустя несколько месяцев после провозглашения независимости Казахстана, глава государства отмечал: «В обозримой перспективе государство сохранит функции регулирования, в основном косвенного, социально-экономических процессов, будет поддерживаться разумная пропорция между экономической свободой и целенаправленным воздействием государства. На переходный период сохранится тенденция усиления исполнительной власти, без чего невозможно на деле реформирование экономики».

В начальный период независимого развития Казахстана, когда отсутствовала рыночная инфраструктура и институты рыночной экономики, роль экономических регуляторов брали на себя административные инструменты. В этой ситуации централизованный режим с жестким административным регулированием обеспечивал функционирование национальной экономики по всей территории республики.

Необходимо иметь в виду, что для административного аппарата в этот период регулирование экономикой с помощью политических и иных неэкономических ресурсов было знакомым делом с советских времен. Однако в данном случае это была вынужденная мера в условиях отказа от плановой экономики и перехода к рыночной экономике, который сопровождался сильнейшим экономическим кризисом и грозил дезинтеграцией национальной экономики.

В переходный период большое значение имеет оперативность принятия решений в социально-политической и экономической сферах. В демократических системах процесс принятия решений представляет собой достаточно долгий процесс согласования интересов различных ветвей власти, центрального и регионального уровней государственного управления и других субъектов. Благодаря достигаемому таким образом компромиссу принимаемые решения способствуют долгосрочной стабильности общества.

В этом смысле принятие решений в транзитном обществе происходит нередко под диктовку центральной элиты и исполнительных органов власти. Благодаря этому достигается оперативность принятия решений, что в условиях транзитного общества имеет зачастую решающее значение. Здесь одним из важнейших условий является централизованная система власти, поскольку центру нет необходимости согласовывать свои решения с регионами. Центр принимает решения единолично, а руководство регионов обязано их выполнять. Во многом такой способ принятия решений является наследием советского прошлого.

Не только принятие решений, но и весь процесс социально-экономических и политических преобразований в Казахстане в транзитный период протекал в рамках централизованной системы государственного управления. В этом процессе архитектором реформ был центр, а регионами выступали в качестве их исполнителей. При этом для осуществления реформ принципиальное значение имело то, что центр распоряжался всеми ресурсами общества.

Как правило, большинство развивающихся стран относятся к полиэтническим сообществам. Причем, в результате колониального раздела границ многие этнические группы и народности вошли в состав различных новообразованных государств. Поэтому границы этих государств остаются во многом условными, а этнические группы беспрепятственно их пересекают.

В самих развивающихся странах существуют довольно сильные центробежные тенденции, сепаратистские настроения, которые приводят их государства к большой неустойчивости. Благодаря этому на политической карте мира появляются все новые и новые независимые государства.

В большинстве развивающихся стран руководящие элиты относятся к одной, как правило, самой крупной этнической группе, населяющей данную страну. Либо элита строится на основе баланса между основными этническими группами. Эти балансы, как свидетельствует практика, являются весьма неустойчивыми, что подтверждается частыми государственными переворотами в развивающихся, прежде всего, африканских странах. Перевороты случаются, обычно, из-за того, что представители одной этнической группы в правящей элите подозревают представителей другой этнической группы в нарушении баланса или договоренностей.

В условиях полиэтнического общества, когда этнические группы проживают, как правило, компактно в пограничных районах, правящая элита стремится ввести централизованное управление страной. Для этого центральная власть вмешивается в процесс принятия решений на местном уровне. Как правило, в полиэтнических развивающихся обществах централизация государственного управления играет на руку одному, обычно самому крупному этносу. Другие этнические группы протестуют против этого и стремятся к децентрализации государственного управления. Многочисленные примеры подобного рода приводит в своей книге «Этничность и национализм» П. Брасс.

Рассматривая централизованную систему власти в социальном аспекте, необходимо отметить, что она во многом сложилась как ответ на биэтническую, биполярную структуру населения Казахстана, в которой численно доминируют два этноса – казахи и русские, а остальные этнические группы относятся к национальным меньшинствам. Согласно переписи населения 1999 г., численность казахов составляла 8 миллионов человек, или 53,4 процента от общей численности населения. Численность русских была равна 4,6 миллиона человек, что составляет приблизительно 30 процентов населения Казахстана. Остальные 16,6 процента населения приходились на украинцев, узбеков, немцев, татар, белорусов, уйгур, корейцев и других этнических групп.

Перепись 2009 года показала, что в период с 1999 по 2009 гг. численность этносов в Республике Казахстан существенно изменилась.

Общая тенденция изменения численности и этнического состава населения Казахстана в течение последних нескольких десятилетий состоит в том, что в нем стремительно растет доля казахов, тогда как доля русских и других этнических групп все время снижается.

Это говорит о том, что в Казахстане, как и в других постсоветских государствах, наблюдается тенденция моноэтнизации. Моноэтнизация проявляется, прежде всего, в доминировании одного, титульного этноса государства в демографическом, экономическом, культурном и других отношениях над другими этносами.

В мировой практике о какой-либо стране судят как о моноэтничной, или мононациональной, если численность преобладающего, титульного этноса составляет 70 или выше процентов от общей численности населения страны. В этом смысле следует ожидать, что Казахстан станет моноэтничной страной в ближайшие 5-10 лет.

Регулирование межэтнических отношений в странах с полиэтничной этноструктурой населения является трудной сферой деятельности государственной власти. Это связано с возможностями возникновения этнической конкуренции, угрозы сепаратизма, этнических конфликтов и т.д. В Казахстане указанная область социальной жизни стимулировала функционирование централизованной системы управления, предполагающей регулирование и даже вмешательство центральной власти в дела регионов в случае возможных угроз национальной безопасности государства, возникающих на этнической почве.

Если посмотреть на унитарное государственное устройство Казахстана с этнической точки зрения, то становится ясно, что, несмотря на многообразие этнической структуры его населения, для федеративного устройства его государства нет никаких оснований. Дело в том, что ни один из этносов Казахстана, кроме казахов и русских, не проживает на сколько-нибудь значительной территории республики компактной группой, преобладая численно над другими этносами.

Следовательно, ни один из этих этносов не имеет юридического права претендовать на образование своего национального государственного устройства в составе Республики Казахстан. В составе Советского Союза, который сам по своему статусу был федеративным государством, Казахская ССР не относилась к числу федеративных республик, каковыми были РСФСР, Грузинская ССР и Узбекская ССР. Поэтому после распада СССР и обретения своей независимости Республика Казахстан осталась унитарным по своему устройству государством. Тенденция к моноэтничности так же обосновывает потенциальную актуальность унитарного устройства нашей страны.