Изучение проблем производительности и эффективности государственного управления идут с древнейших времен. Если под производительностью в широком смысле слова понимать увеличение объема производимых и приобретаемых в обществе ресурсов, то это действительно очень древнее понятие. Исходя из этого, с древнейших времен предпринимались попытки исследовать проблемы производительности и определить, какое влияние они оказывали на отдельные цивилизации и мировые государства. Например, по мнению исследователя Г. Нэша, одной из причин упадка Египта после 1100 г. до н.э. было «снижение эффективности административной системы», поскольку жрецы-управляющие исповедовали «жесткий, сухой религиозный формализм», не прибегая к гибким методам управления[1]. Согласно другому американскому ученому Е. Гладдену, у шумеров, ассирийцев и других народов древности каждая общественная группа занимала отведенное ей место в социальной иерархии, владея современными для той эпохи методами ведения хозяйства и мудростью, передаваемыми будущим поколениям[2].

Британский экономический историк Р. Тоуни обосновывал мысль о том, что средневековые авторы исходили из следующих двух посылок: «Экономические интересы стоят гораздо ниже реального дела жизни, которым является спасение, и экономическое поведение является одним из аспектов личного поведения, на которое, как и на другие стороны жизни, распространяются нормы морали»[3]. В средневековой экономике, которая по большей части основывалась на моральных принципах, в строгом смысле слова не могло идти речи о производительности и эффективности. В эпоху, когда господствовала вера, общество было весьма строго настроено к тем, кто для умножения своих богатств, для обогащения использовал деньги или иные ресурсы, рассматривая это как бессовестное ростовщичество.

Такой подход существенно изменился с возникновением капиталистической системы, стержневым элементом которой стала прибыль. Помимо самого капитала, рабочей силы в перечень факторов производства был включен и труд управленцев.

Для правильного понимания производительности и эффективности стало необходимо органически сочетать исследования на макроэкономическом и на микроэкономическом уровнях. Таким образом, стала очевидна необходимость перехода от анализа на уровне отраслей или на уровне экономики в целом к анализу на уровне отдельных компаний или государственных учреждений. Именно в этот период и на протяжении всего XIX века появляется огромное количество работ, посвященных микроэкономике. Например, «Теорию политической экономии» У. Джевонса (1871 г.), «Основания политической экономии» К. Менгера (1871 г.), «Элементы чистой политической экономии, или Теория общественного богатства» Л. Вальраса (1874 г.), «Принципы экономической науки» А. Маршалла (1890 г.) и др.

В целом можно сказать, что как сами феномены производительности и эффективности, так и отражающие их понятия в современном смысле этих слов возникли лишь в условиях рыночной экономики и капиталистических отношений. Термин «производительность» (productivity), означающий способность производить, появился в словарях Larousse (1875) и Littre (1883). К началу XX века экономисты использовали его для описания и оценки связи между ресурсами и произведенной продукцией, хотя в то время были шире распространены такие термины, как «результативность» (efficiency) и «экономия» (economy).

Подход к повышению эффективности и производительности системы государственного управления в растущей степени рассматривается как междисциплинарная методологическая проблема, основанная на целом комплексе теорий, таких, как макро- и микроэкономические теории, теории организации, идеи государственного администрирования, научной организаций труда и т.д.

С точки зрения эффективности системы государственного управления немаловажное значение имеет комплекс проблем, относящихся к механизмам, формам, приемам принятия тех или иных решений на различных уровнях властной системы, методы разрешения кризисных ситуаций в различных сферах общественной жизни, политические технологии взаимоотношений государственной администрации и средств массовой информации, административно-государственное управление социальными процессами, экологией, финансами и т.д. Это вполне объяснимо, если учесть, что механизмы и процессы принятия решений в большей или меньшей степени составляют суммарный итог этого процесса.

В этой связи можно утверждать, что главной заботой органов государственного управления должны быть, прежде всего, поиски путей повышения производительности, эффективности, качества и результативности деятельности государственных организаций и учреждений. Как отмечается некоторыми учеными, «тщательно проработанные и квалифицированно управляемые программы повышения производительности в государственном секторе сулят несомненные выгоды всем заинтересованным сторонам. Работники выиграют от более равномерного распределения рабочей нагрузки и четкой фиксации их успехов и достижений. Управленческий персонал выиграет от использования более совершенных методов контроля за распределением работ и качеством их выполнения, от новых возможностей достижения именно тех результатов деятельности организации, которых от нее ожидают. Выборные официальные лица выиграют от повышения экономичности и эффективности работы государственных служб, чего всегда ждут и что могут по достоинству оценить избиратели. Клиенты государственных организаций выиграют от роста результативности и оперативности предоставляемых им услуг и уменьшения беспорядков и неразберихи в работе этих организаций. И наконец, что самое важное, общество в целом получит выигрыш от более экономного и эффективного использования средств налогоплательщиков»[4].

Теория государственного управления включает многочисленные критерии эффективности:

- степень соответствия содержания и результатов деятельности управленческих структур и работников тем ее параметрам, которые определены вышестоящими руководителями;

- степень соблюдения управляющими правовых и иных установленных норм;

- степень влияния управленческой деятельности на состояние и развитие управленческих объектов;

- степень изменения объекта управления в позитивную или негативную сторону;

- насколько управляющая деятельность направлена на улучшение реального положения людей, на реализацию их интересов и потребностей;

-  объемы издержек управляющей деятельности с точки зрения окупаемости вкладываемых в управление ресурсов;

- авторитетность решений и действий управленческих структур и работников и др.

Важное значение для повышения производительности и эффективности национальной экономики имеют способность и желание данного народа производить наивозможно большие объемы материальных богатств. Германский экономист Ф. Листа в середине XIX века обосновывал мысль о том, что величие и благоденствие того или иного государства определяются не столько богатством самим по себе, которыми оно располагает, сколько способностью его граждан производить, создавать новые богатства[5].

И история полна примеров того, когда при всем обилии природных ресурсов народу некоторых стран не дано достичь высоких стандартов материального благополучия, если он лишен возможности эффективно пользоваться ими и на их основе создавать новые богатства. И есть другие примеры государств, которые свидетельствует о том, что народ, которому предоставлены все условия для реализации своих потенциальных способностей, даже при скудости природных ресурсов может продемонстрировать чудеса экономического и технологического прогресса. Одним из таких условий и является рыночная экономика с ее принципами свободной конкуренции и свободного предпринимательства.

При некоторых разночтениях большинство ученых прошлого и современности понимают под производительностью выполнение работы с наименьшими затратами труда и материалов. При таком понимании эффективность управленческого или административного труда оценивается путем определения соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами. Оценка объема произведенного продукта по отношению к объему затрат очень важна с точки зрения прежде всего отчетности и подотчетности. Однако применительно к государственным службам многие исследователи настаивают на включении в это понятие оценки эффективности и качества услуг, а не только соотношения между результатом и затратами. Причем производительность определяется такими терминами, как «затраты», «работа», «выпуск» и «эффективность». При этом не всегда уделялось должное внимание результатам и итогам. Считался сам собой разумеющимся факт того, что, чем выше эффективность учреждения, тем лучше результаты и итоги его деятельности.

В целом же производительность выражается посредством соотношения «затраты-выпуск». «Подход к эффективности органов государственного управления характеризуется двумя основными аспектами. Во-первых, анализируется уровень учреждения (следовательно, соотношение затраты-выпуск), а итоги деятельности как бы остаются в тени. Во-вторых, все вни­мание направлено на результаты деятельности учреждения, практически без учета вопроса об эффективности. Оба подхода подчеркивают большое значение четкого описания затрат. Однако оценивать эффективность путем измерения уровня затрат не совсем верно, по определению не учитывающий производительности. Поэтому перенос внимания на объем производства или на объем выполненной работы – это шаг вперед, поскольку именно так можно учесть интересы граждан, потребителей и налогоплательщиков»[6]. При этом необходимо отметить, что конечной целью производства товаров и услуг в государственном секторе являются не сами эти товары и услуги как таковые, а то, в какой степени они способны удовлетворять интересы и потребности граждан, или потребителей.

[1] Nash G.D. Perspectives on Administration: the Vistas of History. Berkeley. – 1969. – P.8.

[2] Gladden E.N. History of Public Administration. London. – 1972. – P.2.

[3] Tawney R. Religion and the Rise of Capitalism. – N. Y., 1926. – P. 28

[4] Батчиков С.А., Глазьев С. Эффективность государственного управления. Из-во АО «Консалтбанкир». – 1998. – С. 102.

[5] Фридрих Лист. Национальная система политической экономии http://samoderjavie.ru/list Дата обращения 02.09.2021

[6] Эффективность государственного управления. – М., 1998. – С. 68.