Во Всеобщей декларации прав человека провозглашается, что каждый человек имеет право на гражданство. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или лишен права изменить свое гражданство. Однако в современном мире многим миллионам людей отказано в самых основных правах человека, потому что они не признаны гражданами какого-либо государства. Они не имеют гражданства и, таким образом, относятся к наиболее уязвимым слоям общества, подвергаются наибольшему риску со стороны негативных жизненных факторов и практически никак не защищены в современных реалиях.

Безгражданство в Республике Казахстан и соседних государствах в значительной степени стало результатом распада СССР. В то время как многие жители смогли подтвердить или приобрести гражданство Казахстана или другого государства-преемника, некоторые остаются в правовой неопределенности. Например, по итогам Национальной переписи населения 2009 года 57 000 респондентов определили себя как лица без гражданства[1]. Стоит заметить, что уже по итогам переписи 2021 года таких людей насчитывалось 2 246 человек[2]. На лицо работа государственных органов, проводимая с населением страны по вопросам приобретения гражданства и правового воспитания.

Так, как только государства могут предоставлять или подтверждать гражданство, их деятельность по предотвращению и сокращению безгражданства имеет решающее значение. Два международных документа являются основополагающими в этой области: Конвенция 1954 года о статусе апатридов и Конвенция 1961 года о сокращении безгражданства.

По данным Управления Верховного Комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН), в мире насчитывается около 10 миллионов человек, которые не являются гражданами или подданными ни одного государства. 500 тысяч из них проживают в странах Европы. В их числе – тысячи детей, которые лишены элементарных прав. Дети без гражданства, а значит без документов, зачастую не имеют возможности учиться и обращаться за медицинской помощью. Они не могут свободно перемещаться и нередко сталкиваются с дискриминацией[3].

Согласно законодательству Республики Казахстан «лицо без гражданства – лицо, не являющееся гражданином Республики Казахстан и не имеющее доказательство своей принадлежности к гражданству иного государства[4].

Причины без гражданства в Казахстане:

- исторические аспекты приобретения независимости.

После распада Советского Союза на территории Республики Казахстан, как и в других бывших союзных республиках, обнаружились лица с неопределенным гражданством или не имеющие его. Большинство недокументированных людей, проживающих в Республике Казахстан, это лица, которые имеют недействительные документы одной из стран СНГ или же являются владельцами паспортов СССР.

Лица, обладающие советскими паспортами, в основном представлены теми людьми, кто вовремя не обратился в государственные органы для обмена паспортов на документ нового образца, временно находился за пределами страны или мигрировал в 1990-е годы в Республику Казахстан из стран бывшего СССР. Также к этой категории относятся члены их семей и трудовые мигранты из стран СНГ.

1 марта 1999 года была завершена процедура замены паспортов образца 1974 года на паспорта и удостоверения личности Республики Казахстан, однако, несмотря на это, современная практика показывает, что по сегодняшний день есть лица, единственным документом которых является паспорт СССР или вкладыш из него с отметкой о регистрации.

- несовершенство национального законодательства.

Определенная часть лиц, проживающих в Казахстане, остаются без гражданства в связи с наличием пробелов в национальном законодательстве (включая не только законы, но и подзаконные акты). Процедура подтверждения наличия или отсутствия иностранного гражданства осуществляется посредством обращения в Консульства или Посольства страны рождения или проживания. Этот процесс обладает рядом особенностей, таких как, длительная продолжительность, бюрократия, что приводит к ситуациям, когда лица сталкиваются с риском безгражданства или же продолжают быть недокументированными.

- человеческий фактор.

В связи с низкой информированностью о правах и обязательствах и неосведомленностью о юридических последствиях, лицо не обращается за новым документом при истечении годности старого, не регистрируется по месту пребывания, не регистрирует рождение ребенка, или не обращается за получением документа, удостоверяющего личность по достижению определенного возраста. Незнание законов влияет на восприятие человеком своего положения лица без гражданства. Появляется страх перед наказанием (штраф или административное наказание) за нелегальное пребывание на территории Республики Казахстан, возникает апатия и безразличие к вопросам документирования (из-за незнания процедуры документирования), или излишней заботы (например, недокументированные родители не документируют детей из-за страха, что их осудят, а детей поместят в детский дом. И таких страхов и фобий очень много. Отсутствие документов, удостоверяющих личность, у родителей порождает риск возникновения безгражданства детей, в том числе родившихся в Республике Казахстан. Кроме того, в соответствии с существующим законодательством, дети, чьи родители не имеют документов, сталкиваются с проблемой получения свидетельства о рождении. В последующем это означает отсутствие или серьезное ограничение основных прав человека (доступ к образованию и медицинской помощи, свобода передвижения и т.д.).

- отсутствие международных соглашений.

В связи с отсутствием международных соглашений между Республикой Казахстан и соседними, а также другими странами в разрешении вопросов безгражданства, равно как и разные подходы к этому вопросу в национальных законодательствах, определенное количество лиц, проживающих на территории Республики Казахстан, находит себя в положении безгражданства или сталкивается с непреодолимыми трудностями при получении действительных документов. Такие соглашения имеются только с Республикой Беларусь, Монголией, Украиной, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией.

Таким образом, перечисленные выше причины без гражданства привели к появлению определенного числа лиц без гражданства, а также лиц, с неопределенным гражданством (недокументированные лица).

Но помимо вышеуказанных причин появления лиц без гражданства необходимо отметить, что и само государством может лишать своих граждан гражданства. В большинстве случаев это происходит по причине совершения человеком какого-либо серьезного преступления.

Согласно законодательства Республики Казахстан «лишение гражданства Республики Казахстан состоит в принудительном прекращении государством устойчивой политико-правовой связи с осужденным, выражающей совокупность их взаимных прав и обязанностей»[5]. Такая форма наказания предусмотрена за совершение следующих преступлений:

- развязывание или ведение агрессивной войны;

- жестокое обращение с военнопленными или гражданским населением, депортация гражданского населения, уничтожение или разграбление национального имущества на оккупированной территории, применение в вооруженном конфликте средств и методов, запрещенных международным договором Республики Казахстан;

- применение оружия массового уничтожения, запрещенного международным договором Республики Казахстан;

- убийство лиц, сдавших оружие или не имеющих средств защиты, раненых, больных, потерпевших кораблекрушение, медицинских работников, санитарного и духовного персонала, военнопленных, гражданского населения на оккупированной территории или в районе военных действий, иных лиц, пользующихся во время военных действий международной защитой;

- геноцид, то есть умышленные деяния, направленные на полное или частичное уничтожение национальной, этнической, расовой или религиозной группы путем убийства членов этой группы, причинения тяжкого вреда их здоровью, насильственного воспрепятствования деторождению, принудительной передачи детей, насильственного переселения либо создания иных жизненных условий, рассчитанных на физическое уничтожение членов этой группы;

- экоцид, т.е. массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы, земельных или водных ресурсов, а также совершение иных действий, вызвавших или способных вызвать экологическое бедствие или чрезвычайную экологическую ситуацию;

- вербовка, обучение, финансирование или иное материальное обеспечение наемника, а равно его использование в вооруженном конфликте, военных действиях или иных насильственных действиях, направленных на свержение или подрыв конституционного строя либо нарушение территориальной целостности государства, совершенные лицом с использованием своего служебного положения или в отношении несовершеннолетнего;

- участие наемника в вооруженном конфликте, военных действиях или иных насильственных действиях, направленных на свержение или подрыв конституционного строя либо нарушение территориальной целостности государства, повлекшее гибель людей или иные тяжкие последствия;

- нападение на представителя иностранного государства или сотрудника международной организации, пользующегося международной защитой, или проживающих совместно с ним членов его семьи, а равно на служебные или жилые помещения либо транспортные средства лиц, пользующихся международной защитой, а равно похищение или насильственное лишение свободы этих лиц, а также угроза совершения указанных действий, совершенные неоднократно либо с применением оружия или предметов, используемых в качестве оружия, либо группой лиц по предварительному сговору либо сопряженные с причинением тяжкого вреда здоровью, а равно совершенные с целью провокации войны или осложнения международных отношений, повлекшие по неосторожности смерть человека или совершенные преступной группой;

- государственная измена, то есть умышленные деяния гражданина Республики Казахстан, выразившиеся в переходе на сторону врага во время вооруженного конфликта, а равно в шпионаже, выдаче государственных секретов иностранному государству, международной или иностранной организации либо их представителям, а равно в ином оказании им помощи в проведении деятельности, направленной против национальных интересов Республики Казахстан;

- посягательство на жизнь Первого Президента Республики Казахстан – Елбасы, совершенное в целях воспрепятствования его законной деятельности либо из мести за такую деятельность;

- посягательство на жизнь Президента Республики Казахстан, совершенное в целях прекращения его государственной деятельности либо из мести за такую деятельность;

- действия, направленные на насильственный захват власти или насильственное удержание власти в нарушение Конституции Республики Казахстан либо насильственное изменение конституционного строя Республики Казахстан;

- действия, совершенные с целью нарушения унитарности и целостности Республики Казахстан, неприкосновенности и неотчуждаемости ее территории либо дезинтеграции государства;

- организация вооруженного мятежа в целях свержения или изменения конституционного строя либо нарушения унитарности и целостности Республики Казахстан, а также неприкосновенности и неотчуждаемости ее территории, а равно захвата или удержания власти;

- участие в вооруженном мятеже;

- создание экстремистской группы, а равно руководство ею, участие в деятельности экстремистской группы или в совершаемых ею преступлениях, совершенные лицом с использованием своего служебного положения либо лидером общественного объединения;

- совершение с целью подрыва безопасности и обороноспособности Республики Казахстан взрыва, поджога или иных действий, направленных на массовое уничтожение людей, причинение вреда их здоровью, разрушение или повреждение предприятий, сооружений, путей и средств сообщения, средств связи, объектов жизнеобеспечения населения, а равно совершение в тех же целях массовых отравлений или распространение эпидемий и эпизоотий;

- акт терроризма, то есть совершение взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий, если эти действия совершены в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения, оказания воздействия на принятие решений государственными органами Республики Казахстан, иностранным государством или международной организацией, провокации войны либо осложнения международных отношений, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях, совершенные неоднократно или с применением оружия либо предметов, используемых в качестве оружия, взрывчатых веществ или взрывных устройств, которые могут создать реальную угрозу для жизни и здоровья граждан, соединены с применением или угрозой применения оружия массового уничтожения, радиоактивных материалов и совершением или угрозой совершения массовых отравлений, распространения эпидемий или эпизоотий, а равно иных действий, способных повлечь массовую гибель людей, повлекли по неосторожности смерть человека или иные тяжкие последствия;

- посягательство на жизнь человека, совершенное в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения, оказания воздействия на принятие решений государственными органами Республики Казахстан, иностранным государством или международной организацией, провокации войны либо осложнения международных отношений, а равно посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, совершенное в тех же целях, а также в целях прекращения его государственной или иной политической деятельности либо из мести за такую деятельность, либо посягательство на жизнь человека, сопряженное с нападением на лиц или организации, пользующихся международной защитой, здания, сооружения, захватом заложника, зданий, сооружений, средств сообщения и связи, угоном, а равно с захватом воздушного или водного судна, железнодорожного подвижного состава либо иного общественного транспорта;

- создание террористической группы, а равно руководство ею;

- Создание террористической группы, а равно руководство ею, участие в деятельности террористической группы или в совершаемых ею актах терроризма, совершенные лицом с использованием своего служебного положения либо лидером общественного объединения;

- захват или удержание лица в качестве заложника, совершенные в целях понуждения государства, организации или другого лица совершить какое-либо действие или воздержаться от совершения какого-либо действия как условия освобождения заложника, если они совершены преступной группой либо повлекли по неосторожности смерть человека или иные тяжкие последствия;

- нападение на здания, сооружения (в том числе стационарные платформы, расположенные на континентальном шельфе Республики Казахстан), средства сообщения и связи, иные коммуникации, а равно их захват, если они совершены преступной группой либо повлекли по неосторожности смерть человека или иные тяжкие последствия;

- угон воздушного или водного судна либо железнодорожного подвижного состава, а равно захват такого судна или состава в целях угона, если они совершены преступной группой либо повлекли по неосторожности смерть человека или иные тяжкие последствия;

- сдача противнику начальником вверенных ему военных сил, а равно не вызывавшееся боевой обстановкой оставление противнику укреплений, боевой техники и других средств ведения войны, если указанные действия совершены не в целях способствования противнику.

Помимо лиц без гражданства в государстве также проживают иностранные граждане. Иностранец – лицо, не являющееся гражданином Республики Казахстан и имеющий доказательства своей принадлежности к гражданству иного государства[6]. По данным Национальной переписи населения Республики Казахстана 2021 года в нашей стране официально проживало 38 280 иностранных граждан[7].

Правовой статус иностранцев в любой стране своеобразен. Он складывается как бы из двух частей: правового положения гражданина своего государства и правового положения иностранца. У лиц без гражданства он, в принципе, один и определяется государством, на территории которого лицо пребывает. Иностранный гражданин, находясь за пределами своего государства, сохраняет с ним правовую связь, правовой статус гражданина своего государства, подчиняется его законам, пользуется его покровительством и защитой. В то же время иностранец (как иностранный гражданин, так и лицо без гражданства) подпадает под воздействие суверенной власти государства, на территории которого он пребывает, оказывается под юрисдикцией и должен соблюдать законы и административные правила страны пребывания.

Проблема правового статуса иностранцев приобрела особую актуальность и практическую значимость в XX веке. В законодательстве всех современных государств можно встретить немало норм о въезде и пребывании в стране иностранцев, их правах, обязанностях, ответственности. Но стоит отметить, что круг таких прав и обязанностей, реальность осуществления прав и свобод иностранцев в различных странах не одинаковы. Это зависит от социально-экономических и политических условий, существующих в конкретной стране, от характера и целей ее внутренней и внешней политики, уровня развития в ней демократии, культуры, от исторических, национальных традиций.

Однако в любом случае регламентирование правового положения иностранцев в конкретном государстве относится к его национальной компетенции, что обусловлено общепризнанным в международном праве принципом государственного суверенитета. При этом государство должно выполнять свои обязательства по двусторонним и многосторонним договорам, касающимся прав иностранцев.

В свою очередь, в международном праве сформулированы принципы суверенного равенства государств и невмешательства во внутренние дела, что означает признание и уважение национального законодательства. Национальное право играет важную роль в процессе применения международных правовых норм.

Правовой статус иностранного гражданина в Республике Казахстан формируется следующим образом:

- влияние международного права.

Иностранец как индивид пользуется всей совокупностью международно признанных прав и свобод человека. Это связано с тем, что основные права и свободы действуют в отношении индивида непосредственно, независимо от его местонахождения. Международное право оказывает общее направляющее воздействие, указывая международный стандарт в области прав и свобод иностранцев, а также устанавливает ответственность государств за систематические нарушения прав человека вообще, и иностранцев в частности. Двусторонние и реже региональные соглашения оказывают более конкретное воздействие, обязывая государства определенным образом регулировать правовой статус иностранцев – граждан договаривающихся государств;

- воздействие внутригосударственного права.

Иностранец получает возможность пользоваться правами и свободами, закрепленными за ним во внутреннем праве государства пребывания, а также приобретает определенные обязанности, возлагаемые на него этим правом. Действие законов государства пребывания в отношении иностранцев является главным и определяющим фактором при оценке системы его прав и обязанностей. Государство, пользуясь принципом государственного суверенитета и невмешательства во внутренние дела и с учетом своих международных обязательств в этой области, самостоятельно определяет политико-правовые основы предоставления иностранцу тех или иных прав и свобод, а также возложения на него тех или иных обязанностей.

- влияние правовой системы государства гражданства.

Иностранный гражданин обязан сохранять лояльность по отношению к государству гражданства, а, следовательно, соблюдать некоторые обязанности, вытекающие из факта его гражданской принадлежности. Кроме того, он пользуется некоторыми правами, предоставляемыми его государством независимо от места нахождения.

Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, «О правовом положении иностранных граждан в Республике Казахстан» исходит из наличия особых категорий иностранцев, которые существуют в одних случаях в силу международно-правовых принципов, а в других – в результате сложившейся практики. Указ предусматривает разделение всех иностранных граждан на две основные категории: постоянно проживающих и временно пребывающих в Республике Казахстан. Критерием отнесения лица к той или иной категории является не срок пребывания, а степень устойчивости правовой связи иностранца с государством, цель и характер нахождения его на территории Казахстана[8].

Статус постоянно проживающих иностранных граждан отличается от статуса временно пребывающих в Казахстане иностранцев. Постоянно проживающими в Республике Казахстан признаются иностранные граждане, получившие на то разрешение и постоянный вид на жительство, выданный государственными органами. Иностранные граждане, находящиеся в Республике Казахстан на ином законном основании, считаются временно пребывающими в Республике Казахстан. Они обязаны выехать из Республики Казахстан по истечении определенного им срока. При этом каких-либо необходимых сроков пребывания не установлено. Закон исходит из того, что факт постоянного проживания какого-либо лица в стране существенным образом определяет его правовое положение. Это касается таких вопросов, как трудовая деятельность, социальное обеспечение, права иностранцев в жилищных отношениях, охрана здоровья, образование. Во всех этих случаях иностранцам, за некоторыми незначительными исключениями, предоставляются такие же права, что и гражданам Республики Казахстан, и возлагаются такие же обязанности.

При всем различии объема прав и свобод иностранцев в конкретных странах государства при установлении этого объема должны руководствоваться требованиями, которые вытекают из принципа защиты прав человека в современном международном праве, а также специальными принципами, действующими в отношении правового режима иностранцев.

Определение объема прав, свобод и обязанностей иностранцев – это внутреннее дело каждого государства. Однако, государства, определяя правовое положение иностранцев у себя в стране, должны соблюдать основные принципы современного международного права, а также нормы международных договоров, участниками которых они являются.

В настоящий момент Республика Казахстан как член ООН в лице своих законодательных органов руководствуется положениями Всеобщей декларации прав человека, носящей рекомендательный характер для государств участников ООН.

В области соблюдения прав и свобод человека и гражданина Республика Казахстан признает приоритетность перед национальным законодательством международных правовых актов, которые своим содержанием закрепляют определенные гражданские и иные права и свободы человека. Присоединение к международным конвенциям является очевидным фактом стремления Республики Казахстан к достижению мировых стандартов в сфере защиты и соблюдения прав и свобод человека. В настоящее время Республика Казахстан присоединилась лишь к некоторым международным конвенциям, связанным с правами и свободами человека и гражданина, но процесс интеграции в мировое сообщество неизбежно ведет к актам присоединения Республики Казахстан к остальным международно-правовым актам в области прав и свобод человека и гражданина.

 

Контрольные вопросы

1 Можете ли Вы дать определение правам человека? Как вы объясните, что это такое?

2 Назовите основные статьи Французской Декларации прав человека и гражданина 1789 года.

3 В чём разница понятий «человек», «индивид», «личность», «гражданин».

4 На какие виды можно классифицировать права и свободы человека.

5 Назовите основные причины потери или лишения гражданства в Республике Казахстан.

 

Вопросы для обсуждения

1 Прочитайте отрывок из Декларации независимости США. А) Какие принципы естественного права нашли свое отражение в этом документе? В) Идеи каких мыслителей эпохи Просвещения могли оказать свое влияние на авторов этого документа?

Декларация независимости США (1776) (извлечение) «Все люди сотворены равными, и все они одарены своим Создателем некоторыми неотчуждаемыми правами, к числу которых принадлежит жизнь, свобода и стремление к счастью. Для обеспечения этих прав учреждены среди людей правительства, заимствующие свою справедливую власть из согласия управляемых. Если же данная форма правительства становится гибельной для этой цепи, то народ имеет право изменить или уничтожить ее и учредить новое правительство, основанное на таких принципах и с такой организацией власти, какие, по мнению этого народа, более всего могут способствовать его безопасности и счастью».

2. Прочитайте отрывок из произведения Дж. Локка «Два трактата о правлении».

...Но хотя люди, когда они вступают в общество, отказываются от равенства, свободы и исполнительной власти, которыми они обладали в естественном состоянии, и передают их в руки общества, с тем чтобы в дальнейшем этим располагала законодательная власть в той мере, в какой этого будет требовать благо общества, все же это делается каждым лишь с намерением как можно лучше сохранить себя, свою свободу и собственность. Власть общества или созданного людьми законодательного органа никогда не может простираться далее, нежели это необходимо для общего блага; эта власть обязана охранять собственность каждого... И кто бы ни обладал законодательной или верховной властью в любом государстве, он обязан править согласно установленным постоянным законам, провозглашенным народом и известным народу, а не путем импровизированных указов; править с помощью беспристрастных и справедливых судей, которые должны разрешать споры посредством этих законов, и применять силу сообщества в стране только при выполнении таких законов, а за рубежом – для предотвращения вреда или для получения возмещения за него и для охраны сообщества от вторжений и захватов. А все это должно осуществляться ни для какой иной цели, но только в интересах мира, безопасности и общественного блага народа.

Что подразумевается автором под «естественным состоянием»? Как основные принципы управления, провозглашаемые автором, сочетаются с правами человека? С какими утверждениями автора Вы не согласны? Почему?

 

[1] Безгражданство в Казахстане: анализ национального законодательства. UNHCR, December. – 2021. – С. 5.

[2] Итоги Национальной переписи населения 2021 года в Республике Казахстан https://stat.gov.kz/ru/national/2021/. Дата обращения 24.08.2023

[3] Сейтаева Ж.С. Безгражданство в Республике Казахстан: причины возникновения и пути искоренения // https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=34762301&pos=6;-106#pos=6;-106. Дата обращения 23.08.2023

[4] Приказ Министра внутренних дел Республики Казахстан от 30 марта 2020 года №266 «Об утверждении Правил оказания государственной услуги «Выдача удостоверений лицам без гражданства и видов на жительство иностранцам, постоянно проживающим в Республике Казахстан».

[5] Уголовный кодекс РК от 3 июля 2014 года.

[6] Приказ Министра внутренних дел Республики Казахстан от 30 марта 2020 года №266 «Об утверждении Правил оказания государственной услуги «Выдача удостоверений лицам без гражданства и видов на жительство иностранцам, постоянно проживающим в Республике Казахстан».

[7] Итоги Национальной переписи населения 2021 года в Республике Казахстан https://stat.gov.kz/ru/national/2021/. Дата обращения 24.08.2023

[8] Закон РК «О правовом положении иностранцев» https://kodeksy-kz.com/ka/o_pravovom_polozhenii_inostrantsev.htm. Дата обращения 24.08.2023