Во многих государствах мира проживают группы лиц, характеризующиеся этническими, языковыми или религиозными особенностями, отличающими их от большинства населения. Сохранение самобытности каждой группы и поддержание гармоничных отношений между самими меньшинствами и между меньшинствами и большинством населения имеют первостепенное значение для развития этнического и культурного многообразия, поэтому большинство государств стремятся совместить высшие ценности равенства, недискриминации и политической независимости с уважением и охраной прав различных групп своих граждан.

Существование этнических (национальных) меньшинств – это исторически сложившийся факт, не везде и не всегда однозначно воспринимаемый как данность. Вот почему это понятие на том или ином историческом отрезке времени в большей или меньшей степени привлекает внимание мировой общественности и, к сожалению, чаще всего в контексте обсуждения проблем, связанных с нарушением в отдельных государствах прав и законных интересов его представителей^[238].

Процесс признания и защиты прав меньшинств в международном праве был запущен, по общему мнению экспертов, Лигой Наций, которая приняла несколько «трактатов по правам меньшинств». Затем, когда на смену Лиге Наций в 1945 году пришла Организация Объединенных Наций (ООН), она тоже постепенно разработала ряд норм, процедур и механизмов, касающихся национальных меньшинств.

В статье 1 Декларации ООН о правах меньшинств, принятой в 1992 году, говорится о меньшинствах как о самобытных национальных или этнических, культурных, религиозных и языковых группах. Также в этом документе предусмотрена обязанность государств охранять их существование.

Но в целом, необходимо отметить, что согласованного на международном уровне определения того, какие группы являются меньшинствами, не существует. Довольно часто подчеркивается, что существование меньшинства является вопросом факта и что любое определение должно включать в себя как объективные факторы (например, наличие этнической, языковой или религиозной общности), так и субъективные факторы (в том числе идентификацию индивидами себя как членов меньшинства).

В 1977 году Специальным докладчиком Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств Франческо Капоторти было сформулировано следующее определение меньшинств: «Группу меньшей численности по сравнению с остальной частью населения государства, занимающую не доминирующее положение, члены которой, являясь гражданами государства, имеют этнические, религиозные или языковые особенности, отличные от особенностей остальной части населения, и проявляют, хотя бы только имплицитно, чувство солидарности, имеющее целью сохранить их культуру, традиции, религию или язык»^[239].

В настоящее время используются разнообразные методы обеспечения и защиты прав национальных меньшинств, которые можно условно выделить в следующие группы:

- международно-правовое регулирование национальных меньшинств, носящее или глобальный, или региональный характер;

- регулирование в масштабах государства;

- регулирование в пределах части государства, или локальное регулирование^[240].

Каждый из этих методов имеет своих сторонников и противников, поэтому в экспертном сообществе и в научных публикациях встречаются как предложения установить международные стандарты и требовать от каждого государства их выполнения, так и утверждения, что регулирование прав национальных меньшинств является делом только той страны, на территории которой они проживают, и должно осуществляться исключительно на основе внутреннего права государства.

Обе точки зрения имеют право на существование, так как, с одной стороны, своеобразие политической жизни каждого государства не позволяет разработать общую для всех универсальную систему правил, а с другой стороны, права меньшинств, несомненно, относятся к числу основных прав человека и, следовательно, должны защищаться на международном уровне.

К настоящему времени принят целый ряд международно-правовых документов, которые определяют основные параметры правового положения национальных меньшинств. Все эти материалы необходимо использовать как основу при развитии внутреннего законодательства. Тем не менее, общие подходы являются основополагающими, однако не могут привести к решению конкретных проблем в конкретной стране, поэтому до сих пор определяющим является законодательство отдельных стран, а точнее – практика правоприменения. Это связано с тем, что даже самые лучшие юридические средства не эффективны, если их реализация затруднена.

К числу основных законодательно-нормативных актов, в которых, так или иначе, затрагивается проблемы национальных меньшинств, можно отнести следующие:

- Устав Организации Объединенных Наций (права национальных меньшинств в нем еще не упоминаются, но регулируются права и свободы человека и гражданина вообще);

- Всеобщая декларация прав человека;

- Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.;

- Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.;

- Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 г.;

- Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.;

- Декларация о расе и расовых предрассудках 1978 г.;

- Декларация о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений 1981 г.;

- Декларация о праве на развитие 1986 г.;

- Конвенция о правах ребенка 1989 г.;

- Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 г.;

- Венская декларация и Программа действий 1993 г.;

- Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.;

- Заключительный акт совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г.;

- Итоговый документ Венской встречи 1986 года представителей государств – участников СБСЕ 1989 г.;

- Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г.;

- Парижская хартия для новой Европы 1990 г.;

- Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств 1992 г.;

- Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г.;

- Американская конвенция о правах человека 1969 г.;

- Африканская хартия прав человека и народов 1981 г.;

- Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и свободах человека 1995 г.

Все многообразие прав человека применительно к меньшинствам может быть условно разделено на две группы:

- права, которые могут быть защищены в рамках общего режима защиты прав человека;

- права, реализация которых возможна только при наличии для их защиты особых гарантий, – права, обеспечивающие этническую, культурную, религиозную и языковую отличность меньшинства, тем самым сохраняющие его самобытность.

Только в рамках гармоничного соединения индивидуального и коллективного подходов (защита прав меньшинств как особой группы) могут быть эффективно реализованы права как лиц, принадлежащих к меньшинствам, так и меньшинств в целом, представляющих группы населения со своеобразными качественными характеристиками.

Основу эффективного решения проблемы защиты национальных меньшинств составляют принципы равенства и недискриминации, которые обеспечиваются дополнительными юридическими гарантиями. Основной целью национальной политики любого государства является достижение действительного равенства своих граждан. Равноправие не следует путать с социальным равенством и с запретом произвола в отношении определенной этнической группы. В случае с национальными меньшинствами равноправие – это приближение условий жизни меньшинства к условиям жизни основного населения и равенство прав, свобод и обязанностей этих общностей с этническим большинством населения – использование родного языка, традиций, религий, развитие национальных школ. Таким образом, действительное равенство достигается только тогда, когда меньшинство имеет специальные права, содержащие гарантии против ассимиляции^[241].

Недискриминация представляет собой защиту от любых попыток ущемления прав меньшинств в политической, социальной, экономической и культурной сферах. Запрещение дискриминации охватывает, в частности, дискриминацию по признаку расы, языка, религии, национального или социального происхождения, рождения или иного обстоятельства и основано на принципе формального равенства: человек, признанный субъектом права, становится в формально равное положение с другими людьми, хотя в реальной жизни они фактически не равны.

Реализация вышеизложенных принципов сама по себе не способна обеспечить защиту интересов национальных меньшинств на должном уровне: процесс обретения меньшинствами статуса, который большинством рассматривается как естественный, может начаться только тогда, когда будут реализованы специальные гарантии, заключающиеся в предоставлении особых прав, обеспечивающих существование и развитие их этнического своеобразия, сближение условий жизни национального меньшинства с условиями жизни основной национальной группы населения.

Необходимо отметить, что понятие особых прав, т.е. прав, которыми пользуются лица, относящиеся к определенным формальным категориям, как составного элемента прав человека достаточно распространено в современной юридической литературе. Особые права нужно рассматривать не как преимущественные права, ставящие эти сообщества и лиц, принадлежащих к ним, в привилегированное положение по отношению к остальному населению, а как требования обеспечения меньшинствам необходимых средств для сохранения их особенностей и традиций, как защита недоминантных групп, которые нуждаются в особом статусе для сохранения своих отличительных характеристик, как позитивная деятельность, включающая определенные социальные программы, такие как школы с преподаванием на родном языке недоминантной группы^[242].

Основополагающее значение имеет право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, свободно выражать, сохранять и развивать свою этническую, культурную, языковую или религиозную самобытность. Оно включает в себя следующее:

- право на самоидентификацию, т.е. отождествление или отказ от отождествления с соответствующим этническим меньшинством без каких-либо отрицательных последствий для идентификатора;

- запрет насильственной ассимиляции (потеря одной частью социума своих отличительных черт и их замена позаимствованными у другой части);

- право на изучение своего родного языка или обучения на этом языке, употребление своей фамилии и имени в транскрипции родного языка, беспрепятственное использование языков меньшинств в частной и общественной жизни и, насколько это возможно, в отношениях между лицами, к ним принадлежащими, и административными органами;

- право создание собственных частных учебных заведений для целей образования и профессиональной подготовки;

- право на получение и обмен информацией на языке меньшинств без вмешательства государства и независимо от границ;

- право на учреждение и использование собственных средств массовой информации;

- право на самобытность;

- политические права: право меньшинств на существование как группы и, как следствие, законодательное признание национальных меньшинств и установление их признаков, право создавать свои собственные ассоциации и обеспечивать их функционирование и т.д. Реализация этих прав призвана обеспечить значительно большую роль меньшинств в государственных делах. В этом случае на государство возлагается обязанность получать согласие или, как минимум, консультироваться с меньшинствами по вопросам, которые затрагивают их интересы, гарантировать меньшинствам представительство в законодательных и других органах, а также принимать все необходимые меры для обеспечения интересов национальных меньшинств;

- право на свободные и мирные трансграничные контакты с гражданами других стран, с которыми их связывает общая этническая принадлежность или общее культурное наследие;

- право участвовать в культурной, религиозной, общественной, экономической и государственной жизни;

- право пользоваться достояниями своей культуры, исповедовать свою религию и отправлять религиозные обряды;

- право на признание правосубъектности, равенство в судах, равенство перед законом и равная защита закона.

Стоит также особо отметить довольно дискуссионную проблему касательно прав национальных меньшинств, а именно право на самоопределение. Самоопределение как феномен политики и права представляет собой сложную систему диалектически взаимосвязанных определений народом своего политического, экономического, социального, культурного статуса, статуса владельца, собственника природных ресурсов и богатства земли предков^[243]. Существует несколько взглядов на эту проблему:

- безусловное признание права меньшинств на самоопределение;

- признание права национальных меньшинств на самоопределение и отделение, которое в то же время носит спорный характер и непредсказуемо при реализации;

- отрицание, согласно международным документам, права меньшинства на самоопределение, включающее отделение.

В практике ООН принято проводить различие между народом независимо от его численности и меньшинством, проживающим на территории государства, и в соответствии с международными документами самоопределение признается за народом, но не за меньшинством.

Таким образом, на государство возлагается обязанность не по обеспечению самоопределения для меньшинств, а по сохранению их индивидуальности, т. е. при соблюдении равноправия всех национальностей в государстве международное право не поощряет стремление к отделению, влекущее нарушение целостности. В отношении национальных меньшинств в международном праве можно отметить появление нового принципа, связанного с правом меньшинств на внутреннее самоопределение и автономию, не ставящее под угрозу суверенитет государства^[244].

В 1999 году ОБСЕ были разработаны «Лундские рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни с пояснительными примечаниями»^[245]. Данный документ учитывает следующие направления.

Механизмы участия национальных меньшинств на уровне центрального правительства.

Для обеспечения полноценного и справедливого участия национальных меньшинств в управлении государством на уровне центрального правительства применяются различные институциональные и политические механизмы. К ним относятся:

- специальные формы политического представительства, такие как резервирование определённого количества мест для представителей меньшинств в одной или обеих палатах парламента, в парламентских комитетах, а также предоставление права голоса или совещательного голоса в законодательном процессе. Например, в Индии конституция резервирует 24% от всех мест в парламенте для ущемленных групп общества, известных как зарегистрированные касты (84 зарезервированных места) и зарегистрированные племена (47 зарезервированных мест)^[246];

- формальные и неформальные договорённости о включении представителей меньшинств в состав высших органов власти, включая Кабинет министров, высшие судебные инстанции (например, Верховный или Конституционный суд), а также различные консультативные и надзорные органы. Например, в многоконфессиональном Ливане действует система конфессионального представительства. На таком принципе основан «Национальный пакт», где за маронитами закреплялось президентское кресло, за суннитами – должности премьер-министра и министра финансов в одном лице. Представители остальных общин (друзы, шииты, алавиты, греки) получали министерские портфели в соответствии с их численностью по стране^[247];

- специализированные подразделения в структурах исполнительной власти, например, отделы или комиссии по делам меньшинств в министерствах, назначение уполномоченных по правам меньшинств, разработка и внедрение постоянных инструкций, направленных на учет их интересов при разработке государственной политики. Например, в Финляндии работает Офис по делам саамов, отвечающий за защиту прав коренного народа Саами. Помимо этого, в 2001 году в Финляндии был учрежден пост Омбудсмена по делам меньшинств. Он отвечает за поощрение хороших межэтнических отношений в Финляндии и обеспечивает контроль за положением и осуществлением прав этнических меньшинств^[248];

- политика позитивной дискриминации и кадровой инклюзивности, направленная на привлечение представителей меньшинств на работу в государственные органы, включая меры по квотированию, программам поощрения и обучению. Также важна возможность получения государственных услуг на родном языке меньшинства. Например, в Канаде федеральные учреждения обязаны предоставлять услуги на английском и французском языках, а также поддерживаются инициативы на языках коренных народов.

Выборы и избирательная система.

Избирательные механизмы играют ключевую роль в обеспечении представительства национальных меньшинств. К числу таких механизмов относятся:

- создание одномандатных округов в районах компактного проживания меньшинств, что позволяет гарантировать им возможность избрания своего представителя. Пример: в Румынии для этнических меньшинств предусмотрены одномандатные округа с упрощёнными условиями участия;

- пропорциональные избирательные системы, которые способствуют справедливому отражению интересов меньшинств за счёт распределения мандатов в соответствии с процентом голосов, полученных партиями. Это открывает доступ к парламенту для партий, представляющих меньшинства. Например, в Нидерландах низкий избирательный порог и пропорциональная система позволяют мелким партиям, в том числе этническим, получать места в парламенте;

- преференциальное голосование, позволяющее избирателям ранжировать кандидатов по степени предпочтения. Этот механизм не только стимулирует межобщинное сотрудничество, но и может обеспечить поддержку кандидатам от меньшинств. Например, в Австралии применяется система ранжированного голосования, при которой учитываются предпочтения избирателей в нескольких турах подсчета;

- снижение избирательного порога для партий, представляющих интересы меньшинств, способствует их прохождению в парламент и участию в формировании государственной политики. Например, в Германии для партии, представляющей датское меньшинство, не действует общий 5% барьер, необходимый другими партиям для прохождения в парламент;

- справедливое определение границ избирательных округов, направленное на предотвращение «размывания» голосов меньшинств (gerrymandering), позволяет добиться более репрезентативного состава законодательных органов. Например, в Канаде и Новой Зеландии действуют независимые комиссии по перераспределению округов, обеспечивающие учет интересов коренных народов.

Таким образом, в условиях многонациональности современного общества вопросы статуса и правовой защиты прав национальных меньшинств стали особенно актуальны, поскольку непосредственно связаны с решением важных политических и правовых задач по обеспечению конституционных прав и свобод личности, созданию гражданского общества и правового государства, укреплению безопасности и защите геополитических интересов.

 

---

^[238] Shakirov К. N. (2016). Республика Казахстан и правовые механизмы защиты прав и законных интересов этнических меньшинств. International Relations and International Law Journal, 73(1). извлечено от https://bulletin-ir-law.kaznu.kz/index.php/1-mo/article/view/420

^[239] E/CN.4/Sub.2/384/Rev.1, пункт 568

^[240] Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии / Междунар. ассоциация по связям с соотечественниками за рубежом (Ассоциация «Родина»). – М., 1993. – С. 84.

^[241] Modeen T. The International Protection of National Minorities in Europe. Abo: Abo Akademi. – 1969. – P. 42.

^[242] Захаркевич С. А. Национальные меньшинства и международное право / С. А. Захаркевич, В. И. Медяник // Гуманитар.-экон. вестник. – 1996. – №3. – С. 98.

^[243] Евменова Т. Л. О содержании понятия самоопределения народа как феномен политики и права // Юридическое, экономическое образование и наука на пороге нового тысячелетия: материалы Междунар. науч.-практ. конф., посвященной 10-летию Бел. ин-та правоведения. 30 нояб. – 1 дек. 2000 г. / Бел. ин-т правоведения. – Минск : БИП-С, 2001. – С. 181.

^[244] Modeen T. The International Protection of National Minorities in Europe. Abo: Abo Akademi. – 1969. – P. 473-474.

^[245] http://hrlibrary.umn.edu/russian/osce/basics/Rlundrecom.html. Дата обращения 16.04.2025

^[246] В Индии стартовали крупнейшие в мире выборы. 19 апреля 2024. https://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/v-indii-startovali-krupneyshie-v-mire-vybory/?sphrase_id=142022554. Дата обращения 16.04.2025

^[247] Религиозные общины Ливана и их влияние на политическую жизнь страны https://islam-today.ru/politika/religioznye_obshhiny_livana_i_ix_vliyanie_na_politicheskuyu_zhizn_strany/. Дата обращения 16.04.2025

^[248] Евразийский юридический портал https://www.eurasialegal.info/index.php/legal-articles/141-2012-07-02-12-20-07/4603-2015-06-24-08-22-38.html. Дата обращения 16.04.2025