Государственная политика зародилась одновременно с возникновением государства, выступая ключевым механизмом управления и обеспечивая консолидацию различных ресурсов – финансовых, материальных, трудовых, информационных и иных – для решения актуальных общественных задач. Она охватывает широкий спектр направлений: внутреннюю политику, ориентированную на поддержание общественного порядка, развитие экономики и социальных институтов; внешнюю политику, направленную на установление и регулирование международных отношений; военную политику, обеспечивающую обороноспособность страны и безопасность граждан; а также стратегическое управление, определяющее долгосрочные приоритеты и цели, достижение которых требует комплексных реформ и последовательной реализации государственных программ.

При этом сам термин «политика» (politike), как известно, был введен в оборот Аристотелем только в IV в. до н.э.^[3]. Тем не менее феномен политики, хотя и не всегда выраженный в четких понятиях, изначально был неотъемлемой частью общественной жизни. Он проявлялся в системе властных отношений, процессах государственного строительства, ведении войн и территориальных завоеваниях, а также в развитии дипломатической практики. Уже в древних цивилизациях политика играла ключевую роль в организации общества, управлении ресурсами и взаимодействии между народами, формируя основу для будущих государственных институтов и международных отношений. «Политика, – писал американский политолог, профессор Йельского университета Роберт Алан Даль, – представляет собой древний и всеобщий опыт; искусство и наука политического анализа развивались на протяжении нескольких тысячелетий в различных районах земного шара»^[4].

Понятие «государственная политика» (state policy) вошло в научный оборот значительно позже, чем общее понятие «политика» – лишь в конце XIX – начале XX века. До этого времени в специальном разграничении не было необходимости, поскольку политика воспринималась преимущественно как деятельность государства и, по сути, отождествлялась с государственной политикой. Однако с развитием гражданского общества, демократических институтов, рыночных отношений и общественно-политического плюрализма в условиях капиталистического и буржуазного общества стала формироваться общественная (публичная) политика. Это привело к осознанию необходимости концептуального разделения политики на отдельные сферы, в частности на государственную и общественную, каждая из которых обладает собственными субъектами, механизмами формирования и целями. В этой связи, немецкий государствовед Георг Еллинек характеризовал государственную политику как «учение о достижении определенных государственных целей», «учение об искусстве государственной деятельности», нацеленном на практические проблемы «сохранения или преобразования существующего порядка»^[5].

Попытки систематизации подходов к определению государственной политики, имевшие место в современной науке, демонстрируют существование нескольких подходов к ее трактовке. Один из них предлагается в рамках теории государственного управления и предполагает рассмотрение соответствующего феномена в виде «чувствительной к общественным потребностям институционально-управленческой практики, направленной на эффективное и производительное удовлетворение общественных потребностей»^[6]. Западная литература также предлагает подход, позиционирующий государственную политику в рамках термина «governance», идентифицируемом как политическое руководство, основанное на принципе взаимодействия государственных и неправительственных институтов по обеспечению удовлетворения общественно значимых потребностей^[7]. В альтернативном варианте государственная политика отождествляется с публичным управлением^[8].

Имеется также представление государственной политики как политики публичной, также довольно распространенное в литературе, но определяемое с разных позиций. В западной политологии термин «публичная политика» (public policy), отождествляемый с государственной политикой, получил очень широкой распространение. Как отмечает доктор политических наук, профессор Джеймс Андерсон, публичная политика «является официальным, относительно устойчивым и стабильным курсом действий с конкретной целевой направленностью, осуществляемым правительственными чиновниками и органами власти в сферах и отраслях, затрагивающих интересы и потребности большинства населения государства»^[9]. Это «система действий, регулятивных мер, законов, и финансовых приоритетов по тому или иному направлению, провозглашенная органом государственной власти или его представителями»^[10]. Например, публичная политика рассматривается в качестве политики государства и других публичных политических организаций по удовлетворению общественных интересов^[11]. Иные дефиниции раскрывают феномен публичной политики в качестве симбиоза политического действия, научной рефлексии и акта масс-медийной коммуникации^[12], что представляется наиболее значимым в ходе осознания природы политико-технологического процесса в данном контексте.

В понятии «государственная политика», традиционном для казахстанской науки, подчеркивается целенаправленная деятельность органов государственного управления по решению общественных и международных проблем, развитию общества, обеспечению безопасности.

Особо обращает внимание на принадлежность свойства публичности («публичная политика») не всякой даже открыто декларируемой «государственной политике». Один из распространенных подходов, особенно на постсоветском пространстве, к сути понятия «публичная политика» соотносит его с гласностью, т.е. открытой, публичной борьбой за власть, сопровождаемой публичными дебатами, с активной ролью телевидения. Другой подход к пониманию «публичной политики» акцентирует внимание на вовлеченность гражданского общества, различных социальных групп и слоев общества в выработку и реализацию политики государства. Здесь публичная политика представляет собой деятельность, характеризующаяся системным взаимодействием государства, частного сектора, институтов гражданского общества, многообразных социальных, профессиональных групп и слоев, общественных объединений по поводу реализации личных и общественных интересов, производства, распределения и использования общественных ресурсов и благ с учетом волеизъявления народа или населения определенных территорий.

На наш взгляд, следует четко разграничивать понятия «государственная политика» и «государственное управление». Последнее имеет более широкое значение, охватывая систему государственных органов, их функциональные полномочия, механизм и процесс реализации регулятивной деятельности в установленной сфере компетенции. Государственная политика – это один из элементов государственного управления. В рамках государственной политики отбираются, ранжируются, охраняются и защищаются, реализуются и обеспечиваются важнейшие публичные интересы в конкретной сфере общественных отношений, выступающей предметно-объектной сферой государственной политики.

В то же время государственная политика выступает как составная часть государственного управления. Она представляет собой целенаправленную деятельность государства по определению приоритетов, формированию стратегий, принятию решений и обеспечению реализации общественно значимых задач в конкретных сферах жизни общества. В рамках государственной политики происходит отбор и упорядочивание ключевых общественных интересов, формируется механизм их защиты, продвижения и институционального обеспечения. Таким образом, государственная политика задаёт направления и ориентиры для деятельности системы государственного управления.

В качестве основных общенаучных методологий современной теории государственной политики выступают следующие подходы:

Деятельностный подход.

Этот подход исходит из того, что общество есть результат универсальной социальной деятельности каждого. По словам немецкого социолога М. Вебера, все общество и люди в зависимости от своего места в этом социальном «предприятии» делятся на:

- политиков по случаю – рядовые избиратели;

- политиков по совместительству – партийные активисты, для которых политика еще не составляет главной области деятельности;

- профессиональных политиков – государственных деятелей и чиновников, освобожденных партийных функционеров и т.д.

По М. Веберу, политика как сфера общественной жизни формируется лишь с возникновением государственно-административного аппарата как «штаба политического предприятия» всего общества, а также с обособлением управленческой деятельности в особую профессию людей, связанную с контролем и распределением власти. Разработка и реализация государственной политики есть специфический вид профессиональной политической деятельности государственных служащих, основанный на легитимном принуждении и подчинении, в целях организации и удовлетворения общественных интересов и потребностей^[13].

Специфика бюрократического государства «нового типа», по наблюдению М. Вебера, тесно связана с трансформацией механизмов государственной политики и управления. Немецкий социолог подчеркивает, что процессы бюрократизации не только изменили формы социального взаимодействия, но и привели к отчуждению индивида от системы государственного управления. Аппарат власти, выступающий как безличное коллективное «государственное я», противопоставляется конкретному индивиду, чье личное «я» теряется в структурах бюрократического порядка.

М. Вебер отмечает, что завершённая форма бюрократического управления создает устойчивую и практически нерушимую систему господства, в которой чиновник включён в административную деятельность всей полнотой своего существования, а общество, в свою очередь, не может обойтись без этой системы, поскольку она основана на профессиональной подготовке и функциональной необходимости. «Конкретный чиновник не может вырваться из аппарата, в который он вовлечён. Профессиональный чиновник «…» включён в деятельность всей полнотой своего материального и идеального существования. Подданные, со своей стороны, не могут ни избегнуть уже существующего бюрократического аппарата господства, ни заменить его, ибо он базируется на профессиональном обучении»^[14].

В этом контексте государственная политика реализуется преимущественно через бюрократический аппарат, который становится её неотъемлемым носителем и исполнителем. Именно бюрократия обеспечивает непрерывность, формализованность и техническую эффективность реализации политических решений, однако одновременно она может ограничивать гибкость и открытость взаимодействия с гражданским обществом. Таким образом, бюрократизация государственной политики усиливает её институциональный потенциал, но также несёт риски отдаления управленческой системы от потребностей и интересов отдельных граждан.

Отказ от бюрократического способа реализации государственной политики в современных условиях практически невозможен, поскольку он грозит не усилением демократизации, а разрушением управляемости и переходом к состоянию социального хаоса. Поэтому ключевой задачей здесь является не отказ от бюрократии как таковой, а её реформирование и гуманизация в рамках демократического управления, обеспечивающего баланс между эффективностью государственной политики и участием граждан.

Системный подход.

Представители этого подхода (Т. Парсонс, Д. Истон, Г. Алмонд, К. Дойч) описывают внутренние взаимосвязи элементов в государственном управлении, образующих единое целое, в осуществлении государственной политики. Политическая система рассматривается как механизм переработки входящих сигналов (запросов общества, требований, ресурсов) в выходные результаты (решения, законы, программы). Важную роль здесь играют механизмы обратной связи, поддержание стабильности системы и ее адаптация к изменениям.

Реагируя на те или иные объекты и предметы, субъекты группы вступают во взаимодействия исходя из тех значений, которые они придают этим объектам, предметам. «Политика взаимодействия в обществе составляет систему поведения», писал Д. Истон и при этом отмечал, что именно политическую жизнь следует рассматривать «как систему поведения, включенную в окружающую среду и тем самым подверженную ее воздействию, однако обладающую возможностью отвечать ей»^[15].

Таким образом, Д. Истон обосновал свой вывод об условиях самовыживания политической системы. Обосновывая свои выводы, он характеризовал государственную политику, как распределение ценностей, а политическую систему рассматривал в качестве взаимных действий, посредством которых распределялись ценности.

В рамках данного подхода государственная политика изучается как взаимодействие между институтами, гражданами, группами интересов и окружающей средой. Данный подход широко используется при анализе процессов политического регулирования, устойчивости политических систем, кризисных ситуаций.

Структурно-функциональный подход.

Этот подход тесно связан с системным подходом. Система состоит из структурных элементов, выполняющих определенные функции в обществе. В рамках этого подхода акцент делает на изучении функций различных политических институтов и механизмов их взаимодействия. Государственная политика – это деятельность различных структур, каждая из которых выполняет определенные функции (законодательную, исполнительную, контролирующую). Здесь изучаются взаимосвязи между институтами, их стабильность и эффективность, анализируются последствия дисфункций системы (коррупция, бюрократизация, неэффективность). Представитель данного подхода, американский ученый Г. Алмонд выделял шесть структур государственной политики: политические партии, заинтересованные группы, законодательные органы, органы исполнительной власти, чиновники, суды^[16]. Также он делает акцент на такие функции каждого элемента системы, как агрегация, артикуляция, рекрутирование, коммуникация, определение политического направления, реализация политического направления, вынесение решения суда.

Инструменты этого подхода используются в исследованиях политических институтов, реформ государственного управления, проблем децентрализации власти.

Междисциплинарный подход (модель политических циклов).

Междисциплинарный подход в государственной политике означает использование теоретических и методологических ресурсов различных наук для комплексного анализа проблем, стоящих перед обществом. Такой подход позволяет учитывать политические, социальные, экономические, правовые и психологические аспекты при выработке и реализации государственных решений.

Гарольд Лассуэлл, один из основоположников такого подхода, считал, что государственная политика должна быть ориентирована на решение проблем и объединять знания различных дисциплин ради общественного блага. Лассуэлл считал, что государственную политику невозможно понять, опираясь только на юридические или институциональные анализы. Он привлекал данные и методы психологии, социологии, экономики, антропологии, что сделало его подход междисциплинарным. Поведение политических акторов анализировалось как результат их мотивов, ролевых ожиданий, социальных норм и психологических установок.

Г. Лассуэлл одним из первых предложил рассматривать государственную политику как процесс, состоящий из нескольких циклов (стадий): выявление проблем, постановка целей, разработка альтернатив, выбор оптимального варианта, реализация решения, мониторинг и оценка результатов. Этот подход положил основу известной в современной науке модели Policy Cycle (цикл государственной политики).

Г. Лассуэлл придавал большое значение роли политических экспертов, аналитиков и специалистов. Он считал, что демократическое общество должно опираться на информированную и компетентную элиту, способную принимать взвешенные решения в интересах общества. Подход Г. Лассуэлла оказал значительное влияние на развитие политической науки и изучение государственной политики. Его идеи заложили основы современных направлений, таких как аналитика политики, стратегическое управление, публичное администрирование и оценка эффективности государственной деятельности. Он предложил рассматривать государственную политику как сложный и управляемый процесс, в центре которого находится человек с его потребностями, убеждениями и участием в принятии решений.

Теория множественных потоков.

Одной из наиболее влиятельных концепций в современной политической науке является теория множественных потоков (Multiple Streams Framework), разработанная американским исследователем Джоном Кингдоном. Эта теория объясняет, как формируются и реализуются политические решения, особенно в условиях высокой неопределённости и конкуренции интересов.

Д. Кингдон выделяет три независимых потока, которые существуют в политической системе:

- поток проблем (problem stream). В этом потоке накапливаются вопросы и проблемы, которые требуют внимания. Проблемы могут быть выявлены через статистику, кризисы, катастрофы, жалобы граждан и внимание СМИ;

- поток решений (политики) (policy stream). Это мир экспертов, аналитиков, научного сообщества и бюрократии, где разрабатываются возможные варианты решений. Здесь происходит конкуренция идей, отбор наиболее «жизнеспособных» предложений;

- политический поток (politics stream). Сюда относятся изменения в общественном настроении, давление интересов групп, результаты выборов, смена правительства и другие политические процессы.

Ключевым понятием теории является так называемое «окно возможностей» (policy window). Это короткий период времени, когда все три потока временно совпадают, создавая благоприятные условия для принятия конкретного политического решения. Такие окна могут открываться как в результате кризиса, так и вследствие политических изменений или усиления внимания к проблеме.

Кингдон также вводит понятие «предприниматели политики» (policy entrepreneurs) – это «лица, продвигающие определенные предложения или идеи, которые должны существенно изменить текущий политический курс»^[17]. Это акторы (политики, чиновники, НПО, эксперты), которые используют окно возможностей, чтобы продвигать свои идеи, мобилизовать ресурсы и повлиять на повестку.

Теория Д. Кингдона полезна для понимания, почему некоторые проблемы попадают в политическую повестку, а другие игнорируются; как идеи и решения проходят процесс отбора, прежде чем стать официальной политикой; почему реформы возможны только в определённые моменты, когда условия совпадают.

Теория множественных потоков Д. Кингдона представляет собой мощный аналитический инструмент, позволяющий понять механизмы попадания проблем в политическую повестку и процессы принятия решений в государстве. Она показывает, что государственная политика – это не линейный процесс, а результат сложного взаимодействия различных потоков и акторов.

Теория адвокационных коалиций (концепция коалиций поддержки).

Американские политологи Пол Сабатье и Хэнк Дженкинс-Смит оказали значительное влияние на развитие теории государственной политики. Они известны прежде всего, как авторы теории адвокационных коалиций (advocacy coalition framework), которая предлагает оригинальный взгляд на процесс формирования и изменения государственной политики^[18]. Их подход стал важной частью современного научного инструментария политического анализа.

Теория П. Сабатье была разработана в 1980-х годах как альтернатива классическим моделям политики, которые, по его мнению, недостаточно отражали сложность и длительность политических процессов. В рамках данного подхода политика развивается в рамках «политических подсистем», где действуют адвокационные коалиции – устойчивые группы акторов (чиновников, экспертов, НПО, партий и др.), объединённые схожими убеждениями и взглядами на проблему и её решение.

В центре анализа данного подхода система убеждений участников:

- основные убеждения (deep core beliefs): мировоззренческие, трудноизменяемые установки;

- политические убеждения (policy core beliefs): взгляды на конкретную область политики;

- второстепенные убеждения (secondary aspects): более гибкие, связаны с деталями реализации политики.

Изменение государственной политики рассматривается как долгосрочный процесс (10–20 лет), при этом на него влияют как внутренние (борьба коалиций), так и внешние факторы (кризисы, смена власти, научные открытия и др.).

П. Сабатье подчёркивает важность научного и политического обучения, т.к. накопление знаний может изменить убеждения и даже сместить баланс между коалициями.

Подход П. Сабатье, основанный на теории адвокационных коалиций, имеет важное значение для современного анализа государственной политики. Он позволяет выйти за рамки традиционных моделей, акцентируя внимание на длительных, многослойных и конфликтных процессах принятия решений. В центре теории находятся ценности, убеждения и коалиции акторов, которые формируют политику в рамках отдельных подсистем. Такой подход помогает объяснить не только, как принимаются политические решения, но и почему они сохраняются или изменяются под воздействием внешних факторов, научных данных и политического обучения. Теория адвокационных коалиций отличается высокой гибкостью и эмпирической применимостью, используется в различных сферах (экология, здравоохранение, образование) и адаптируется к условиям как развитых, так и развивающихся государств. В целом подход П. Сабатье обогатил инструментарий политического анализа, усилив внимание к динамике, идеологическим факторам и взаимодействию множества заинтересованных сторон в процессе формирования государственной политики.

Кибернетический подход.

Данный подход использует аналогию между управлением в политике и автоматизированными системами регулирования. Государственная политика здесь – это процесс сбора, обработки и использования информации для корректировки и адаптации решений. Центральное место занимает концепция обратной связи: насколько эффективно политика реагирует на изменения и запросы общества. Государство рассматривается как саморегулирующаяся система, в которой важны механизмы контроля и прогнозирования. Этот подход используется в исследованиях цифровизации государственного управления, искусственного интеллекта в политике, механизмов мониторинга общественного мнения.

Одним из главных разработчиков модели политической системы как коммуникационной структуры стал Карл Дойч. В 1963 г. он выпустил книгу «Нервы управления: модели политической коммуникации и контроля», в которой обратился к изучению роли коммуникации в политике. Модель политической системы К. Дойча состоит из четырех блоков, каждый из которых связан с различными фазами прохождения информационно-коммуникативных потоков: 1) получение и отбор информации; 2) обработка и оценка информации; 3) принятие решений; 4) осуществление решений с обратной связью^[19].

Карл Дойч утверждал, что политическая система по своей природе является коммуникативной системой, основная функция которой сбор, обработка и передача информации, на основе которой принимаются решения. В этом, по мнению К. Дойча, и заключался смысл государственной политики.

Ситуационный подход.

Этот подход определяет, какая структура или приемы управления наиболее подходят для данной конкретной ситуации. В связи с тем, что изменения происходят постоянно и ситуация меняется, администрация должна планировать, какие структурные инновации можно провести, чтобы сохранить эффективность управления. Политические решения формируются под влиянием конкретных социально-экономических, исторических и политических условий. Универсальных политических решений не существует: каждая ситуация требует уникального подхода. Анализируются факторы среды, ресурсы, потенциальные риски и возможности. Подход применяется в кризисном управлении, анализе политических реформ, стратегическом планировании.

Одним из ключевых представителей ситуационного подхода в теории управления и лидерства является американский психолог Фред Эдвард Фидлер. Хотя он не работал напрямую в сфере государственной политики, его контингентная модель лидерства оказала значительное влияние на развитие управленческих концепций, применимых к государственному управлению и политике. Фидлер утверждал, что эффективность лидера зависит не только от его личных качеств, но и от соответствия между стилем лидерства и конкретной ситуацией, в которой он действует. Например, в условиях кризиса более эффективны лидеры, ориентированные на задачу, обладающие высокой формальной властью.

Конфликтологический подход.

Данный подход рассматривает государственную политику через призму борьбы интересов различных групп, социальных слоев, элит и классов. Политика неизбежно связана с конфликтами, поскольку разные группы стремятся к распределению власти и ресурсов. Государство может быть арбитром или активным участником конфликта. Основное внимание уделяется механизмам разрешения и управления конфликтами (компромиссы, переговоры, репрессии). Используется при анализе политической конкуренции, межэтнических и социальных конфликтов, протестных движений.

Конфликтологический подход основан на признании того, что конфликт – это естественное и неизбежное явление в жизни общества. Он возникает в результате различий в интересах, ценностях, целях и доступе к ресурсам. В этом контексте государственная политика выступает как механизм управления конфликтами, их смягчения, перераспределения ресурсов, либо, наоборот, как источник напряженности, если она несправедлива или игнорирует интересы части населения.

Немецко-британский социолог, политолог и либеральный мыслитель Ральф Дарендорф – один из ведущих представителей современной конфликтологической теории общества. В контексте государственной политики его идеи помогают понять, как социальные противоречия и борьба за власть формируют политические процессы и решения.

Р. Дарендорф считал, что общество постоянно пронизано конфликтами интересов, особенно между теми, кто обладает властью (доминантными группами), и теми, кто стремится к ней (подчинёнными группами). Эти конфликты являются источником изменений и развития. В отличие от другого представителя данного подхода Карла Маркса, Дарендорф утверждал, что основой конфликта является не собственность, а власть. Социальные группы формируются вокруг доступа к власти, а не только к материальным благам.

Он подчеркивал важность создания политических институтов, которые способны мирно урегулировать конфликты, не доводя их до насилия. Демократия, по Р. Дарендорфу, – это способ «приручить» конфликт через право, выборы, парламент, свободу слова и другие механизмы участия. В отличие от функционалистов, которые подчеркивали стабильность, Р. Дарендорф считал изменения нормой. Государственная политика, по его мнению, должна не замораживать статус-кво, а создавать условия для конструктивных изменений, отражающих интересы разных социальных групп.

Институционализм.

Подход рассматривает государственную политику как результат деятельности государственных институтов (правительства, парламента, министерств, судебных органов и др.), использующих определенные административные процедуры и механизмы. Институциональный анализ уделяет основное внимание процедурам, правилам механизма выполнения решений в различных органах государственной власти. Институты задают рамки, в которых действует государственная политика. Политическое поведение формируется под влиянием устойчивых правил и структур. Возможны разные варианты институциональных изменений (эволюция, реформы, революции). Анализируется влияние институтов на политические процессы, реформы, устойчивость демократических систем.

К представителям традиционного институционализма можно отнести Макса Вебера, классика социологии и теории бюрократии, который рассматривал государство как институт, обладающий монополией на легитимное насилие, а также описал рационально-легальный тип власти, лежащий в основе современной бюрократии. Вебер подчеркивал, что бюрократия – это наиболее эффективная форма управления в современных обществах. Его идеи важны для понимания организации и функций государственной службы.

Выделяют также представителей нового институционализма. Американка Тэда Скочпол является представителем исторического институционализма. В работе «States and Social Revolutions» показала, как институты государства определяют возможность социальных революций. Подчеркивала роль структурных условий и институциональной инерции в социальной и политической трансформации^[20]. Американец Пол Пирсон является одним из ключевых авторов концепции path dependence («зависимость от траектории»). Он утверждает, что институты, принятые на раннем этапе, со временем закрепляются и становятся трудными для изменения. Согласно Пирсону, политические институты способствуют скоординированному поведению индивидов, за счет чего снижается стоимость сделок, в то время как преобразование институтов было бы сопряжено с высокими затратами^[21]. Другой американце Дуглас Норт – лауреат Нобелевской премии (1993) по экономике за вклад в новый институциональный экономический анализ. Определял институты как «правила игры в обществе», формальные (законы) и неформальные (нормы, традиции)^[22]. Показал, как институты формируют стимулы для акторов и тем самым влияют на экономическое и политическое развитие. Его идеи активно используются для объяснения различий в успехе реформ в разных странах, в том числе постсоветских.

Интерес представляет и концепция институционального изоморфизма американских социологов Пола ДиМаджио и Уолтера Пауэлла, которая объясняет, почему организации становятся похожими друг на друга^[23]. Ученые считали, что вместо того, чтобы развиваться исключительно на основе рационального выбора, организации часто принимают решения под воздействием норм, ожиданий и моделей, доминирующих в их поле. Они выделили три основных типа изоморфизма:

- коэрцитивный изоморфизм (принудительный). Возникает под влиянием законов, правил, регуляций и давления государства. Например, когда государственные органы требуют от всех университетов внедрения стандартов антикоррупционной политики;

- нормативный изоморфизм. Связан с влиянием профессиональных сообществ, стандартов образования, этических кодексов. Например, все государственные учреждения начинают использовать практики стратегического планирования, потому что это считается «профессионально правильным»;

- миметический изоморфизм (подражательный). Проявляется в ситуациях неопределённости, когда организации начинают копировать успешные примеры, даже если они не подходят по контексту. Например, внедрение цифровых госуслуг по модели Эстонии в странах с иным уровнем цифровой грамотности.

Теория институционального изоморфизма ДиМаджио и Пауэлла предоставляет мощный инструмент для анализа однородности и конформности в государственной политике. Она помогает понять, как и почему государственные институты становятся похожими, какие механизмы лежат в основе распространения моделей управления и какие риски несёт механическое заимствование чужого опыта.

Теория элит.

Данный подход подчеркивает, что ключевые политические решения принимаются узким кругом элит. Власть сконцентрирована в руках небольшого числа людей. Государственная политика отражает интересы элиты, а не общества в целом. Анализируется влияние политических, экономических и интеллектуальных элит на политику.

Итальянский социолог, экономист и философ, один из основоположников теории элит Вильфредо Парето рассматривал общество как систему, в которой масса подчиняется элите, а элиты конкурируют между собой за власть. Одной из центральных концепций его работ является идея «циркуляции элит», которая представляем собой процесс, при котором одна элитная группа со временем утрачивает свои позиции и заменяется другой, более активной и приспособленной. Это обновление элит, по Парето, неизбежно и циклично. Он делил элиты на два типа. Первый тип – это «львы» – представители силового, авторитарного начала, склонные к использованию принуждения и дисциплины. Второй тип – «лисы» – хитрые, изворотливые политики и демагоги, использующие манипуляции и уговоры^[24]. Парето считал, что эффективное управление требует баланса между этими типами. Массы, в его представлении, играют преимущественно пассивную роль и управляются через апелляцию к эмоциям и символам, а не через рациональные доводы.

Еще один выдающийся итальянский теоретик элит Гаэтано Моска в своей фундаментальной работе «Элементы политической науки» развил концепцию «политического класса», который представляет собой организованное меньшинство, способное управлять дезорганизованным большинством^[25]. Моска подчеркивал, что элита в любом обществе – это не только следствие экономических или военных ресурсов, но прежде всего результат организационного преимущества, способности координироваться и действовать сообща. Он был убежден, что даже в самых демократических государствах управление сосредотачивается в руках немногих.

Немецкий социолог и политолог Роберт Михельс внес весомый вклад в теорию элит, разработав «Железный закон олигархии». В своей работе «Политические партии» он показал, что любая организация, независимо от ее демократических или революционных устремлений, со временем приобретает олигархический характер^[26]. По Р. Михельсу, лидеры партий и движений неизбежно концентрируют власть, поскольку массы не могут постоянно участвовать в управлении. Бюрократизация, техническая компетентность и доступ к информации приводят к формированию устойчивой группы управленцев, заинтересованных в сохранении своего положения. Следовательно, по Р. Михельсу, государственная политика формируется не через участие масс, а посредством решений лидеров и функционеров.

Теории групп (плюралистическое направление).

Подход ориентирован на взаимодействие различных общественных групп и их влияние на государственную политику. Государство – это арена борьбы интересов различных групп. Политические решения принимаются под влиянием лоббистских организаций, профсоюзов, бизнес-ассоциаций. Используется в анализе лоббизма, общественного мнения, влияния НПО.

Яркий представитель данного подхода Артур Бентли отвергал традиционный формальный подход к изучению государства (через институты, законы, конституции). Вместо этого он утверждал, что всё политическое действие – это борьба групп, выражающая социальные интересы. Политический процесс и даже государственное управление представляют собой, по сути, постоянное и устойчивое взаимодействие или столкновение различных сообществ, защищающих свои интересы: «осуществляется давление олицетворяемых ими общественных сил на политико-административные институты с целью принудить их подчиниться воле указанных групп интересов»^[27]. Бентли ввел понятие «группы давления» (pressure group) еще задолго до широкого распространения данного термина.

Другой представитель плюралистического подхода Роберт Даль выступал против элитистской теории власти. Он утверждал, что в реальных демократиях власть распределена между множеством конкурирующих групп – политических, экономических, социальных. Он ввёл понятие «полиархия» как реалистическую форму демократии, в которой существует конкуренция элит, действует свобода выражения мнений, проводится участие граждан через выборы и ассоциации^[28]. Про этом Даль отмечал, что необязательно быть представителем элиты. Главное иметь доступ к механизмам принятия решений, будь то через выборы, лоббизм, СМИ или другие каналы.

Рационализм.

Рассматривает политических акторов как рационально мыслящих игроков, стремящихся к максимальной выгоде. В контексте государственной политики рационализм акцентирует внимание на рациональном выборе, объективной оценке альтернатив и принятии решений на основе данных, анализа и прогнозов. Используется в моделировании политических решений, избирательного поведения.

Американский политолог, экономист и лауреат Нобелевской премии по экономике (1978 г.) Герберт Саймон внёс фундаментальный вклад в развитие рационалистического подхода, а также стал одним из основателей науки о принятии решений в организации. В отличие от классического рационализма, предполагающего, что человек всегда принимает полностью рациональные решения, Г. Саймон утверждал, что реальные субъекты действуют в условиях ограничений – когнитивных, информационных, временных и институциональных. Люди не способны обработать весь объём информации и не всегда могут предсказать последствия своих решений. Вместо максимизации пользы субъекты действуют по принципу «удовлетворительности» (satisficing). Они принимают первое достаточно хорошее решение, а не лучшее из возможных. Г. Саймон анализировал поведение бюрократических структур и показал, что поведение в организациях не всегда соответствует модели «экономического человека». Решения в государственной политике – это результат не индивидуального рационального выбора, а взаимодействия акторов внутри сложных организационных систем. Его книга «Administrative Behavior» (1947) считается классикой публичного управления^[29]. В ней он предложил новую теорию управления, в которой акцент сделан не на формальных структурах, а на процедурах принятия решений и когнитивных возможностях субъектов. Его идеи стали основой для моделей принятия решений в публичном управлении, применяемых при разработке программ, бюджетировании, управлении рисками и др.

Американский экономист и политолог, представитель школы публичного выбора (public choice) Энтони Даунс применил принципы рационального выбора и экономического анализа к объяснению политических процессов, особенно избирательного поведения и бюрократии. Э. Даунс разработал модель «рационального избирателя», в которой показал, что граждане голосуют, исходя из личной выгоды, сравнивая, какие политические партии или кандидаты принесут им большую пользу. Он описал политический процесс как рынок, а партии, как поставщиков политики, которые формируют свои программы, чтобы максимизировать количество голосов^[30]. Э. Даунс указал, что избиратели часто не участвуют в выборах, потому что затраты времени и усилий на голосование превышают ожидаемую пользу от участия. Это объяснение «парадокса голосования» стало центральным в теории рационального выбора. Он также классифицировал типы бюрократов и рассмотрел поведение государственных служащих с точки зрения личной мотивации. Э. Даунс пришёл к выводу, что многие решения в государственных структурах принимаются не ради общественного блага, а исходя из интересов выживания и роста самой бюрократии.

Теория игр.

Применяет математическое моделирование для анализа стратегий политических акторов. Используется при изучении международных отношений, политической конкуренции, переговорных процессов. В контексте государственной политики теория игр используется для моделирования и анализа взаимодействия различных политических акторов – государств, политических партий, бюрократических структур, групп интересов и избирателей.

Джон фон Нейман и Оскар Моргенштерн совместно они опубликовали в 1944 году основополагающий труд «Theory of Games and Economic Behavior» (Теория игр и экономическое поведение), положивший начало формальной математической теории стратегического поведения. Эта работа стала поворотным моментом в развитии как экономической науки, так и политической аналитики. Они считали, что взаимодействие между рациональными субъектами можно представить как игру, в которой каждый участник стремится максимизировать свою выгоду, учитывая возможные действия других. Ими была разработана концепция игр с нулевой суммой: ситуации, в которых выигрыш одного игрока равен проигрышу другого (типичная модель конфликта). Обоснована возможность оптимальных решений даже при конкуренции и конфликте интересов. Это стало важным шагом в математизации социально-политических наук. Работа фон Неймана и Моргенштерна предложила универсальный язык для описания конфликта и кооперации в политике. Она стала теоретическим основанием для последующего анализа внешнеполитических стратегий, военных доктрин, а также внутреннего политического взаимодействия между партиями, лоббистскими группами и государственными институтами.

Джон Нэш – американский математик, лауреат Нобелевской премии по экономике (1994), ученый, который коренным образом изменил понимание стратегии в конфликте и сотрудничестве. Он получил широкую известность благодаря своей работе над равновесием Д. Нэша, представленной в 1950 году в диссертации «Non-Cooperative Games» (Некооперативные игры)^[31].

Равновесие Д. Нэша – это ситуация, в которой каждый игрок выбирает наилучшую стратегию, исходя из стратегий других, и никто не имеет стимула в одностороннем порядке изменить своё поведение. В отличие от теории фон Неймана, Д. Нэш разработал инструментарий для некооперативных игр, где отсутствуют обязательные соглашения и каждый действует в своих интересах. Его модель применима к играм с ненулевой суммой, что позволило учитывать более сложные и реалистичные сценарии, включая политические компромиссы, переговоры, многопартийную конкуренцию и управление конфликтами. Теория Д. Нэша открыла возможности анализа устойчивости политических коалиций, распределения власти и баланса интересов. Принцип равновесия стал особенно важным в моделировании политических решений, в том числе в избирательных системах, международных переговорах, стратегиях сдерживания и экономической политике.

Инкрементализм.

Опирается на идею постепенных, эволюционных изменений вместо радикальных реформ. Используется при анализе государственного бюджетирования, социальных реформ, бюрократии.

Американский политолог и экономист Чарльз Эдвард Линдблом предложил альтернативу классическим рационалистским моделям, в которых политическое решение представляется результатом полного анализа целей, альтернатив и последствий. В реальной политике, по его мнению, такой идеальный подход практически неприменим из-за сложности, ограниченности ресурсов и неопределенности. Ученый описывает реальный процесс принятия политических решений как движение малыми шагами – от уже существующей политики к немного изменённой новой^[32]. Модель Ч. Э. Линдблома позволяет реалистично описывать то, как политики принимают решения в условиях неопределённости и давления. Помимо этого, модель показывает, почему государственная политика часто инерционна и изменяется медленно. Таким образом, Чарльз Линдблом заложил основу для понимания политического процесса как не идеального, а прагматичного и ограниченного механизма поиска решений. Его идея «инкрементализма» остаётся ключевой для анализа государственной политики в условиях реального политического взаимодействия и институциональных ограничений.

Теоретическое многообразие подходов к изучению государственной политики отражает сложность и многомерность самого феномена политики как процесса принятия решений, распределения ресурсов и управления общественными отношениями. Каждый из представленных подходов предлагает уникальную методику анализа, акцентируя внимание на различных аспектах политического процесса: от структуры власти и взаимодействия институтов до роли ценностей, убеждений, конфликтов и рационального выбора.

Современная наука о государственной политике движется в направлении синтеза этих подходов, стремясь к более целостному и реалистичному пониманию механизмов формирования и реализации политических решений. Это особенно важно в условиях усложнения социальных процессов, усиления глобальных вызовов и роста требований со стороны общества к эффективности, открытости и справедливости государственной политики.

Освоение теоретических основ даёт фундамент для критического анализа государственной деятельности, способствует формированию профессионального мышления будущих специалистов в области государственного управления и политического анализа. Понимание логики, структуры и динамики политического процесса позволяет не только описывать, но и прогнозировать последствия принимаемых решений, что особенно важно в условиях растущей взаимозависимости институтов, акторов и политических практик.

Таким образом, теоретические подходы не только обогащают понятийный аппарат и методологический инструментарий, но и служат основой для формирования обоснованной и научно выверенной государственной политики, ориентированной на устойчивое развитие, общественное благо и демократическое управление.

 

---

^[3] Aristotle. Politics. Works in 4 vols. - Vol. 4. - Moscow : Mysl; 1983; 376-644. (In Russ.).

^[4] Dal R. A. Modern political analysis. Actual problems of modern foreign political science. Issue 4: Abstract collection. - Moscow : INION RAS; 1991:51-111.

^[5] Еллинек Г. Общее учение о государстве. Пер. с нем. - СПб., 1908.

^[6] Lunn J., Wildawsky A. А Public Administration. The State of Discipline. - Chatham. - N. Y., 1990.

^[7] Osborn D., Gaebler Т. Reinventing Government. - N. Y., 1992.

^[8] Мишелетти М. Государственное управление в демократическом обществе. - СПб., 1998.

^[9] Anderson J. Е. Public Policymaking: An Introduction. - Boston - New York; 2003.

^[10] Горбачев А. А. WorldSkills как инструмент реализации государственной политики в сфере подготовки рабочих кадров. Вестник экспертного совета. - 2018;4(15): 67-74.

^[11] Сморгунов Л. В. Сравнительная политология: Теория и методология измерения демократии. - СПб., 1999.

^[12] Шматко Н. А. Феномен публичной политики // Социологические исследования. - 2001. - №7.

^[13] Государственная политика в изменяющемся мире. учебное пособие / Авт. сост. Т. О. Ожукеева, А. К. Эргешов. - Б., 2012. - С. 15.

^[14] Вебер М. Хозяйство и общество: очерки понимающей социологии : [пер. с нем.] : в 4 т. / М. Вебер ; сост., общ. ред. и предисл. Л. Г. Ионина ; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». - Москва : Высшая школа экономики. - 2019. - T. 4. Господство. - С. 58.

^[15] Истон Д. Подход к анализу политических систем // Вестник Московского университета. Серия 12: Политические науки. - 2015. - №5. - С. 17-37.

^[16] Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня. Мировой обзор: Учебное пособие / Сокр. пер. с англ. А. С. Богдановского, Л. А. Галкиной; под ред. М. В. Ильина, А. Ю. Мельвиля. - М. : Аспект Пресс. - 2002. - С. 79.

^[17] K Kingdon, W. John. Agendas, Alternatives, and Public Policies / W. John Kingdon - Boston : Little Brown, 1984.

^[18] Сабатье П., Дженкинс-Смит Х. Концепция лобби-коалиций: оценка // Публичная политика: от теории к практике / под ред. Н. Ю. Даниловой, О. Ю. Гуровой, Н. Г. Жидковой. - СПб. : Алетейя: Историческая книга. - 2008. - С. 94-154.

^[19] Karl W. Deutsch. Politische Kybernetik: Modelle und Perspektiven. Freiburg, 1969.

^[20] Скочпол Т. Государства и социальные революции: сравнительный анализ Франции, России и Китая / пер. с англ. С. Моисеев; научный редактор перевода Д. Карасев. - М. : Изд-во Института Гайдара. - 2017. - 552 с.

^[21] Pierson P. Increasing returns, path dependence and the study of politics // American political science review. - Cambridge. - 2000. - Vol. 94. - N 2. - P. 251-267.

^[22] Норт, Д.,Уоллис, Д.,Вайнгаст, Б. Насилие и социальные порядки. Концептуальные рамки для интерпретации письменной истории человечества / пер. с англ. Д. Уэланера, М. Маркова, Д. Раскова, А. Расковой. - М. : Изд. Института Гайдара, 2011.

^[23] DiMaggio P. J., and W. Powell. The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields // American Sociological Review. - 1983. - Vol.48. - P. 147-160.

^[24] Pareto V. Trattate di sociologia generale. - Milano, 1964. - Vol. 1. - 757 s.

^[25] Mosca G. Elementi di scienza politica. Mil., 1953.

^[26] Михельс Р. Социология политических партий в условиях демократии // Политология: хрестоматия / Сост. проф. М. А. Василик, доц. М. С. Вершинин. - М. : Гардарики. - 2000. - 843 с.

^[27] Bentley A. The Process of Government. Cambridge: Cambridge University Press, 1967.

^[28] Даль Р. А. Полиархия: участие и оппозиция / Р. А. Даль ; пер. с англ. С. Деникиной, В. Баранова. - М. : Высш. шк. экономики. - 2010. - 288 с.

^[29] Herbert A. Simon, Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization', in Martin Lodge, Edward C. Page, and Steven J. Balla (eds), The Oxford Handbook of Classics in Public Policy and Administration, Oxford Handbooks (2015; online edn, Oxford Academic, 7 July 2016), https://doi.org/10.1093/oxfordhb/9780199646135.013.22, accessed 4 July 2025.

^[30] Downs A. An Economic Theory of Political Action in a Democracy // The Journal of Political Economy. Chicago: The University of Chicago Press. - 1957. - Pp. 135-150.

^[31] Nash J. F. 1950 b. Non-cooperative Games, Ph. D. Thesis, Mathematics Department, Princeton University.

^[32] Lindblom, Charles E. «The Science of «Muddling Through» Public Administration Review. - Vol. 19. - №2. - 1959. - pp. 79-88. JSTOR, https://doi.org/10.2307/973677. Accessed 3 July 2025.