В теории государственного управления термин «бюрократия» (от франц. bureau – бюро, канцелярия и греч. kratos – власть, господство, букв. – власть канцелярии, господство аппарата управления) чаще всего применяется для обозначения административных и технических аспектов организации, обеспечивающих исполнение принимаемых решений. В современном обществе с увеличением размеров организаций, как государственных, так и частных, и усложнением механизма реализации управленческих решений бюрократия стала играть главную, а иногда и определяющую роль во многих сферах государственной политики^[64].

Существует четыре основных подхода к определению бюрократии, каждый из которых отражает различные оценки её роли в обществе. В зависимости от исследовательской перспективы бюрократия может рассматриваться как:

- специфическая форма организации власти, характеризующаяся иерархичностью, регламентированностью и нормативным регулированием процессов управления;

- сложная, структурированная система управления, основанная на четком распределении обязанностей и компетенций, что способствует повышению эффективности административной деятельности как в государственном управлении, так и в частном секторе;

- составная часть государственного аппарата, функционирующая вне политических и выборных институтов, ответственная за реализацию повседневного управления и обеспечение устойчивости государственного механизма;

- феномен с преимущественно негативной коннотацией, связанный с чрезмерной регламентацией, бюрократическими задержками, формализмом и низкой адаптивностью, что приводит к снижению эффективности управления и росту общественного недовольства.

Бюрократия, по мнению многих исследователей, имеет две стороны: рациональную и иррациональную, которые соотносятся с ее положительными и отрицательными характеристиками.

Рациональная бюрократия основывается на принципах системности, порядка и эффективности. Её ключевым свойством является рационализм, который включает следующие элементы:

- подчинение чиновников исключительно установленным должностным обязанностям и правилам, независимым от их личных предпочтений;

- четкая иерархическая структура, обеспечивающая порядок в управлении;

- компетентность государственных служащих, соответствующих профессиональным требованиям;

- назначение на должность на основе квалификации и профессиональной подготовки, а не личных связей;

- регламентированная система оплаты труда и социальных гарантий, включая пенсионное обеспечение;

- восприятие государственной службы как основного вида профессиональной деятельности с возможностью карьерного роста;

- запрет на использование должностного положения в личных целях, исключение частного присвоения ресурсов и управленческих полномочий;

- контроль и строгая дисциплина, обеспечивающие прозрачность и ответственность чиновников.

В то же время иррациональная бюрократия характеризуется дисфункциями, которые можно разделить на две группы:

- субъективно-иррациональные проявления, смысл которой заключается в смещении целей бюрократической системы в сторону её самосохранения и расширения, вместо служения общественным интересам; стремлении к концентрации власти и узурпации функций распределения; политизации бюрократического аппарата, приводящая к снижению его эффективности; формировании культуры избыточного контроля, подавляющей инициативу;

- объективно-иррациональные проявления, которые характеризуются чрезмерной медлительностью в принятии решений, часто преднамеренной; формализмом и следованию устаревшим процедурам без учета реальной необходимости; неэффективностью нормативного регулирования, препятствующая адаптивности системы; централизацией полномочий, в результате чего нижние уровни бюрократии выполняют лишь исполнительные функции, что снижает качество управленческих решений; отсутствием инициативы у исполнителей, приводящей к застою и снижению качества государственного управления.

Именно субъективная иррациональность бюрократии, проявляющаяся в ее самоцельности и негибкости, называется бюрократизмом.

Соотношение рациональных и иррациональных элементов определяет тип бюрократии. Если доминирует рационализм, то такая бюрократия выполняет свое основное предназначение – эффективное управление. В противном случае, когда иррациональные черты преобладают, бюрократия становится деструктивной, препятствуя развитию общества и снижая качество управления.

Основоположником теории административных бюрократических организаций в начале ХХ в. был выдающийся немецкий социолог Макс Вебер. Он выделил характерные черты бюрократии как «идеального типа».

Первая – разделение труда в соответствии с регламентом.

Вторая – иерархический порядок подчиненности на множестве сотрудников организации.

Третья – наличие публичной канцелярии, где собраны письменные нормативные документы организаций.

Четвёртая – официальная процедура подготовки должностных лиц к работе в организациях.

Пятая – наличие штатных сотрудников, для которых работа в организации является основным занятием.

Шестая – правила, регламентирующие должностные обязанности и поведение сотрудников организации.

Седьмая – лояльность сотрудников по отношению к установленным правилам. Бюрократия по М. Веберу – наиболее рациональный способ организации деятельности большого количества людей, в идеальном виде наиболее эффективная машина управления в обществе. Одновременно М. Вебер отличал и недостатки бюрократической системы управления. Прежде всего это нехватка гибкости, необходимой для адекватного реагирования на нестандартные ситуации, шаблонность мышления и действий, неспособность предвидения будущих действий^[65].

Современная бюрократия претерпевает значительные изменения, отражающиеся в ряде ключевых направлений реформирования. Эти изменения касаются повышения открытости, транспарентности, конкуренции в предоставлении услуг, а также совершенствования механизмов защиты гражданских прав. Среди наиболее значимых тенденций можно выделить следующие:

- открытость и доступность органов власти. В ряде стран расширяются возможности гражданского контроля за деятельностью государственных структур на местном уровне. Граждане могут беспрепятственно присутствовать на заседаниях комитетов и комиссий, касающихся вопросов благоустройства, жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения и других сфер. В некоторых странах, например, в Великобритании, также обеспечивается публичный доступ к заседаниям парламентских комиссий по широкому кругу вопросов, что делает процессы принятия решений более прозрачными;

- конкуренция между государственными и частными структурами в оказании услуг. В таких странах, как США, граждане могут выбирать между государственными и частными поставщиками различных услуг, включая проведение экспертиз, получение социальных пособий, участие в тендерах и получении грантов. Это способствует повышению качества услуг и эффективности расходования бюджетных средств;

- гарантированное право на доступ к информации и открытому управлению. В ряде стран (например, в США) действует принцип, позволяющий гражданам затребовать любые государственные документы без необходимости объяснять мотивы запроса. Также обеспечивается широкая публикация документов, возможность присутствовать на общественных слушаниях и заседаниях, что укрепляет гражданский контроль над управленческими процессами;

- реформа системы госслужбы и кадровых процедур. В США введены четкие нормы поведения государственных служащих, при этом оклады привязаны не к чинам, а к занимаемым должностям, что снижает влияние бюрократической иерархии. Кодексы этики госслужащих регламентируют их поведение, повышая стандарты прозрачности и профессионализма;

- защита государственных служащих и стандартизация процедур. Франция демонстрирует высокую степень защиты рядовых чиновников от административного произвола вышестоящего руководства. Кадровые процедуры регламентированы предельно четко, стандартизированы механизмы взаимодействия чиновников с гражданами. Важным элементом является презумпция ответственности государства за ошибки и недочеты его служащих, что способствует повышению качества управления;

- эффективный механизм административной юстиции. В Германии система административных судов играет ключевую роль в защите граждан от злоупотреблений со стороны чиновников. Эти суды не только обеспечивают справедливое рассмотрение жалоб, но и формируют культуру уважения к правам граждан среди госслужащих, что способствует укреплению социальной справедливости.

Таким образом, современные тенденции в развитии бюрократии направлены на повышение открытости, обеспечение гражданского контроля, конкурентоспособность государственных услуг, защиту прав граждан и госслужащих, а также на совершенствование административного правосудия.

В рамках реализации курса на модернизацию государственного управления и повышения его эффективности Указом Президента Республики Казахстан от 13 апреля 2022 года № 872 были определены меры по дебюрократизации деятельности государственного аппарата^[66]. Документ стал важным инструментом институциональной трансформации бюрократической системы страны, акцентируя внимание на устранении избыточных процедур, ускорении принятия решений и внедрении цифровых механизмов управления.

Указ сформулировал ключевые принципы дебюрократизации, среди которых:

- приоритет сущности над формой, то есть фокус на результате, а не на формальных процедурах;

- «цифровизация по умолчанию», т.е. ориентация на взаимодействие через цифровые каналы;

- управленческая ответственность, недопустимость перекладывания ответственности;

- непрерывное совершенствование, включающее реинжиниринг бизнес-процессов;

- оптимальность регламентации, исключающая дублирующие и неоправданные требования.

Указ предусматривает расширение автономии государственных органов в принятии нормативных актов без чрезмерной законодательной детализации, а также особые механизмы реагирования на кризисы, в том числе принятие актов без государственной регистрации. Это дает исполнителям больше гибкости при быстром изменении обстоятельств.

Указ содержит целый ряд мер по оптимизации управленческой архитектуры:

- сокращение числа совещаний, дублирующих поручений и консультативных органов;

- переход к механизму «согласования по умолчанию», т.е. при отсутствии ответа в срок проект считается согласованным;

- делегирование части полномочий замещающим лицам и структурным подразделениям;

- создание онлайн-ресурса для сбора предложений по дебюрократизации и оценке государственных услуг.

Данный указ демонстрирует системный подход к преодолению избыточной бюрократизации, укреплению принципов ответственного управления и управленческой автономии, а также переходу к управлению на основе данных и цифровых технологий. Он соответствует современным тенденциям публичного администрирования, в которых доминируют гибкость, проактивность, результативность и клиентоориентированность.

Административные механизмы представляют собой совокупность методов, процедур и инструментов, используемых государственными органами для исполнения политических решений. К основным элементам административных механизмов относятся:

- нормативно-правовое регулирование подразумевает разработку законов, постановлений и распоряжений, определяющих правовые рамки реализации политики. Этот процесс включает законодательные инициативы, подготовку проектов нормативных актов, их обсуждение в представительных органах власти и последующее принятие;

- государственное управление – это деятельность исполнительных органов власти по планированию, координации и мониторингу выполнения государственных решений. Включает разработку стратегий развития, бюджетное планирование, управление государственными программами и оценку их эффективности;

- контроль и надзор – это механизмы проверки исполнения политических решений, включая аудиторские проверки, антикоррупционные меры и систему отчетности. Органы государственного контроля (например, Высшая аудиторская палата, прокуратура) следят за соблюдением законов, использованием бюджетных средств и достижением запланированных результатов;

- региональное и местное управление – координация деятельности на местном уровне для эффективного выполнения государственных программ. Важную роль играют акиматы, маслихаты и территориальные подразделения исполнительных органов;

- механизмы общественного участия подразумевают вовлечение гражданского общества, общественных советов и экспертов в процесс выработки и реализации государственной политики. Включает общественные обсуждения, консультации и инициативные группы.

Бюрократические механизмы основаны на деятельности профессионального аппарата государственных служащих, обеспечивающих реализацию политических решений в соответствии с установленными процедурами. К основным характеристикам бюрократической системы относятся:

- иерархическая структура управления, которая подразумевает четкое подчинение нижестоящих органов высшим, что обеспечивает единообразие исполнения решений. Например, министерства разрабатывают политику, а подчиненные им агентства и территориальные управления отвечают за ее реализацию;

- формализация процессов, т.е. использование регламентов, стандартных процедур и инструкций для минимизации субъективности в принятии решений. Это позволяет обеспечивать прозрачность и предсказуемость административных процедур;

- разделение функций и полномочий, т.е. специализация государственных служащих на отдельных аспектах управления. Например, налоговые органы отвечают за сбор налогов, а социальные службы – за распределение пособий;

- принцип меритократии, который означает отбор и продвижение кадров на основе их профессиональных качеств и компетенций. Конкурсная система отбора госслужащих и программы повышения квалификации играют здесь ключевую роль.

Несмотря на важность административных и бюрократических механизмов, они сталкиваются с рядом проблем, среди которых:

- избыточная бюрократизация, которая заключается в чрезмерном усложнении процедур, что приводит к задержкам в принятии и реализации решений. Это выражается в необходимости согласования множества документов, длительных рассмотрениях заявлений и запросов;

- коррупционные риски, т.е. возможность злоупотребления властью и использования административных ресурсов в личных интересах. Недостаточная прозрачность государственных процедур и отсутствие жесткого контроля могут способствовать коррупции;

- низкий уровень взаимодействия между различными государственными структурами, т.е. отсутствие координации между ведомствами может приводить к дублированию функций, неэффективному использованию ресурсов и замедлению процессов принятия решений;

- ограниченное участие гражданского общества, т.е. недостаточная вовлеченность населения и общественных организаций в процесс выработки и контроля исполнения государственной политики. Многие решения принимаются без учета мнения общественности, что снижает уровень доверия к власти.

Для повышения эффективности административных и бюрократических механизмов государственной политики необходимо:

- цифровизация государственных услуг и автоматизация управленческих процессов, внедрение электронного правительства, сокращение бумажного документооборота, развитие онлайн-сервисов для граждан и бизнеса;

- развитие механизмов обратной связи с гражданами, т.е. использование электронных платформ для подачи жалоб и предложений, проведение общественных консультаций, увеличение прозрачности работы государственных органов;

- совершенствование системы оценки эффективности работы государственных служащих, а именно, внедрение KPI (ключевых показателей эффективности), регулярные аттестации, повышение ответственности госслужащих за результаты их работы;

- децентрализация власти, передача части полномочий на местный уровень, увеличение самостоятельности региональных органов управления, что позволит оперативнее реагировать на местные проблемы и потребности населения.

Таким образом, административные и бюрократические механизмы играют ключевую роль в реализации государственной политики. Их развитие и модернизация являются необходимыми условиями для повышения эффективности государственного управления, улучшения качества предоставляемых услуг и укрепления доверия граждан к власти. Внедрение современных технологий, усиление контроля и развитие общественного участия позволят минимизировать существующие проблемы и повысить результативность государственной политики.

 

---

^[64] Экономика предприятия / Под ред. Волкова О. И. – М. : Инфра. – М, 2008. – С. 105.

^[65] Вебер М. Избранные произведения / М. Вебер. – М. : Прогресс, 1990.

^[66] Указ Президента Республики Казахстан от 13 апреля 2022 года №872 О мерах по дебюрократизации деятельности государственного аппарата https://adilet.zan.kz/rus/docs/U2200000872. Дата обращения 12.07.2025