План

4.1 Этапы и принципы формирования государственной политики.

4.2 Анализ проблем и формулирование целей политики.

4.3 Политическое планирование и прогнозирование.

4.4 Разработка и согласование нормативно-правовых актов.

4.5 Роль экспертов и аналитических центров.

 

4.1 Этапы и принципы формирования государственной политики

Государственная политика представляет собой комплекс мер, направленных на достижение социально-экономических и политических целей государства. Процесс её формирования включает последовательные этапы, основанные на ряде принципов, обеспечивающих эффективность и легитимность принимаемых решений.

На сегодняшний день весь мир вступил в эпоху турбулентности, возрастающей волатильности, неопределенности социального, экономического и политического развития.

В ходе преодоления странами масштабных вызовов особую важность приобретают вопросы общественного доверия к государству, его готовности к изменениям. Устойчиво формируется запрос на более эффективное государственное управление, участие граждан в принятии управленческих решений.

Вместе с тем, действующая модель государственного управления, основанная на административно-контрольной форме взаимодействия государства и населения, не в полной мере отвечает ожиданиям населения.

Вследствие чего назрела необходимость формирования сервисной и «человекоцентричной» модели государственного управления, в которой главными ценностями остаются граждане и их благополучие.

Концепция развития государственного управления в Республике Казахстан до 2030 года: построение «человекоцентричной» модели «Люди прежде всего» (далее – Концепция) отражает смысловой вектор трансформации государственного сектора и определяет основные принципы, задачи и подходы модернизации государственного управления.

Концепция предусматривает улучшение взаимодействия граждан с государством, качества кадрового состава государственной службы, повышение эффективности стратегического планирования, эффективности квазигосударственного сектора, оптимизацию государственного аппарата и переход на проактивный формат оказания государственных услуг, развитие местного самоуправления.

В Концепции определяются задачи сквозь призму основных принципов новой модели государственного управления. Установленные в документе целевые параметры развития должны служить основой для реализации последующих шагов реформы государственного управления. Положения Концепции тесно сопряжены с концепциями развития государственной службы, правовой политики, по продвижению в обществе идеологии закона и порядка, управления государственными финансами, развития местного самоуправления, антикоррупционной политики, развития гражданского общества.

Совокупность данных документов следует рассматривать как целостную систему мер, направленных на повышение качества государственного управления.

Развитие суверенного Казахстана на каждом этапе требовало соответствующей модели государственного управления. Переход от одной модели к другой соответствовал логике экономических и социальных преобразований. В развитии системы государственного управления страны можно выделить пять этапов:

Первый этап (1991–1997 гг.). Институционализация государственного управления: внедрение базовой модели государственного управления, создание основ государственной независимости и старт структурной реформы государственно-управленческой системы.

Второй этап (1997–2007 гг.). Социальное государство: внедрение принципов «сначала экономика, потом политика», «государство всеобщего благосостояния» или «государство всеобщего благоденствия». Государство играет ключевую роль в защите и развитии экономического и социального благополучия граждан. На данном этапе были приняты Стратегия «Казахстан – 2030» и Стратегический план до 2010 года, создана Ассамблея народа Казахстана, внедрена партийная система. Система государственного управления была переведена с директивной на индикативную модель, сформирована национальная модель государственной службы и укреплены государственные органы, начата децентрализация государственных функций, созданы институты развития.

Третий этап (2007–2017 гг.). Приняты Стратегия «Казахстан–2050» и Стратегический план развития до 2020 года, направленные на вхождение Казахстана в число тридцати развитых государств мира. Активизирована реализация программ индустриально-инновационного развития, комплексной цифровизации страны и строительства новой инфраструктуры (транспортная, жилищная, энергетическая, социальная и другие). Сформированы национальные холдинги по управлению государственными активами.

В 2011 году принята Концепция новой модели государственной службы. Внедрены пятилетние стратегические планы государственных органов, система ежегодной оценки эффективности деятельности государственных органов, система государственного аудита, институт профессиональных управленцев корпуса «А» и ответственных секретарей.

Четвертый этап (2017–2020 годы). В 2015 году было обнародовано пять институциональных реформ, которые стали определяющими для новой архитектуры государственного управления в стране. Сокращено количество государственных программ, начаты внедрение инициативы «Открытое правительство» и формирование компактного, профессионального государственного аппарата. В рамках данного этапа реализован переход на карьерную модель государственной службы, где профессиональная деятельность впервые поступающих на службу начинается с низовых должностей, а занятие вышестоящих должностей осуществляется на основе транспарентного конкурсного отбора среди действующих государственных служащих. Продолжена работа по децентрализации государственного управления, то есть передача части функций на нижестоящие уровни, а также в конкурентную среду. В 2017 году осуществлена конституционная реформа по перераспределению полномочий между ветвями власти, усилены роль Парламента Республики Казахстан (далее – Парламент) и его контроль над Правительством Республики Казахстан (далее – Правительство).

Пятый этап (2021 – …). Осуществляются реформы системы государственного управления. Данный этап отмечается началом трансформации государственного управления, повлекшей за собой проведение конституционной реформы. Проведены структурные изменения государственного устройства, в том числе масштабные политические преобразования.

При этом необходимо акцентировать внимание на проведенной в 2022 году конституционной реформе, где главными целями стали перезагрузка политической системы с исключением норм, способствовавших монополизации власти, развитие парламентаризма и местного самоуправления, а также усиление правозащитных институтов государства.

В рамках перераспределения полномочий между уровнями государственного управления усилилась роль Парламента и Правительства.

Проведена реформа избирательной системы. Это повышает представительность и усиливает обратную связь депутатов с избирателями.

Местные представительные органы получили больше полномочий в вопросах бюджета и контроля за деятельностью исполнительных органов, что повышает ответственность на местах и свидетельствует о проведении децентрализации системы государственного управления.

Казахстан укрепил роль национальных механизмов по защите прав человека. В стране полноценно функционирует институт Уполномоченного по правам человека, назначены представители омбудсмена в регионах для того, чтобы обеспечить дополнительные гарантии государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, а также сделать обращение к Уполномоченному по правам человека доступным для граждан, особенно проживающих в сельской местности, с целью реализации своих прав.

Помимо этого, граждане получили возможность напрямую обращаться в Конституционный Суд в случае нарушения их конституционных прав, что усилило механизм защиты прав и свобод населения.

В целях решения вопросов государственной службы введена в действие Концепция развития государственной службы на 2024–2029 годы, утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 17 июля 2024 года №602, направленная на формирование модели государственной службы, профессионализацию государственной службы, совершенствование и управление HR-процессами.

Стратегическое планирование является важным элементом достижения целей государственного управления. В этой связи, сформирована гибкая и компактная Система государственного планирования (далее – СГП), определяемая как комплекс взаимосвязанных компонентов, состоящих из документов на долгосрочный (свыше пяти лет) и среднесрочный (от года до пяти лет включительно) периоды, участников, принципов и элементов управления процессами и данными.

Так, структура СГП состоит из:

1) стратегических документов – Национального плана развития Республики Казахстан и Стратегии национальной безопасности Республики Казахстан;

2) реализационных документов – планов развития государственных органов, областей, городов республиканского значения, столицы, национальных управляющих холдингов, национальных холдингов, национальных компаний.

В бюджетном процессе также применяются долгосрочные стратегии развития автономных организаций образования, для которых планируются расходы из республиканского или местного бюджетов.

В реализацию СГП актуализирована методология разработки, реализации, мониторинга и корректировки её документов, в частности Национального плана развития Республики Казахстан, планов развития государственного органа, области, города республиканского значения, столицы.

На основании оптимизации структуры СГП пересмотрен формат планов развития центральных государственных и местных исполнительных органов (далее – планы развития).

Принят Закон Республики Казахстан «Об общественном контроле», определяющий субъекты и объекты общественного контроля, а также их права и обязанности, закрепление форм общественного контроля, регламентирующий условия участия в осуществлении общественного контроля и нормы по рассмотрению его результатов.

Таким образом, планы развития являются основным реализационным документом на среднесрочный период^[77].

Определение проблемы и формирование государственной политики.

Данный этап прежде всего связан с выявлением общественных, экономических, социальных или политических проблем в гражданском обществе, требующих государственного вмешательства.

Основные процессы при определении актуальных проблем в обществе:

- мониторинг социальной и экономической ситуации (анализ статистических данных, отчётов, прогнозов). Например: Национальный доклад о человеческом развитии в Казахстане (UNDP + Бюро нац. статистики). Бюро национальной статистики публикует отчёты по инфляции, доходам населения, уровню занятости, которые используются МНЭ (Министерством национальной экономики) при корректировке бюджета и антикризисных мер;

- выявление ключевых проблем (проведение опросов общественного мнения, работа экспертных групп). Например: Соцопросы Центра стратегических инициатив и Института общественной политики при партии «AMANAT». При разработке концепции «Справедливого Казахстана» работали экспертные советы с участием НПО и научных институтов КИСИ, КИСЭП.

- формирование политической повестки (определение приоритетных направлений на основе общественного запроса и стратегических целей государства). Например: Национальный курс «Слышащее государство» (2020–2022 гг.). Стратегический ответ на общественные протесты и запрос на реформы, включены темы: развитие самоуправления, упрощение процедур в судах, открытость госорганов. Повестка формировалась на основе анализа обращений граждан (через eGov, соцсети), соцопросов, работы общественных приёмных президента.

Реакция правительства на январские события 2022 года. В приоритеты вошли:

- усиление контроля над деятельностью монополий, развитие антикризисной социальной политики, борьба с олигархическим капиталом.

- роль СМИ и общественного мнения (актуализация проблем в публичном пространстве). Пример: Жилищные протесты многодетных матерей (2019–2021 гг.). Через социальные сети и СМИ проблема нехватки жилья и низких пособий стала резонансной. Ответ государства: увеличение пособий многодетным, создание госпрограмм по доступному жилью (Бақытты отбасы), появление новых категорий в очередях на жильё.

Освещение экологических проблем (Аральское море, загрязнение воздуха в Алматы). СМИ и экоактивисты через соцсети формируют повестку, заставляя власти реагировать: проведение замеров воздуха (AirKz), обсуждение вопроса перехода ТЭЦ на газ, включение экологии в приоритеты нацпроекта «Жасыл Казахстан».

Ключевые участники формирования политики:

- государственные органы (правительство, парламент, местные администрации);

- гражданское общество (НКО, общественные организации, инициативные группы);

- эксперты и аналитические центры;

- международные организации (при необходимости учёта международных обязательств).

Понимание закономерностей и тенденций развития современного общества напрямую связано с осмыслением препятствий, трудностей и отклонений в его функционировании. Противоречия общественного развития неизбежны, а несоблюдение социальных норм функционирования общества, групп и отдельных индивидов ведут к возникновению ситуаций, которые прямо или косвенно влияют на каждого человека и требуют совместных усилий по их преодолению. Такие ситуации можно обозначить понятием «социальные проблемы общества» или «общественные проблемы».

В современном обществе существует множество различных проблем, в том числе проблемы социального характера. С точки зрения обывателя, проблемы личного порядка осложняют его собственную жизнь и их можно полностью или частично решить самостоятельно или обратиться за помощью и советом к друзьям, коллегам, родственникам или профессионалу.

Решать проблемы социального характера намного сложнее. Они касаются не только отдельно взятого индивида, но и всего общества в целом, в крайнем случае отдельно взятых социальных групп^[78].

Для решения таких проблем как раз-таки и направлена государственная политика. Слово «проблема» в переводе с греческого буквально означает преграду, трудность, задачу. В «Новой философской энциклопедии» проблема определяется как объективно возникающий в ходе развития познания вопрос или целостный комплекс вопросов, решение которых представляет существенный практический или теоретический интерес^[79].

Социальные проблемы или общественные проблемы – вопросы и ситуации, которые прямо или косвенно влияют на человека и, с точки зрения значительного числа членов общества, являются достаточно серьёзными проблемами, требующими коллективных усилий по их преодолению^[80].

Общественные проблемы можно разделить по следующим критериям:

По источнику происхождения.

- обусловленные внутренними особенностями личности или группы;

-обусловленные политическими, культурными и экономическими отношениями, существующими в обществе;

- обусловленные явлениями случайного или закономерного характера, в том числе и природными и техногенным катастрофами.

По степени охвата:

- локальные, которые затрагивают жизнедеятельность (или её отдельные аспекты) индивида или социальной группы;

- институциональные, которые возникают на уровне социальных институтов;

- системные, которые требуют структурных преобразований общественной системы в целом;

- глобальные – проблемы, затрагивающие жизненные интересы всего человечества и требующие для своего решения согласованных международных действий в масштабах мирового сообщества.

По уровню, характеру и сфере отношений:

- политические;

- экономические;

- духовные и нравственные;

- проблемы социально-культурного поля;

- семейные и межличностные;

- религиозные и конфессиональные;

- профессиональные и т.д.

По времени существования:

- кратковременные;

- долговременные;

- ситуационные;

- вечные.

Среди актуальных проблем современного общества выделяют следующие:

- бедность, нищета населения и неравенство;

- алкоголизм, пьянство и наркомания;

- одиночество;

- социальное сиротство;

- состояние здоровья населения, распространение ВИЧ/СПИДа;

- высокая смертность населения;

- проблема преступности и др.

Как было отмечено ранее, государственная политика (общественная политика) – это совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной власти с привлечением институтов гражданского общества. Это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития всего общества или его отдельных сфер. Она является средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные и иные методы и средства воздействия, опираясь на ресурсы, имеющиеся в его распоряжении.

Процесс развития государственной политики включает четыре основных этапа, представляющих своеобразный «политический цикл», состоящий из нескольких последовательных и логических действий. Данный процесс представлен на Рисунке 1.

 

 

Рисунок 1. – Процесс развития государственной политики

 

С точки зрения взаимного влияния общественных проблем и действий государственных органов власти можно выделить следующую цепочку взаимосвязей: на первом этапе «проблемы общества – государство»; на втором этапе «государство – политическая стратегия»; на третьем этапе «государство – решение проблем»; на заключительном этапе «анализ проблем – действия государства».

В зависимости от того, кто играет ведущую роль в выдвижении целей и задач, разработке мероприятий и программ, можно выделить три модели.

Модель «сверху – вниз», в рамках которой решения принимаются на высших уровнях управления, а затем доводятся до нижних уровней и конкретных исполнителей, которые играют пассивную роль и выступают в роли простых исполнителей.

Модель «снизу – вверх», при которой формирование политики начинается с нижних структур государственного управления, активно привлекаются общественные группы и организации, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов. На основании их предложений и с учетом их мнений разрабатывается целостная государственная политика.

«Смешанная» модель, которая объединяет два вышеуказанных подхода, когда существуют механизмы привлечения к разработке политики граждан и государственных служащих при сильном централизованном управлении.

Система формирования государственной политики.

Государственная политика разрабатывается с учетом множества обстоятельств и условий высшими органами государственной власти с участием других субъектов политики таких, как партий, ассоциаций гражданского общества, университетов и исследовательских центров, влиятельных деятелей бизнеса, культуры и науки. В основе выработки политики государства лежат базовые интересы общества, стратегические потребности соответствующего этапа развития государства, выраженные политическими лидерами и элитами в форме основных принципов и стратегических целей, которые нашли соответствующую общественную поддержку.

Под разработкой государственной политики понимают совокупность стадий, факторов (условий), деятельности субъектов политики и групп влияния в ходе выбора стратегических целей и их закрепления в соответствующих документах (программах, заявлениях, законах, доктринах).

Эксперты выделяют следующие рекомендации к разработке эффективной государственной политики^[81]:

Взгляд вперед. Процесс разработки политики включает ясно определенные результаты, которые политика пытается достичь, и где это возможно, учитывает будущие эффекты политики.

Широкий взгляд. Процесс разработки политики принимает в расчет контекстуальные и влиятельные факторы, находящиеся вне государственной юрисдикции и контроля.

Инновативность, гибкость и креативность. Процесс разработки политики является инновативным и гибким, когда в нем ставятся под вопрос установленные способы решения проблем и вырабатываются новые и креативные идеи. Где это возможно, процесс является открытым для критики и для предложений со стороны других. Риски определяются и активно управляются.

Основы информации. Советы и решения в процессе разработки политики основаны на наилучшей доступной информации из различных источников, и все значимые люди вовлечены в процесс на самой ранней возможной стадии формулирования целей.

Вовлеченность. Процесс разработки политики принимает в расчет влияние и реагирует на потребности всех людей, прямо или косвенно воздействующих на политику.

Объединение. Процесс разработки политики включает целостный взгляд, выходящий за институциональные рамки правительственных стратегических целей, и основывается на моральных, этических и правовых факторах политики. Взаимно пересекающиеся цели, которые ясны, и организационные структуры, необходимые для гарантии их осуществления, учитываются вначале.

Контроль. Существующие и уже разработанные политики так же, как и новые политические инициативы подвержены постоянному контролю для того, чтобы обеспечить реализацию в них наиболее эффективного и изменчивого.

Оценивание. Систематическое оценивание эффективности политики встроено в сам процесс ее разработки.

Изучение уроков. Процесс разработки политики построен на способах и процессах постоянного изучения внедрения политики и процессов ее формулирования.

Сам же политический процесс в разработки государственной политики может быть представлен следующими основными фазами, представленными на Рисунке 2. Политический цикл разработки государственной политики.

 

 

Государственная политика в различных сферах деятельности выполняется с использованием соответствующих ресурсов: человеческого, финансового, информационного, материального и других. Для её реализации:

- планируются и разрабатываются нормативные документы, которые регулируют правила, директивы, планы, инструкции и т.д.;

- организуются и контролируется деятельность различных внутренних и внешних структур;

- оказываются услуги для определенных групп населения или организаций.

Реализуемость государственная политика определяется административным, правовым и политическим факторами.

---

^[77] Концепция развития государственного управления в Республике Казахстан до 2030 года. https://zakon.uchet.kz/rus/docs/U2100000522 (Дата обращения 22.07.2025)

^[78] Верминенко Ю. В. Трансформация значимости социальных проблем в общественном сознании современного российского общества / Ю. В. Верминенко // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 12: Психология. Социология. Педагогика. – 2008. – №3. – С. 312.

^[79] Новая философская энциклопедия / науч.-ред. совет: В. С. Стёпин, А. А. Гусейнов, Г. Ю. Семигин, А. П. Огурцов. – М., 2010. – Т. 1-4. – С. 1915.

^[80] Социальная проблема // Оксфордский толковый словарь по психологии / Под ред. А. Ребера. – 2002.

^[81] Morrison, T. Actionable Learning. A Handbook for Capacity Building Through Case Based Learning. – Tokyo : Asian Development Bank Institute. – 2002. – С. 205–206.