3.2 Әкімшілік және бюрократиялық механизмдер

 

Мемлекеттік басқару теориясында «бюрократия» термині (франц. bureau – бюро, кеңсе және грек. kratos – билік, үстемдік, әріптер. – кеңсе билігі, басқару аппаратының үстемдігі) көбінесе қабылданған шешімдердің орындалуын қамтамасыз ететін ұйымның әкімшілік және техникалық аспектілерін белгілеу үшін қолданылады. Қазіргі қоғамда мемлекеттік және жеке ұйымдардың көлемінің ұлғаюымен және басқарушылық шешімдерді іске асыру механизімінің күрделенуімен бюрократия мемлекеттік саясаттың көптеген салаларында басты және кейде шешуші рөл атқара бастады^[64].

Бюрократияны анықтауда төрт негізгі тәсіл бар, олардың әрқайсысы оның қоғамдағы рөлі туралы әртүрлі бағаларды көрсетеді. Зерттеу болашақтығына байланысты бюрократияны келесідей қарастыруға болады:

- басқару процестерінің иерархиясымен, реттелуімен және нормативтік реттелуімен сипатталатын билікті ұйымдастырудың нақты формасы;

- мемлекеттік басқаруда да, жеке секторда да әкімшілік қызметтің тиімділігін арттыруға ықпал ететін міндеттер мен құзыреттерді нақты бөлуге негізделген күрделі, құрылымдық басқару жүйесі;

- саяси және сайланбалы институттардан тыс жұмыс істейтін, күнделікті басқаруды іске асыруға және мемлекеттік механизмнің орнықтылығын қамтамасыз етуге жауапты мемлекеттік аппараттың құрамдас бөлігі;

- шамадан тыс реттеумен, бюрократиялық кідірістермен, формализммен және төмен бейімделумен байланысты негізінен теріс коннотациясы бар құбылыс, бұл басқару тиімділігінің төмендеуіне және қоғамдық наразылықтың өсуіне әкеледі.

Көптеген зерттеушілердің пікірінше, бюрократияның екі жағы бар: оның оң және теріс сипаттамаларына сәйкес келетін рационалды және иррационалды.

Рационалды бюрократия жүйелілік, тәртіп және тиімділік қағидаттарына негізделген.

Оның негізгі қасиеті рационализм, ол келесі элементтерді қамтиды:

- шенеуніктердің жеке қалауына қарамастан, тек белгіленген лауазымдық міндеттер мен ережелерге бағынуы;

- басқарудағы тәртіпті қамтамасыз ететін нақты иерархиялық құрылым;

- кәсіби талаптарға сәйкес келетін мемлекеттік қызметшілердің құзыреттілігі;

- жеке байланыстар емес, біліктілік пен кәсіптік даярлық негізінде лауазымға тағайындау;

- зейнетақы қамтамасыздандыруды қоса алғанда, еңбекақы төлеудің және әлеуметтік кепілдіктердің регламенттелген жүйесі;

- мемлекеттік қызметті мансаптық өсу мүмкіндігі бар кәсіби қызметтің негізгі түрі ретінде қабылдау;

- лауазымдық жағдайды жеке мақсатта пайдалануға тыйым салу, ресурстар мен басқару өкілеттіктерін жеке иемденуді болдырмау;

- шенеуніктердің ашықтығы мен жауапкершілігін қамтамасыз ететін бақылау және қатаң тәртіп.

- лауазымдық жағдайды жеке мақсатта пайдалануға тыйым салу, ресурстар мен басқару өкілеттіктерін жеке иемденуді болдырмау;

- шенеуніктердің ашықтығы мен жауапкершілігін қамтамасыз ететін бақылау және қатаң тәртіп. Сонымен қатар, иррационалды бюрократия дисфункциялармен сипатталады, оларды екі топқа бөлуге болады:

- субъективті-иррационалды көріністер, оның мәні бюрократиялық жүйенің мақсаттарын қоғамдық мүдделерге қызмет етудің орнына өзін-өзі сақтау және кеңейту жағына ауыстыру; билікті шоғырландыруға және бөлу функцияларын басып алуға ұмтылу; бюрократиялық аппаратты саясаттандыру, оның тиімділігінің төмендеуіне әкеледі; бастаманы басатын артық бақылау мәдениетін қалыптастыру;

- шешім қабылдауда шамадан тыс баяулықпен сипатталатын объективті-иррационалды көріністер, көбінесе қасақана; формализм және нақты қажеттілікті ескермей ескірген рәсімдерді ұстану; жүйенің бейімделуіне кедергі келтіретін нормативтік реттеудің тиімсіздігі; биліктің орталықтандырылуы, нәтижесінде бюрократияның төменгі деңгейлері тек атқарушы функцияларды орындайды, бұл басқару шешімдерінің сапасын төмендетеді; орындаушыларда бастаманың болмауы, тоқырауға және мемлекеттік басқару сапасының төмендеуіне әкеледі.

Бюрократияның субъективті иррационалдылығы, оның өзіндік мақсаты мен икемсіздігінде көрінетіні бюрократия деп аталатын.

Рационалды және иррационалды элементтердің арақатынасы бюрократия түрін анықтайды.

Егер рационализм басым болса, онда мұндай бюрократия өзінің негізгі мақсатын – тиімді басқаруды орындайды. Әйтпесе, иррационалды қасиеттер басым болған кезде, бюрократия деструктивті болып, қоғамның дамуына кедергі келтіреді және басқару сапасын төмендетеді.

ХХ ғасырдың басында әкімшілік бюрократиялық ұйымдар теориясының негізін қалаушы. көрнекті неміс әлеуметтанушысы Макс Вебер болды. Ол бюрократияға тән белгілерді «идеалды тип» ретінде атап өтті.

Біріншісі – регламентке сәйкес еңбек бөлінісі.

Екіншісі – ұйымның көптеген қызметкерлеріне бағынудың иерархиялық тәртібі.

Үшіншісі – ұйымдардың жазбаша нормативтік құжаттары жиналған қоғамдық кеңсенің болуы.

Төртінші – лауазымды тұлғаларды ұйымдардағы жұмысқа дайындаудың ресми рәсімі.

Бесінші – ұйымда жұмыс істеу негізгі кәсіп болып табылатын штаттық қызметкерлердің болуы.

Алтыншы –ұйым қызметкерлерінің лауазымдық міндеттері мен мінез-құлқын реттейтін ережелер.

Жетінші – белгіленген ережелерге қатысты қызметкерлердің адалдығы. М. Вебердің пікірінше, бюрократия – бұл көптеген адамдардың қызметін ұйымдастырудың ең ұтымды тәсілі, идеалды түрде қоғамдағы ең тиімді басқару машинасы. Сонымен қатар, М. Вебер бюрократиялық басқару жүйесінің кемшіліктерін де атап өтті. Ең алдымен, бұл стандартты емес жағдайларға барабар жауап беру үшін қажетті икемділіктің жетіспеушілігі, ойлау мен іс-әрекеттің шаблондылығы, болашақ әрекеттерді болжай алмайтын қабілетсіздігі^[65].

Қазіргі бюрократия реформалаудың бірқатар негізгі бағыттарында көрінетін елеулі өзгерістерге ұшырауда. Бұл өзгерістер ашықтықты, транспаренттілікті, қызмет көрсетудегі бәсекелестікті арттыруға, сондай-ақ азаматтық құқықтарды қорғау механизмдері жетілдіруге қатысты. Ең маңызды тенденциялардың ішінде мыналарды атап өтуге болады:

- билік органдарының ашықтығы мен қолжетімділігі. Бірқатар елдерде жергілікті деңгейде мемлекеттік құрылымдардың қызметіне азаматтық бақылау жасау мүмкіндіктері кеңейтілуде. Азаматтар абаттандыру, тұрғын үй-коммуналдық шаруашылық, денсаулық сақтау және басқа да салаларға қатысты комитеттер мен комиссиялардың отырыстарына кедергісіз қатыса алады. Кейбір елдерде, мысалы, Ұлыбританияда, парламенттік комиссиялардың кең ауқымды отырыстарына қоғамдық қол жетімділік қамтамасыз етіледі, бұл шешім қабылдау процестерін ашық етеді;

- қызмет көрсетудегі мемлекеттік және жеке құрылымдар арасындағы бәсекелестік. АҚШ сияқты елдерде азаматтар әртүрлі қызметтерді мемлекеттік және жеке жеткізушілер арасында таңдау жасай алады, соның ішінде сараптама жүргізу, әлеуметтік жәрдемақы алу, тендерлерге қатысу және гранттар алу. Бұл қызметтердің сапасын және бюджет қаражатын жұмсаудың тиімділігін арттыруға ықпал етеді;

- ақпаратқа қол жеткізуге және ашық басқаруға кепілдік берілген құқық. Бірқатар елдерде (мысалы, АҚШ-та) азаматтарға сұраныстың себептерін түсіндірместен кез-келген мемлекеттік құжаттарды талап етуге мүмкіндік беретін қағида бар. Сондай-ақ, құжаттарды кеңінен жариялау, қоғамдық тыңдаулар мен отырыстарға қатысу мүмкіндігі қамтамасыз етіледі, бұл басқару процестеріне азаматтық бақылауды күшейтеді;

- Мемлекеттік қызмет жүйесін және кадрлық процедураларды реформалау. АҚШ-та мемлекеттік қызметкерлердің тәртібіне нақты нормалар енгізілді, жалақы шендерге емес, атқаратын лауазымдарға байланысты, бұл бюрократиялық иерархияның әсерін азайтады. Мемлекеттік қызметшілердің этика кодекстері ашықтық пен кәсібилік стандарттарын арттыра отырып, олардың тәртібін реттейді;

- мемлекеттік қызметшілерді қорғау және процедураларды стандарттау. Франция қарапайым шенеуніктерді жоғары басшылықтың әкімшілік озбырлығынан қорғаудың жоғары дәрежесін көрсетеді. Кадрлық процедуралар өте нақты регламенттелген, шенеуніктердің азаматтармен өзара іс-әрекет механизмдері стандартталған. Маңызды элемент-бұл мемлекеттің өз қызметкерлерінің қателіктері мен кемшіліктері үшін жауапкершілігінің презумпциясы, бұл басқару сапасын жақсартуға ықпал етеді;

- әкімшілік әділеттің тиімді механизмі. Германияда әкімшілік сот жүйесі азаматтарды шенеуніктердің теріс қылықтарынан қорғауда шешуші рөл атқарады. Бұл соттар шағымдардың әділ қаралуын қамтамасыз етіп қана қоймай, сонымен қатар әлеуметтік әділеттілікті нығайтуға ықпал ететін мемлекеттік қызметкерлер арасында азаматтардың құқықтарын құрметтеу мәдениетін қалыптастырады.

Осылайша, бюрократияны дамытудағы қазіргі тенденциялар ашықтықты арттыруға, азаматтық бақылауды қамтамасыз етуге, мемлекеттік қызметтердің бәсекеге қабілеттілігіне, азаматтар мен мемлекеттік қызметшілердің құқықтарын қорғауға, сондай-ақ әкімшілік сот төрелігін жетілдіруге бағытталған.

Мемлекеттік басқаруды жаңғырту және оның тиімділігін арттыру курсын іске асыру шеңберінде Қазақстан Республикасы Президентінің 2022 жылғы 13 сәуірдегі №872 Жарлығымен мемлекеттік аппараттың қызметін бюрократиядан шығару жөніндегі шаралар айқындалды^[66]. Құжат артық процедураларды жоюға, шешім қабылдауды жеделдетуге және басқарудың цифрлық механизмдерін енгізуге баса назар аудара отырып, елдің бюрократиялық жүйесін институционалдық трансформациялаудың маңызды құралына айналды.

Жарлық дебюрократизацияның негізгі принциптерін тұжырымдады, олардың арасында:

- мәннің формадан басымдығы, яғни формальды процедураларға емес, нәтижеге назар аудару;

- «әдепкі цифрландыру», яғни сандық арналар арқылы өзара әрекеттесуге бағдарлау;

- басқарушылық жауапкершілік, жауапкершілікті басқаға аударуға жол бермеу;

- бизнес-процестердің реинжинирингін қамтитын үздіксіз жетілдіру;

- қайталанатын және негізсіз талаптарды болдырмайтын реттеудің оңтайлылығы.

Жарлық, шектен тыс заңнамалық нақтылаусыз ,нормативтік актілерді қабылдауда мемлекеттік органдардың дербестігін кеңейтуді, сондай-ақ дағдарыстарға әрекет етудің ерекше механизмдерін, оның ішінде мемлекеттік тіркеусіз актілерді қабылдауды көздейді. Бұл орындаушыларға жағдайлардың тез өзгеруіне икемділік береді.

Жарлықта басқару архитектурасын оңтайландыру бойынша бірқатар шаралар бар:

- кеңестердің, қайталанатын тапсырмалардың және консультативтік органдардың санын қысқарту;

- «әдепкі бойынша келісу» механизміне көшу, яғни мерзімінде жауап болмаған жағдайда жоба келісілген болып саналады;

- өкілеттіктердің бір бөлігін алмастырушы тұлғалар мен құрылымдық бөлімшелерге беру;

- Мемлекеттік қызметтерді бюрократияландыру және бағалау бойынша ұсыныстар жинау үшін онлайн-ресурс құру.

Бұл жарлық артық бюрократияны еңсеруге, жауапты басқару және басқарушылық дербестік қағидаттарын нығайтуға, сондай-ақ деректер мен цифрлық технологиялар негізінде басқаруға көшуге жүйелі тәсілді көрсетеді. Ол икемділік, белсенділік, өнімділік және клиентке бағдарлану басым болатын қоғамдық басқарудың заманауи тенденцияларына сәйкес келеді.

Әкімшілік механизмдер – бұл мемлекеттік органдар саяси шешімдерді орындау үшін қолданатын әдістер, процедуралар мен құралдардың жиынтығы. Әкімшілік механизмдердің негізгі элементтеріне мыналар жатады:

- нормативтік-құқықтық реттеу саясатты іске асырудың құқықтық шеңберін айқындайтын заңдар, қаулылар мен өкімдер әзірлеуді білдіреді. Бұл процесс заңнамалық бастамаларды, нормативтік актілердің жобаларын дайындауды, оларды өкілетті органдарда талқылауды және кейіннен қабылдауды қамтиды;

- мемлекеттік басқару – бұл атқарушы органдардың мемлекеттік шешімдердің орындалуын жоспарлау, үйлестіру және мониторинг жөніндегі қызметі. Даму стратегияларын әзірлеуді, бюджеттік жоспарлауды, мемлекеттік бағдарламаларды басқаруды және олардың тиімділігін бағалауды қамтиды;

- бақылау және қадағалау – бұл аудиторлық тексерулерді, сыбайлас жемқорлыққа қарсы шараларды және есеп беру жүйесін қоса алғанда, саяси шешімдердің орындалуын тексеру механизмдері. Мемлекеттік бақылау органдары (мысалы, Жоғары аудиторлық палата, прокуратура) заңдардың сақталуын, бюджет қаражатының пайдаланылуын және жоспарланған нәтижелерге қол жеткізуді қадағалайды;

- өңірлік және жергілікті басқару – мемлекеттік бағдарламаларды тиімді орындау үшін жергілікті деңгейдегі қызметті үйлестіру. Маңызды рөлді әкімдіктер, мәслихаттар және атқарушы органдардың аумақтық бөлімшелері атқарады;

- қоғамдық қатысу механизмдері мемлекеттік саясатты әзірлеу және іске асыру процесіне азаматтық қоғамды, қоғамдық кеңестер мен сарапшыларды тартуды білдіреді. Қоғамдық талқылауларды, кеңестерді және бастамашыл топтарды қамтиды.

Бюрократиялық механизмдер белгіленген процедураларға сәйкес саяси шешімдердің іске асырылуын қамтамасыз ететін мемлекеттік қызметшілердің кәсіби аппаратының қызметіне негізделген. Бюрократиялық жүйенің негізгі сипаттамаларына мыналар жатады:

- шешімдердің біркелкі орындалуын қамтамасыз ететін төменгі органдардың жоғары органдарға нақты бағынуын білдіретін басқарудың иерархиялық құрылымы. Мысалы, министрліктер саясатты әзірлейді, ал оған бағынатын агенттіктер мен аумақтық басқармалар оны жүзеге асыруға жауапты;

- процестерді рәсімдеу, яғни шешім қабылдауда субъективтілікті азайту үшін регламенттерді, стандартты процедуралар мен нұсқауларды қолдану. Бұл әкімшілік процедуралардың ашықтығы мен болжамдылығын қамтамасыз етуге мүмкіндік береді;

- функциялар мен өкілеттіктерді бөлу, яғни мемлекеттік қызметшілердің басқарудағы жекелеген аспектілеріне мамандануы. Мысалы, салық органдары салық жинауға, ал әлеуметтік қызметтер жәрдемақы бөлуге жауапты;

- меритократия қағидаты, бұл кадрларды олардың кәсіби қасиеттері мен құзыреттеріне қарай іріктеу мен ілгерілетуді білдіреді. Мұнда мемлекеттік қызметшілерді іріктеудің конкурстық жүйесі мен біліктілікті арттыру бағдарламалары шешуші рөл атқарады.

Әкімшілік және бюрократиялық механизмдердің маңыздылығына қарамастан, олар бірқатар қиындықтарға тап болады, олардың арасында:

- артық бюрократия, бұл процедуралардың шамадан тыс күрделенуінен тұрады, бұл шешім қабылдау мен іске асырудың кешігуіне әкеледі. Бұл көптеген құжаттарды келісу, өтініштер мен сұраныстарды ұзақ қарау қажеттілігінде көрінеді;

- сыбайлас жемқорлық тәуекелдері, яғни билікті теріс пайдалану және әкімшілік ресурстарды жеке мүддеге пайдалану мүмкіндігі. Мемлекеттік рәсімдердің ашықтығының жеткіліксіздігі және қатаң бақылаудың болмауы сыбайлас жемқорлыққа ықпал етуі мүмкін;

- әртүрлі мемлекеттік құрылымдар арасындағы өзара іс-әрекеттің төмен деңгейі, яғни ведомстволар арасындағы үйлестірудің болмауы функциялардың қайталануына, ресурстарды тиімсіз пайдалануға және шешім қабылдау процестерінің баяулауына әкелуі мүмкін;

- азаматтық қоғамның шектеулі қатысуы, яғни мемлекеттік саясатты әзірлеу және оның орындалуын бақылау процесіне халық пен қоғамдық ұйымдардың жеткіліксіз тартылуы. Көптеген шешімдер халықтың пікірін ескерусіз қабылданады, бұл билікке деген сенім деңгейін төмендетеді.

Мемлекеттік саясаттың әкімшілік және бюрократиялық механизмдерінің тиімділігін арттыру үшін:

- Мемлекеттік қызметтерді цифрландыру және басқару процестерін автоматтандыру, электрондық үкіметті енгізу, қағаз құжат айналымын қысқарту, азаматтар мен бизнес үшін онлайн-сервистерді дамыту;

- азаматтармен кері байланыс механизмдерін дамыту, яғни шағымдар мен ұсыныстар беру үшін электрондық платформаларды пайдалану, қоғамдық консультациялар өткізу, мемлекеттік органдар жұмысының ашықтығын арттыру;

- мемлекеттік қызметшілер жұмысының тиімділігін бағалау жүйесін жетілдіру, атап айтқанда, KPI (тиімділіктің негізгі көрсеткіштерін) енгізу, тұрақты аттестаттау, мемлекеттік қызметшілердің жұмыс нәтижелері үшін жауапкершілігін арттыру;

- билікті орталықсыздандыру, өкілеттіктердің бір бөлігін жергілікті деңгейге беру, өңірлік басқару органдарының дербестігін арттыру, бұл жергілікті мәселелер мен халықтың қажеттіліктеріне жедел әрекет етуге мүмкіндік береді.

Осылайша, әкімшілік және бюрократиялық механизмдер мемлекеттік саясатты жүзеге асыруда шешуші рөл атқарады. Оларды дамыту және жаңғырту мемлекеттік басқарудың тиімділігін арттыру, көрсетілетін қызметтердің сапасын жақсарту және азаматтардың билікке деген сенімін нығайту үшін қажетті жағдайлар болып табылады. Заманауи технологияларды енгізу, бақылауды күшейту және қоғамдық қатысуды дамыту қазіргі мәселелерді барынша азайтуға және мемлекеттік саясаттың нәтижелілігін арттыруға мүмкіндік береді.

 

---

^[64] Экономика предприятия / Под ред. Волкова О. И. – М. : Инфра. – М, 2008. – С. 105.

^[65] Вебер М. Избранные произведения / М. Вебер. – М. : Прогресс, 1990.

^[66] Указ Президента Республики Казахстан от 13 апреля 2022 года №872 О мерах по дебюрократизации деятельности государственного аппарата https://adilet.zan.kz/rus/docs/U2200000872. Дата обращения 12.07.2025