4.2 Мәселелерді талдау және саясат мақсаттарын тұжырымдау

 

Мәселелерді талдау және саясаттың мақсаттарын қалыптастыру кезінде саясаттануда кеңінен қолданылатын шетелдік модельдер қолданылады. Мысалы: бірнеше ағындық модель, мүдделерді қорғау бойынша коалиция моделі және қоқыс жәшігі моделі – бұл модельдердің барлығы саясатты талдауда қолданылады, оның қалай әзірленетінін түсіну үшін. Алдыңғы дамуға тәуелділік, бір жағынан, өткен шешімдер мен оқиғалардың болашақ шешімдер мен нәтижелерге қалай әсер ететінін түсіндіретін тұжырымдама. Бұл модельдер мен тұжырымдаманың өзі саяси шешімдерді және олардың эволюциясын анықтайтын әртүрлі факторларды бөліп көрсете отырып, саяси процеске әртүрлі көзқарастар ұсынады. Оларды толығырақ қарастырайық.

1) Multiple Streams Model (көп ағынды модель) – Кингдон (John Kingdon)[82]. Модельдің мәні: саясат үш ағынның қиылысында қалыптасады:

- мәселелік ағын (Problem stream) – мәселені қоғамның мойындауы;

- саяси ағын (Politics stream) – саяси ахуал, партиялардың, БАҚ мүдделері;

- саяси шешім (Policy stream) – дайын шешімдердің болуы.

Мысалы: Қазақстанда міндетті медициналық сақтандыруды (ММС) енгізу:

- мәселелік ағын: медициналық қызмет сапасының нашарлауы, мемлекеттік жүйенің шамадан тыс жүктелуі;

- саяси ағым: басқарушы партияның реформаларды қолдауы, халықаралық ұйымдардың қысымы;

- шешімдер ағыны: сарапшылар талқылаған ММС дайын модельдері болды (мысалы, германдық)

Барлық үш ағын сәйкес келген кезде «мүмкіндіктер терезесі» ашылып, ММС реформасы жүзеге асырылды.

2) Аdvocacy Coalition Framework (мүдделерді қорғау коалиция моделі) – Сабатье (Paul Sabatier)[83]. Модельдің мәні: саясат жүйелік өрістің астындағы саяси көзқарастар мен сенімдермен біріктірілген коалициялардың күресімен анықталады.

Мысалы: Қазақстандағы жер қойнауын пайдалану саласындағы саясат:

- бір коалиция: экономистер мен бизнес-лоббилер, жер қойнауын пайдалануға қолжетімділікті ырықтандыруды және шетелдік инвесторларды тартуды жақтайды;

- басқа коалиция: экологтар, шектеулер мен қатаң реттеуді қажет ететін, қоғамдық ұйымдар және академиялық қоғамдастықтың бөлігі. Ұзақ қақтығыс пен қысымның нәтижесінде екі тарап та мәмілеге келді – экономикалық мүдделерді де, экологиялық нормаларды да ескеретін жер қойнауы туралы жаңа Кодекстің қабылдануы.

3) Garbage Can Model (қоқыс жәшігінің моделі) – Коэн, Марч и Олсен (Cohen, March, Olsen)[84].

Модельдің мәні: шешім қабылдау ретсіз, абыл-сабыл түрде болады – шешімдер, мәселелер және қатысушылар бөлек «жүзеді» және кездейсоқ қосылады.

Мысал: Қазақстандағы министрліктерді қайта құру. Кейде министрліктердің бірігуі немесе бөлінуі туралы шешімдер (мысалы, Ақпарат және қоғамдық даму министрлігі, Мәдениет министрлігі) нақты мәселелер немесе талдау негізінде емес, себебі: «шешім» дайын болды (мемлекеттік аппаратты реформалау идеясы), «ықпалды қатысушы» пайда болды (жаңа министр) немесе «сыртқы сигнал» пайда болды (мысалы, БАҚ немесе Президент тарапынан сын). Қорытынды – шешім қисынсыз қабылданады, бірақ ресми түрде негізделген. Ол белгісіздік, асығыстық, бюрократия жағдайларында шешімдерді талдау үшін қолданылады – мысалы, университеттерде немесе мемлекеттік реформаларда.

4) Рath Dependency (траекторияға тәуелділік)[85].

Модельдің мәні: өткеннің шешімдері болашақты таңдауды шектейді – жүйе белгілі бір жолмен неғұрлым ұзақ жүрсе, оны өзгерту соғұрлым қиын болады. Бұрын қабылданған шешімдер ағымдағы таңдауды шектейді. Институционалдық және саяси жүйелер уақыт өте келе «бекітіледі» және олардан ауытқу күрделене түседі.

Мысалы:

Қазақстан экономикасындағы квазимемлекеттік сектордың үстемдігі:

- 1990 жылдардағы жекешелендіруден кейін көптеген мемлекеттік холдингтер (Самұрық-Қазына және т.б.) пайда болды;

- жүйе нығайып, институттар, ережелер, мүдделер, кадрлық желі құрды;

- экономикаға мемлекеттің қатысуын қысқарту әрекеттері кезінде бұл жол институционалдық инерциялық тәртіп, мүдделі топтардың қарсыласуы, басқару инфрақұрылымын қайта құру қиындығына байланысты қайталануын жалғастыруда.

Мәселені анықтағаннан кейін оны егжей-тегжейлі зерттеп, оны шешудің мүмкін нұсқаларын ұсыну қажет.

Негізгі процестер:

- ақпаратты жинау және талдау (деректерді, халықаралық тәжірибені, статистиканы зерделеу);

- мәселенің ауқымын бағалау (сапалық және сандық параметрлер);

- сценарийлерді әзірлеу (әр түрлі әрекет нұсқаларын модельдеу);

- шешімдердің салдарын бағалау (әр сценарийдің ықтимал тәуекелдері мен пайдасын талдау).

- мүдделі тараптармен консультациялар (сарапшылармен, бизнеспен, азаматтық қоғаммен талқылаулар).

Талдау әдістері:

- SWOT талдауы (күшті және әлсіз жақтары, мүмкіндіктері мен қауіптері);

- экономикалық талдау (бюджеттік шығындар мен экономикалық әсерді бағалау);

- әлеуметтанулық зерттеулер (халықтың сауалнамасы, сараптамалық сұхбат).

Мемлекеттік саясатты әзірлеу және жоспарлау кезінде ұсынылған балама нұсқалардың келесі аспектілер бойынша іске асырылуын талдау міндетті түрде жүзеге асырылуы тиіс:

- орындау процесі шығындар деңгейіне, саясат нәтижелеріне, жобаларды іске асыру мерзімдеріне және жекелеген маңызды іс-шараларға қаншалықты әсер етуі мүмкін;

- баламалы жобаларды салыстыру кезінде іске асырылу критерийлерін немесе барлық және аса маңызды іс-шараларды орындаудың күрделілік дәрежесін, қандай кедергілер немесе қиындықтар кездесуі мүмкін екенін және оларды еңсеру үшін не істеу керектігін ескеру қажет;

- жұмыс бағдарламаларында тәуекелдерден қорғау механизмі салынады және саясатты орындау процесін жақсартуға және ұсынылған нұсқаларды жетілдіруге, саясаттың тиімділігін жақсартуға және шығындарды азайтуға мүмкіндік беретін тиісті іс-шаралар әзірленеді;

- сыртқы ортаның ықпалын ескеру қажет: саясаткерлер мен кадр әкімшілері, орталық және жергілікті құрылымдар арасындағы ынтымақтастық деңгейі, саяси көшбасшылар мен партияларды қолдау дәрежесі.

Мемлекеттік саясатты әзірлеудің осы кезеңінің саяси бөлігі мемлекеттік саясатты дамыту тұжырымдамасын қамтитын нормативтік құжаттарды қабылдаумен аяқталады.

Шешім қабылдау.

Осы кезеңде билік мәселені шешудің ең қолайлы нұсқасын таңдап, тиісті шараларды қолданады.

Негізгі процестер:

- құжаттаманы қалыптастыру (заң жобасын, қаулыны, мемлекеттік бағдарламаны әзірлеу);

- келісу және қарау (билік органдарында, парламентте, қоғамдық тыңдауларда талқылау);

- заң сараптамасы (Конституцияға, халықаралық нормаларға сәйкестігін тексеру);

- дауыс беру және бекіту (парламенттің, үкіметтің, президенттің шешім қабылдауы).

Саяси құжаттар мақұлданғаннан кейін әр түрлі мемлекеттік құрылымдар, аймақтық және жергілікті басқару органдары арасында осы бағдарламаға бөлінген ресурстардың әртүрлі деңгейлері арасында міндеттер мен өкілеттіктерді бөлу жұмыстары басталады.

Қабылданған мемлекеттік саясатты іске асыру мүмкіндігі әзірленген саясаттың сапасын сипаттайтын табыс факторына негізделген. Оған жету үшін даму кезеңінде әр түрлі жағдайлардың әсерін ескере отырып, барлық жоспарланған іс-шараларды жүзеге асыру ықтималдығын есептеу керек.

Түпкілікті нәтиже көбінесе білімнің дәлдігіне және объект туралы ақпараттың толықтығына, орындаушылардың алған тапсырмаларын түсіндіруге байланысты. Мемлекеттік басқару функцияларын іске асыру үшін басқару әсерлерінің нақты және жылдам тік «өтімділігі» қажет. Олар деформацияланбауы қажет, тек нақтылануы және анықталуы керек. Қойылған міндеттерді төменгі деңгейде түсінуге қол жеткізу өте маңызды, өйткені онда мемлекеттік саясат жүзеге асырылады. Бірақ бұл шенеуніктер тобына бақылау қою қиынырақ болады.

Жоспарлар мен бағдарламаларды әзірлеу жағдайдың ықтимал дамуының сценарийлерін кестесіз толық бола алмайды. Олар болашақ оқиғалардың сипаттамасын береді және негізгі қатысушылардың тәртібін болжайды. Әдетте әр түрлі жағдайларды ескере отырып және қолайлы және жағымсыз факторларды талдай отырып, бірнеше сценарий нұсқалары жасалады. Бұл мемлекеттік басқаруды іске асыру кезіндегі оқиғалардың маңызды қатысушыларын анықтау, олардың әрекетінің ережелері мен шарттарын анықтау, қатысушылардың әрекеттері мен тәртіптерінің сипатын анықтау, аралық және түпкілікті нәтижелерді болжау үшін қажет.

Бағдарламаларды әзірлеу кезеңінде сәттілік факторы басқару жүйесінің сыртқы және ішкі жағдайлардың өзгеруіне қаншалықты бейімделе алатындығына байланысты.

Ұлттық саяси дәстүрлерге, факторлардың қиыстыруына байланысты, саяси процеске әсер ететін, мемлекеттің орны мен рөліне, саяси партияларға, мүдделер мен қысым топтарына, саяси мәдениеттің түріне мемлекеттік саясаттың әртүрлі модельдері ерекшеленеді.

Мемлекеттік саясатты әзірлеу және іске асыру процесінің ерекшелігіне, оған саяси акторлардың қатысу дәрежесі мен сипатына байланысты келесі модельдер қолданылады.

Ашық жүйелер моделі. Бұл модель «себептілік шұңқыры» идеясына құрылған, оған сәйкес мемлекеттік саясатты әзірлеу процесі саяси мақсаттарды талқылау және шешімдерді әзірлеу процесінде элиталардың ережелермен (нормалармен, заңдармен) рәсімделген тәртібіне неғұрлым «кең» және белгісіз жағдайлардан дәйекті көшуді білдіреді. «Себептілік шұңқыры» процеске бірқатар жағдайларды қамтиды, олардың арасында тікелей және жанама тәуелділік қатынастары бар.

Осылайша, соңғы саяси таңдау келесі тізбектің тікелей және жанама функционалды нәтижесі болып табылады: тарихи-географиялық жағдайлар – әлеуметтік-экономикалық құрылым – жаппай саяси тәртіп – үкіметтік институттар – саясатты талқылау процесінде элиталық тәртіп – әзірленген мемлекеттік саясат. Элитаның тәртібіне алдыңғы факторлардан жеке және жиынтықта туындайтын тиісті оқиғалар әсер етеді.

«Институционалды рационалды таңдау» моделі. Осы модель шеңберінде саяси нәтиже – бұл шарттардың екі негізгі түрі әсер ететін акторлар процесіне қатысатын жеке әрекеттердің функциясы: шешім қабылдауға байланысты жеке шарттар мен шарттар. Жеке шарттарға мыналар жатады: саяси мақсат қою процесіне әсер ету дәрежесін анықтайтын жеке тұлғалардың құндылықтары мен ресурстары. Шешім қабылдау жағдайы институционалдық Ережелерге, тиісті тауарлардың табиғатына және қоғамдастықтың сипаттамаларына (әлеуметтік-экономикалық жағдайлар мен қоғамдық пікір) байланысты шарттардың жиынтығы ретінде сипатталады.

Осылайша, саяси басымдықтарды таңдайтын адамдар шешім қабылдау жағдайындағы айырмашылықтарға байланысты әр түрлі әрекет етеді. Бұл ретте институционалдық талдаудың үш деңгейін ескеру қажет:

- операциялық (шешім қабылдаушы агенттердің деңгейі);

- ұжымдық таңдау (агенттерді басқаратын келісілген ұжымдық нормалар);

- Конституциялық (ұжымдық нормаларды таңдауға әсер ететін конституция).

«Саяси ағындар» моделі. Модель саясатты әзірлеу процесін құрайтын үш «ағынның» сипаттамасын қамтиды.

Бірінші ағын – мәселелік, ол нақты мәселелер мен алдыңғы үкіметтік қызметтің нәтижелері туралы ақпараттан тұрады.

Екінші ағын – зерттеушілер, кеңесшілер және басқа мамандар қауымдастығы, мәселелерді талдайтын және әртүрлі баламаларды тұжырымдайды.

Үшінші ағын – саяси, ол сайлаудан, саясаткерлердің қызметінен, заңдар қабылдау кезіндегі фракциялардың бәсекелестігінен, лоббизмнен және т.б. Үш ағын біріктірілгенде, тиісті саяси шешімдер қабылдау үшін «мүмкіндіктер терезесі» пайда болады.

«Бәсекелес қорғаныс коалицияларының» моделі. Бұл модель басқа модельдердің көптеген идеяларын синтездеуге тырысады. Мұнда басты назар саяси бағыттың өзгеруін және сәйкесінше жаңасын таңдауды анықтайтын жағдайларға аударылады. Саяси бағытты басқасына өзгерту факторлардың үш негізгі тобының әсерінен жүзеге асырылады:

- саяси баламаларды таңдау субжүйесіндегі бәсекелес коалициялардың өзара әрекеті (базалық құндылықтар мен идеяларды бөлетін және «әсер етуге» тырысатын, «ойын ережелерін» (заңдар, нормалар және т. б.) өзгертетін басқару мен азаматтық қоғамның барлық деңгейлеріндегі акторлар, сондай-ақ коалициялар арасындағы қақтығысты жуып-шаятын және субжүйенің тұрақтылығын сақтауға мүдделі саяси «брокерлер»);

- сыртқы бірінші субжүйеге қатысты құбылмалы (әлеуметтік-экономикалық трансформациялар, саяси конъюнктураның өзгеруі, жаңа сайлау және т.б.);

- салыстырмалы түрде тұрақты қоғамдық параметрлер (базалық әлеуметтік құрылымдар және конституциялық ережелер).

Нақты модельді және сәйкесінше мемлекеттік саясаттың стратегиясын таңдау көбінесе саяси субъектілердің алға қойған мақсаттарына, азаматтардың саясатты жүзеге асыруға қатысуына, мәселелердің сипатына, ресурстардың болуына байланысты.

Мемлекеттік саясатты іске асыру.

Қабылданған шешімдер мемлекеттік органдардың орындау сатысына өтеді.

Негізгі процестер:

- іске асыру институттарын құру (мекемелер, агенттіктер, жұмыс топтары);

- бағдарламаларды қаржыландыру (бюджет қаражатын бөлу, инвестицияларды іздеу);

- әкімшілік және ұйымдастырушылық қамтамасыз ету (процесті бақылау және басқару механизмдерін құру);

- ақпараттық сүйемелдеу (халыққа ақпарат жеткізу, түсіндіру жұмыстары).

Тиімділікті бақылау және бағалау.

Соңғы кезеңде іске асырылған шаралардың қойылған мақсаттарға қаншалықты қол жеткізгеніне талдау жүргізіледі.

Негізгі процестер:

- нәтижелерді бағалау (статистиканы, әлеуметтік әсерлерді, экономикалық салдарларды талдау);

- қоғамнан кері байланыс (азаматтардың сауалнамалары, сараптамалық қорытындылар);

- саясатты түзету (анықталған мәселелер мен ұсыныстар негізінде өзгерістер енгізу);

- жаңа бастамаларды қалыптастыру (қажет болған жағдайда стратегия мен басымдықтарды түзету).

Мемлекеттік саясатты қалыптастыру қағидаттары.

- заңдылық. Мемлекеттік саясат Конституцияға, халықаралық міндеттемелерге және ұлттық заңнамаға сәйкес келуі керек;

- ғылыми негіздеме. Шешімдер объективті мәліметтерге, ғылыми зерттеулерге және болжамдарға негізделуі керек;

- нысаналылығы мен тиімділігі. Саясат ресурстарды ұтымды пайдалану кезінде нақты мақсаттарға жетуге бағытталуы керек;

- ашықтық пен айқындық. Қоғамдық бақылау, қабылданған шешімдер туралы ақпараттың қолжетімділігі және олардың негіздемесі;

- қоғамдық пікірді ескеру. Мемлекет консультациялар, тыңдаулар, сауалнамалар өткізу арқылы азаматтардың мүдделерін ескеруі керек;

- әлеуметтік әділеттілік. Шешімдер тең мүмкіндіктерді қамтамасыз ете отырып, қоғамның барлық топтарының мүдделерін ескеруі керек;

- кешенділік. Саясат әр түрлі салалардың (экономика, білім, денсаулық сақтау, экология) өзара байланысын ескеруі керек;

- икемділік және бейімделу.

Мемлекеттік саясат жағдайдың өзгеруіне жедел әрекет ету керек және қажеттілігіне қарай түзетілуі тиіс. Мемлекеттік саясатты қалыптастыру – бұл мәселелерді талдауды, шешімдерді әзірлеуді, оларды қабылдауды, іске асыруды және бақылауды қамтитын көп сатылы процесс. Заңдылық, тиімділік, ашықтық және ғылыми негізділік сияқты негізгі принциптер оның сапасы мен тиімділігін қамтамасыз етеді. Мемлекеттік саясатты әзірлеу мен іске асыру механизмдерін жақсарту қоғам мен мемлекеттің тұрақты дамуына ықпал етеді.

 

[82] Multiple Streams Model (Модель множественных потоков) – Кингдон (John Kingdon). Википедия/PMC статья по MSF, текст Kingdon (1984/2003) Paul Cairney: Politics & Public Policy+6PMC+6ippapublicpolicy.org+6.

[83] Advocacy Coalition Framework – работа Sabatier (1988), описание ACF на PaulCairney.wordpress.com и IPPA jstor.org+12SpringerLink+12Paul Cairney: Politics & Public Policy+12.

[84] Garbage Can Model – статья Cohen, March & Olsen (1972), обзор на ScienceDirect Topics Википедия+12Википедия+12pmi.org+12 A.

[85] Path Dependence. Я. В. Евсеевна. Концепция зависимости от траектории предшествующего развития: Основные положения и критика. (Аналитический обзор) // Политическая культура. – №3, 2017.