5.2 Үйлестіру және ведомствоаралық өзара әрекет

 

Мемлекеттік органдар өз өкілеттіктерін іске асыру процесінде, әсіресе басқа мемлекеттік органдардың тікелей немесе жанама қатысуын талап ететіндерді жүзеге асыру кезінде бір-біріне тәуелді^[93].

Мемлекеттік саясаттағы үйлестіру – бұл тиімді басқару мен мақсаттарға жетуді қамтамасыз етуге бағытталған әртүрлі органдардың әрекеттері мен шешімдерін үйлестіру процесі.

Ведомствоаралық өзара іс-әрекет – бұл ынтымақтастыққа, ақпарат алмасуға және мемлекеттік бағдарламалар мен стратегияларды бірлесіп іске асыруға негізделген мемлекеттік органдар арасындағы өзара қарым-қатынас жүйесі.

Өзара әрекеттесу және жекелеген жағдайларда үйлестіру мәселелері
Э. Дюркгеймнің зерттеуінде көрініс тапты, ол «органикалық ынтымақтастықтың болуы үшін бір-біріне қажет және тұтастай алғанда олардың ынтымақтастығын сезінетін органдар жүйесі болу жеткіліксіз. Сонымен қатар, олар бірге қызмет ететін әдіс, егер олар барлық мүмкін жағдайлар үшін болмаса, ең болмағанда ең жиі кездесетіндер үшін алдын-ала анықталуы керек. Әйтпесе, органдар тепе-теңдікке жетуі үшін үнемі үздіксіз күреске жүгіну керек еді, өйткені бұл тепе-теңдік шарттарын тек тәртіпсіз әрекеттер арқылы табуға болады...»^[94].

Бүгінгі таңда заң ғылымы ынтымақтастықты анықтау үшін «өзара әрекеттесу» және «үйлестіру» сияқты терминдерді қолданады.

«Өзара әрекеттесу»^[95] категориясы құбылыстардың өзара байланысы, өзара қолдау ретінде анықталады; бір немесе бірнеше ортақ мақсаттарға қол жеткізгеннен кейін екі немесе одан да көп субъектілердің кеңістіктегі және уақыттағы бірлескен немесе келісілген қызметі; құбылыстар мен процестердің өзара тәуелділігінің әмбебап жүйесі, яғни өзара әрекеттесетін субъектілердің бір-біріне үздіксіз ықпал етуімен және өзара әсерімен сипатталатын жағдайы.

Сонымен, өзара әрекеттесуді бірлескен, жүйелі, келісілген әрекет ретінде анықтауға болады. Өз кезегінде «үйлестіру» өзара байланыс, келісу, сәйкестікке келтіру ретінде сипатталады^[96]. Үйлестіру мемлекетте мемлекеттік билік жүйесін құрудың ең перспективалы әдісі болып саналады^[97], өйткені оны мемлекеттік-билік өкілеттіктері бар құзыретті орган жүзеге асырады^[98]. Сондай-ақ, мемлекет өзінің «командаларын» қоғам өмірінің көптеген салаларына беретін арна ретінде қызмет етеді, мемлекеттік қондырманың құқықтықпен түйісуіне ықпал етеді, оларды жалпы мемлекеттік-құқықтық қондырмаға біріктіреді^[99].

Үйлестірудің негізгі принциптеріне мыналар жатады:

- мәселенің барлық аспектілерін есепке алуды және мәселелерді кешенді шешу үшін әртүрлі ведомстволардың өзара іс-әрекетін қамтитын кешенділік. Бірлескен жоспарлауды, стратегияларды әзірлеуді және қабылданған шешімдердің сабақтас салаларға әсерін талдауды қамтиды;

- шешім қабылдау процестерін оңтайландыруға және олардың жеделдігін арттыруға мүмкіндік беретін басқарудың ең тиімді деңгейіне өкілеттіктерді беруді білдіретін субсидиарлық. Қағидат шешімдер мүмкіндігінше басқарудың ең төменгі деңгейінде қабылдануы керек, ал жоғары органдар тек қажетті қолдау көрсетуі керек деп болжайды;

- ашықтық, яғни шешімдердің ашықтығын және барлық мүдделі тараптар үшін ақпараттың қолжетімділігін қамтамасыз ету. Есептерді жариялауды, ашық дерекқорларды жүргізуді және қоғамдық бақылау механизмдерін пайдалануды қамтиды;

- өзара іс-әрекетке қатысушылар арасындағы жауапкершілік аймақтарын нақты ажыратуды білдіретін жауапкершілік, бұл функциялардың қайталануын болдырмауға, жұмыс тиімділігін арттыруға және бюрократиялық кедергілерді азайтуға ықпал етеді;

- икемділік, яғни бейімделгіш басқару әдістерін қолдануды, стратегияларды үнемі түзетуді және дағдарыстық жағдайларға жедел әрекет ету механизмдерін дамытуды көздейтін өзгермелі жағдайлар мен қиындықтарға бейімделу.

Ведомствоаралық өзара әрекет әртүрлі формаларда жүзеге асырылуы мүмкін:

- кеңесші органдар (кеңестер, комиссиялар) – бұл әртүрлі ведомстволардың стратегиялық сұрақтар бойынша қызметін үйлестіру үшін құрылатын мамандандырылған құрылымдар. Олар мүдделерді үйлестіруде, ұсыныстар әзірлеуде және ұжымдық шешімдер қабылдауда маңызды рөл атқарады;

- ведомствоаралық жұмыс топтары – бұл нақты міндеттерді шешу үшін жұмыс істейтін сарапшылар мен мамандардың уақытша немесе тұрақты бірлестіктері. Мұндай топтар нормативтік құжаттарды әзірлеумен, кешенді жобаларды іске асырумен және мемлекеттік бағдарламалардың тиімділігін талдаумен айналыса алады;

- ақпарат алмасу, жедел ақпарат алмасу үшін цифрлық платформаларды, интеграцияланған мәліметтер базасын және ведомствоаралық коммуникациялық жүйелерді пайдалануды көздейді. Электрондық құжат айналымын, бірлескен талдау орталықтарын құруды және үлкен деректер ауқымын өңдеу үшін жасанды интеллект технологияларын пайдалануды қамтиды;

- бірлескен жобалар мен бағдарламалар, яғни ортақ мақсаттарға қол жеткізуге бағытталған ведомствоаралық бастамаларды іске асыру. Мұндай жобалар ұлттық стратегияларды, инфрақұрылымдық бағдарламаларды, цифрлық трансформация жөніндегі бастамаларды және мемлекеттік дамудың басқа да бағыттарын әзірлеуді және іске асыруды қамтуы мүмкін;

- құқықтық механизмдер, яғни ведомстволар арасындағы өзара іс-әрекетті нормативтік актілерде, ынтымақтастық туралы келісімдерде және ведомствоаралық регламенттерде бекіту. Бұл бірлескен шешімдерді іске асыру үшін қатысушылардың өкілеттіктерін, өзара іс-әрекеттінің процедурасын және жауапкершілігін нақты анықтауға мүмкіндік береді.

Үйлестіру мен ведомствоаралық өзара іс-әрекеттің маңыздылығына қарамастан, бұл құбылыстарда айтарлықтай мәселелер бар, олардың арасында:

- ведомстволардың бөлінуі және ведомстволық өзімшілдік, сол себепті ресурстар мен ықпал үшін мемлекеттік органдар арасындағы бәсекелестік көбінесе тиімді өзара іс-әрекетке кедергі келтіреді;

- функциялардың қайталануы және ресурстарды тиімсіз пайдалану, яғни ведомстволар арасында өкілеттіктерді нақты бөлудің болмауы мемлекеттік басқарудың тиімділігін төмендететін ұқсас міндеттер бойынша қатар жұмыс істеуге әкеледі;

- деректерді интеграциялау үшін цифрлық құралдардың жетіспеушілігі, сол себепті ақпараттық жүйелердің бөлшектенуі және процестерді автоматтандырудың жеткіліксіздігі ведомстволар арасында деректер алмасудың жеделдігін шектейді;

- ведомствоаралық өзара іс-әрекет сұрақтарындағы кадрлардың шектеулі құзыреті, яғни үйлестіру мәселелері бойынша мемлекеттік қызметкерлерді даярлаудың арнайы бағдарламаларының болмауы әртүрлі құрылымдар арасындағы өзара іс-әрекет сапасын төмендетеді;

- үйлестіруді күшейтуге деген саяси ерік-жігердің жеткіліксіздігі, атап айтқанда, ведомствоаралық ынтымақтастықтың міндетті механизмдерінің болмауы және олардың іске асырылуын әлсіз бақылау өзара іс-әрекеттің тиімді құралдарын енгізуге кедергі келтіреді.

Ведомствоаралық өзара іс-әрекетті жақсарту үшін келесі шараларды іске асыру қажет:

- үйлестіру механизмдерінің құқықтық реттеуін күшейту, оның ішінде өзара іс-әрекеттің міндетті механизмдерін, деректер алмасу стандарттарын және оларды сақтау үшін жауапкершілікті бекітетін нормативтік актілерді әзірлеу;

- цифрлық платформалар мен интеграцияланған деректер базасын дамыту, ведомстволар арасында деректерді автоматтандырылған алмасуды және іс-әрекеттерді үйлестіруді қамтамасыз ететін бірыңғай ақпараттық жүйелерді құруды қамтиды;

- мемлекеттік қызметкерлердің біліктілігін арттыру, ведомствоаралық жобаларды үйлестіру, цифрландыру және тиімді басқару сұрақтары бойынша білім беру бағдарламалары мен тренингтерді енгізу;

- ведомствоаралық өзара іс-әрекеттің тиімділігін бағалау механизмдерін енгізу, яғни ведомстволар арасындағы үйлестіру деңгейін бағалауға және мемлекеттік саясатты түзетуге мүмкіндік беретін тиімділіктің негізгі көрсеткіштері жүйесін (KPI) әзірлеу;

- қоғамдық кеңестер мен азаматтық қоғамның қатысу тәжірибесін кеңейту, яғни шешімдерді әзірлеу процесіне сарапшыларды, үкіметтік емес ұйымдар мен азаматтық секторды тарту мемлекеттік басқарудың сапасын арттыруға және оның ашықтығын қамтамасыз етуге мүмкіндік береді.

Ауқымды институционалдық реформалар мен мемлекеттік басқаруды жаңғырту жүргізіліп жатқан Қазақстан Республикасының жағдайында ведомствоаралық өзара іс-әрекет ерекше маңызға ие болады. Бұл әлеуметтік-экономикалық, экологиялық және құқықтық сипаттағы кешенді міндеттерді шешуге біртұтас және жүйелі көзқарасты қамтамасыз етуге мүмкіндік береді. Қазақстандағы ведомствоаралық өзара іс-әрекет түрлі формаларда жүзеге асырылады:

1) Мемлекеттік бағдарламаларды бірлесіп әзірлеу және іске асыру. Әртүрлі деңгейдегі атқарушы билік органдары ұлттық және салалық бағдарламаларды әзірлеуге, келісуге және іске асыруға қатысады. Мысалы, «Цифрлық Қазақстан» ұлттық жобасын іске асыру Цифрлық даму, инновациялар және аэроғарыш өнеркәсібі министрлігі, Білім министрлігі, Ғылым және жоғары білім министрлігі, Денсаулық сақтау министрлігі мен әкімдіктер арасында тығыз үйлестіруді талап етеді;

2) Уақытша да, тұрақты да ведомствоаралық комиссиялар, жұмыс топтары мен кеңестер құру. Мұндай құрылымдар Үкіметтің немесе жекелеген министрліктердің жанынан нақты міндеттерді шешу үшін құрылады. Демография және көші-қон мәселелері жөніндегі ведомствоаралық комиссия, Сыртқы сауда саясаты және халықаралық экономикалық ұйымдарға қатысу мәселелері жөніндегі ведомствоаралық комиссия, Заң жобалау қызметі мәселелері жөніндегі ведомствоаралық комиссия, Авиациялық қауіпсіздік жөніндегі ведомствоаралық комиссия және басқалар мысал бола алады;

3) Ақпараттық өзара іс-әрекет. Ақпараттық жүйелер арқылы ведомстволар арасында деректер алмасуды ұйымдастыру, бұл әсіресе мемлекеттік басқаруды цифрландыру жағдайында маңызды. Қазақстанда eGov платформасы және ведомствоаралық электрондық өзара әрекеттесу жүйесі (ВЭӨӘЖ) дамып келеді;

4) Процедуралар мен келісімдерді регламенттеу. Бір орган келісуге немесе екіншісінің қорытындысын алуға міндетті нормативтік процедураларды белгілеу. Мысалы, заң жобаларын әзірлеу кезінде министрліктер құжаттарды Әділет министрлігімен және Ұлттық экономика министрлігімен келісуге міндетті;

5) Бюджеттік келісу және жобаларды бірлесіп қаржыландыру. Кешенді инфрақұрылымдық жобаларды іске асыру кезінде (мектептер, жолдар, медициналық мекемелер құрылысы) бірнеше ведомстволардың келісілген қатысуы талап етіледі. Қазақстандағы ведомствоаралық өзара іс-әрекет механизмінің келесі негізгі кезеңдерін бөліп көрсетуге болады.

 

Схема 5.2.1 – Қазақстандағы ведомствоаралық өзара іс-әрекет механизмінің келесі негізгі кезеңдері.

 

 

Осылайша, үйлестіру және ведомствоаралық өзара іс-әрекет оның тиімділігі мен тұрақтылығына әсер ететін мемлекеттік саясаттың маңызды элементтері болып табылады. Қолданыстағы мәселелерді шешу және ведомстволар арасындағы өзара іс-әрекеттің қазіргі заманғы механизмдерін енгізу басқару сапасын арттыруға, мемлекеттік бағдарламаларды іске асыруды жақсартуға және дамудың стратегиялық мақсаттарына тиімді қол жеткізуді қамтамасыз етуге мүмкіндік береді.

 

---

^[93] Черкасов К. В. Взаимодействие как принцип деятельности органов государственной власти субъекта РФ // «Черные дыры» в Российском законодательстве. – 2008. – №2. – С. 63.

^[94] Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. Метод социологии. – М., 1991. – С. 131.

^[95] Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А. М. Прохоров. 3-е изд. – М., 1985. – С. 216.

^[96] Там же. – С. 626.

^[97] Максуров А. А. Координация – наиболее перспективный метод построения системы государственной власти в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. – 2007. – №9.

^[98] Проблемы общей теории государства и права / Под ред. В. С. Нерсесянца. – М., 1999. – С. 567.

^[99] Фаткуллин Ф. Н. Проблемы общей теории социалистической правовой надстройки. – Казань, 1980. – С. 89.