Главными причинами коррупции для стран переходного типа называют следующие[112]:
- экономический упадок;
- политическая нестабильность;
- несовершенство законодательства;
- неразвитость властных институтов и институтов гражданского общества;
- слабость демократических традиций;
- непрозрачность власти;
- неэффективное общественное участие в процессах противодействия коррупции.
Непрозрачность власти означает, что для широкого круга лиц она представляет собой закрытую структуру – доступ к информации о деятельности власти, о процедурах принятия решений властными структурами сильно ограничен, действия субъектов, наделенных властными полномочиями, непонятны, влиять на принятие решений органами власти населению и формирующимся структурам гражданского общества очень сложно. Непрозрачность власти также связана с усилением централизации, с ослаблением политической конкуренции. Противодействие данным негативным тенденциям должно выражаться в обеспечении доступа к информации, обеспечении права граждан на информацию, что во многом определяется законодательством и наличием политически независимых средств массовой информации.
Неэффективность участия общественных институтов обусловлена как сопротивлением властей, которые явно незаинтересованы в участии общества в своих делах, так и отсутствием мотивации самих структур гражданского общества, что определяется преобладающим субъектным типом политической культуры у подавляющего большинства населения.
В настоящее время одной из наиболее коррумпированных ветвей власти является власть исполнительная. Корыстное поведение государственных служащих, факты разбазаривания и присвоения государственных средств, большое количество должностных и моральных нарушений оказывают деструктивное влияние на правовое пространство государства, на правосознание и поведение граждан, на моральные устои общества в целом. Отсутствие честности и неподкупности государственных служащих создает питательную среду для коррумпированности всего государственного аппарата в целом. Все это дает основания для вывода, что в психологии современного казахстанского чиновничества работа в государственном аппарате представляет собой не служение обществу, а получение привилегий и удовлетворение личных интересов за счет интересов общества.
Большинство нарушений связано, в первую очередь, с неправомерным использованием административных ресурсов, находящихся под управлением чиновника. Административный ресурс можно определить, как совокупность возможностей, которые дает административная должность. Сами по себе административные ресурсы не являются негативным явлением, скорее злоупотребления ими, которые принимают форму коррупционных действий, оказывают разрушительное воздействие на функционирование государственных и общественных институтов. В этом смысле под административным ресурсом тогда уже следует понимать совокупность возможностей лица, занимающего административную должность, по управлению материальными ресурсами, людьми, процессами и в корыстных интересах (своих либо чьих-то еще), а не для исполнения своих функций и обязанностей в рамках объема полномочий данной должности. Коррупционные деяния здесь обусловлены преимуществами занимаемой должности и часто выступают в виде телефонного права, указания подчиненным, давления на подведомственные (полиция, налоговые органы и пр.) и формально независимые структуры (суд, прокуратура). Результат коррупционного использования административных ресурсов не всегда проявляется сразу, но практически никогда не проходит без значительных последствий.
Формально государственные служащие принимаются на службу для обеспечения государственных функций и интересов. Однако на практике, в условиях перехода от одной модели экономической и политической системы общества к другой, коррупция стала средством выживания для одних государственных служащих и непременным условием решения первоочередных жизненных проблем для других. Кадровый корпус государственных служащих Казахстана в силу этого ориентирован на удовлетворение личных нужд – они служат в первую очередь самим себе, а не обществу, государству, населению. С одной стороны, выходом из создавшегося положения может стать путь ускоренной замены «обломков старого режима» «молодыми реформаторами», но такой курс на омоложение государственного аппарата может повлечь за собой появление новых возможностей усиления и активизации коррупции. Так, по результатам исследования отчетливо выявлена следующая зависимость: чем моложе государственный служащий, чем меньше стаж его службы, тем больше он склонен игнорировать нормы нравственности и профессиональной деонтологии[113]. Молодые служащие государственного аппарата свободны от наследия прошлого, более открыты для изучения и использования современных информационных технологий, для овладения зарубежным опытом управления. Но, одновременно, и более склонны к конфликту личных интересов с государственными в ущерб последним.
Важным фактором борьбы с коррупцией может стать возрождение элитарности корпуса государственных служащих, комплектования его с учетом не только предъявляемых требований по образованию, но и таких оценочных критериев, как благонадежность и лояльность государству.
Существует тесная взаимосвязь неправомерного использования административных ресурсов с конфликтом интересов. Наиболее часто под конфликтом интересов понимают ситуацию, когда государственные должностные лица и/или их ближайшие родственники имеют финансовую заинтересованность в делах, решения по которым принимают эти должностные лица, либо в информации, которую они получают в ходе выполнения своих служебных обязанностей. В случае, если эти государственные служащие удовлетворяют такую заинтересованность, налицо злоупотребление административными ресурсами, и очень вероятны негативные последствия неразрешенного конфликта интересов.
Основными причинами возникновения конфликта интересов в органах исполнительной власти называют следующие:
- отношения соподчиненности государственных и муниципальных служащих;
- допустимость членства в партии для чиновников;
- корпоративные интересы, которые продвигает партия через своих членов-чиновников (в т.ч. экономические);
- административное давление сверху, незащищенность чиновника перед чиновником более высокого ранга;
- межведомственные конфликты, накладывающие отпечаток на действия чиновников в сферах, требующих согласованных или координирующих действий;
- устоявшиеся хозяйственные связи с отдельными субъектами рынка, определенный «протекционизм», низкий уровень конкуренции, предпочтение крупному бизнесу по отношению к мелкому;
- низкий уровень профессионализма чиновника, отсутствие критериев оценки его деятельности, отсутствие внутренней мотивации чиновника;
- отсутствие традиции заявлять о наличии или о возможности возникновения конфликта интересов;
- непрозрачность процедур принятия решений и, как следствие, возможность для чиновника использовать ситуации конфликта интересов для наработки собственных связей на будущее[114]
Все возможные конфликтные ситуации в органах исполнительной власти невозможно предусмотреть и регулировать с помощью одних только нормативных правовых актов. Для случаев, ситуаций, которые невозможно регулировать самим законом, а также нельзя прописать в законе, широко используются кодексы этики. Кодексы этики – это совокупность внутренних регуляторов, некое добровольное обязательство соблюдать определенные правила поведения. Кодексы этики имеют своей целью нравственное и моральное воздействие, т.к. если это обязательство не принимается тем или иным лицом, то «система» «выталкивает» его. Применительно к государственной службе, кодекс этики – это документ, который подчеркивает достоинства профессии государственной службы, ее особенности, исключительность, говорит о недопустимости ее дискредитации. Подробнее этот вопрос будет рассмотрен в Главе 8.
Основные формы коррупционных проявлений в органах исполнительной власти:
- установление платы за услуги (вымогательство), предоставление которых входит в круг служебных обязанностей чиновника;
- устройство на работу в подчиненные или косвенно подчиненные организации друзей, родственников и знакомых;
- злоупотребление служебным положением в личных интересах, превалирование собственных интересов в ущерб общественных (например, при имеющемся спектре возможностей в размере наложения штрафа вымогается взятка под угрозой наложения максимально возможного штрафа);
- служебный подлог (внесение в официальные документы заведомо ложных сведений) в результате получение взятки;
- оказание чиновникам чрезмерного «гостеприимства» и иных «знаков внимания» со стороны бизнесменов (например, предоставление детям чиновника стипендии для обучения в иностранном университете);
- латентное вымогательство взяток служащими налоговых и таможенных органов с экспортеров или импортеров посредством назойливой демонстрации своего права произвольно определять размеры налога в рамках пределов, установленных законодательством;
- «государственный дорожный рэкет», т. е. вымогательство взяток у водителей сотрудниками органов, обеспечивающих безопасность дорожного движения, под угрозой наложения штрафа за якобы или действительно имевшее место нарушение правил дорожного движения (размер взятки, при этом, иногда меньше суммы штрафа);
- вымогательство незаконных вознаграждений за ускоренную выдачу документов или принятие решения (например, выдача свидетельства о государственной регистрации юридических лиц);
- получение начальниками «мзды» со своих подчиненных в виде еженедельных или ежемесячных подношений в установленных размерах для последующей передачи «наверх».
Контрольные вопросы
Вопросы для обсуждения
[112] Противодействие коррупции: разрешение конфликта интересов / Под ред. М.Б. Горного и А.И. Волкова. – СПб. : Норма, 2005.
[113] Социология власти. Мониторинг кадров госслужбы. – М. : РАГС, 1998. – С. 7-21. Цит. по: Колодкин Л.М. Коррупция и кадровый корпус государственной службы в России. – М. : ЮрИнфоР, 1999.
[114] Противодействие коррупции: разрешение конфликта интересов / Под ред. М.Б. Горного и А.И. Волкова. – СПб. : Норма, 2005.