В соответствии с Конвенцией ООН против коррупции[145] подавление коррупции невозможно лишь с участием публичной власти, в этом процессе важно участие граждан страны.
Механизм гражданского контроля призван обеспечивать участие граждан в процессе противодействия коррупции.
Статьи 6 и 36 данной Конвенции говорят о том, что каждое государство должно обеспечивать наличие органа, который осуществляет предупреждение коррупции, и органа, который специализируется на борьбе с ней при помощи специальных правоохранительных мер.
В вопросе общественного контроля в настоящее время актуальным является то, что в сложившейся ситуации необходимо совершенствовать государственную политику, направленную на вовлечение различных институтов гражданского общества и широких слоев населения в противодействие коррупции, развивать активность институтов гражданского общества. Нужна организация полноценного диалога между государством и гражданским обществом, при этом государство в лице своих органов власти должно эффективнее развивать партнерские отношения и сотрудничать с различными институтами гражданского общества[146].
Основная задача любого демократического государства – обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина. Здесь необходимо заметить, что органы государственной власти не всегда могут добросовестно и эффективно выполнять свои обязанности при отсутствии обратной связи и контроля со стороны общества в лице граждан и различных общественных организаций, объединений. Общественный контроль – это как раз тот механизм, который позволяет обществу в лице отдельных граждан, общественных организаций контролировать власть, как на этапе принятия, так и на этапе реализации решений и оценки полученных результатов.
Для осуществления данного контроля также могут создаваться:
- общественные наблюдательные комиссии;
- общественные инспекции;
- группы общественного контроля;
- иные организационные структуры общественного контроля.
Под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью вышеперечисленных органов, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.
Общественный контроль может осуществляться в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, а также в таких формах взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления, как общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания.
Основные принципы общественного контроля:
- зрелость общества;
- независимость;
- принципиальность в отстаивании прав человека и требований закона;
- публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного управления;
- взаимное уважение и партнерские отношения между государством и обществом.
Общественный контроль:
- выступает в качестве формы управления обществом и отдельными его институтами, генерирующей интересы и потребности всех членов общества в единую руководящую волю;
- представляет собой основное средство обеспечения баланса интересов различных социальных групп и недопущения конфликтов данных интересов;
- является методом координации и объединения усилий общества для решения неотложных задач;
- выступает в качестве гаранта исполнения социальных норм, так как позволяет выявить нарушителей и разработать механизм привлечения их к общественной ответственности, начиная с общественного порицания и заканчивая правовой ответственностью, которая может выразиться в применении к правонарушителям мер принудительного характера;
- является объективным неотъемлемым полномочием любого общества и одним из основных его институтов[147].
В настоящее время в Казахстане весьма актуальным является вопрос развития механизма общественного контроля над деятельностью государственных органов. Происходит процесс становления системы общественного контроля, предпринимаются попытки формирования нормативной правовой базы, закрепляющей механизмы общественного контроля.
В этой связи необходима выработка механизмов равноправного партнерства между казахстанским обществом и государством на республиканском, региональном и местном уровнях.
Основные формы взаимодействия государственных органов с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции:
- общественный контроль над деятельностью государственных структур;
- общественная экспертиза соблюдения казахстанского законодательства;
- участие граждан в решении вопросов местного значения, выработке стратегически важных решений;
- создание специализированных совещательных, консультативных, координационных и экспертных органов.
Эффективная система общественного контроля должна строиться на принципах всеохватности, всеобщности, гласности, обязательности, многообразия форм и признания органов общественного контроля законными представителями определенного круга лиц, выступающих в защиту общественных интересов.
В число институтов общественного контроля за коррупцией входят следующие:
- политические партии, представляющие интересы разных социально-культурных и профессиональных групп общества, обладающих различными взглядами; избиратели, участвуя в выборах, голосуя за ту или иную партию на выборах законодательных (представительных) органов государственной власти, опосредованно контролируют политическую направленность исполнительной власти, а также отказывают в доверии тем политическим партиям, которые не оправдали их надежды;
- профессиональные союзы, посредством которых трудовые коллективы могут отстаивать свои интересы;
- общественные организации и объединения некоммерческого характера, образуемые для защиты и отстаивания в государственных органах интересов общества;
- общественные советы, которые осуществляют общественный контроль за деятельностью государственных органов и органов местного управления;
- наблюдатели на выборах, которые участвуют в осуществлении контроля за ходом проведения выборов и соблюдением действующего избирательного законодательства.
Для обеспечения эффективности предотвращения коррупции необходимо развивать институты гражданского общества (неправительственные организации – НПО) и тем самым усиливать их влияние на государственные органы. Общественные организации могли бы вносить изменения в законы, которые сделали бы деятельность государственных структур более прозрачной, открытой, предполагали бы общественное участие во многих процессах государственного управления, в том числе в процессе законотворчества, в бюджетном и избирательном процессах.
Гражданское участие понимается как участие граждан и структур гражданского общества в управлении государством и местным сообществом, в котором они живут. Формами гражданского участия могут быть участие граждан и структур гражданского общества в подготовке, принятии, исполнении и контроле исполнения решений государственных органов.
В ситуации распространения коррупции системы государственного управления, как и предпринимательские структуры, не способны осуществлять контроль своей деятельности, принимать решения. Только активность и постоянное участие граждан, гражданского общества в контроле деятельности государственных органов могут позволить постепенно отказаться от применения коррупционных практик в своей деятельности.
Решающее значение для противодействия коррупции имеет формирование антикоррупционной культуры и развитие гражданского образования, вовлечение в этот процесс как НПО, так и представителей государственных органов всех уровней.
Этапы общественного контроля.
1) Систематический мониторинг решений и действий государственных органов и их должностных лиц. Для его осуществления необходимо, прежде всего, наличие достаточно полной и достоверной информации о деятельности таких органов и лиц, т. е. прозрачность и открытость для граждан решений и действий государственных органов всех уровней.
2) Общественная экспертиза конкретных решений и действий органов государственного управления и их должностных лиц. Суть реализации данного этапа общественного контроля состоит в анализе актов и документов, принятых государственными органами. Общественная экспертиза является наиболее ресурсоемким этапом общественного контроля – ее проведение требует привлечения и использования не только человеческих, но и финансовых, материальных ресурсов.
3) Публичное представление результатов общественной экспертизы государству и обществу, а также обеспечение баланса интересов между обществом и государственными органами[148].
Условия функционирование системы общественного контроля:
- свобода общественного объединения;
- доступ к информации;
- независимые СМИ;
- демократичность и открытость государственных органов.
В противодействии коррупции важным является реализация трех составляющих: контроля, учета и прозрачности. Прозрачность и гласность возможны с помощью общественного контроля на законодательном уровне, который будет иметь правовую базу, правовые рычаги для действенного влияния на ситуацию.
Гражданское общество – это сфера самопроявления свободных граждан и добровольно сформировавшихся ассоциаций, и организаций, независимая от прямого вмешательства и произвольной регламентации со стороны государственной власти. Гражданское общество должно выступать как фильтр требований общества к политической системе, в том числе в сфере противодействия коррупции.
Гражданское общество выполняет функцию социального контроля по отношению к органам государства, лицам, работающим в этих органах. Оно независимо от государства, располагает средствами, с помощью которых может заставить индивиды соблюдать общественные нормы, обеспечить социализацию и воспитание граждан, в том числе и антикоррупционное воспитание.
Существует довольно много форм участия гражданского общества в сфере противодействия коррупции. Одной из действенных форм являются средства массовой информации, которые во взаимодействии с органами власти воспитывают граждан в духе уважения права, способствуют утверждению в массовом сознании демократических ценностей и понимания опасности коррупции. Свободные СМИ получают и распространяют информацию о фактах коррумпированности во всех сферах общественной жизни, осуществляя тем самым своеобразный контроль за деятельностью органов власти. Средства массовой информации проводят журналистское расследование о коррупционной деятельности отдельных чиновников и доводят до сведения общественности результаты проведенного ими расследования.
Формой взаимодействия государства и гражданского общества в антикоррупционной сфере является рассмотрение обращений, поступающих от граждан и организаций в государственные органы и содержащих информацию о коррупции. Такие обращения являются своего рода индикаторами коррупционных рисков в деятельности органов публичной власти, основой для принятия управленческого решения по предупреждению коррупции.
Механизм взаимодействия государства с гражданским обществом в сфере противодействия коррупции характеризуется специфическими качественными и количественными показателями, в числе которых можно назвать, например:
- количество мероприятий по повышению уровня правосознания;
- количество участников правоотношений, вовлеченных в мероприятия по повышению уровня правосознания;
- количество выдвинутых гражданских инициатив, направленных на противодействие коррупции;
- количество проведенных общественных антикоррупционных экспертиз проектов нормативных правовых актов;
- доверие к власти со стороны граждан;
- убежденность населения в необходимости борьбы с коррупцией;
- информированность населения о ходе и результатах борьбы с коррупцией;
- степень вовлеченности институтов гражданского общества в проведение антикоррупционных мероприятий совместно с государственными органами;
- прозрачность деятельности органов власти и др.
Эффективность общественного контроля в сфере противодействия коррупции зависит:
- от уровня профессиональной подготовки и добросовестности представителей институтов гражданского общества;
- от реального обеспечения доступности информации о деятельности государственных органов и органов местного управления. То есть от того, насколько представляемая государственными органами информация является полной и достоверной;
- от эффективности деятельности государственных органов по рассмотрению обращений граждан и общественных объединений, содержащих сообщения о коррупционных правонарушениях.
Общественный контроль не является инструментом принуждения, с его помощью невозможно приказать власти совершать необходимые обществу действия. Однако можно обратить внимание государства на проблемы, несовершенства в его работе и в какой-то мере повлиять на принимаемые решения. В этой связи, чтобы преодолеть коррупцию, недостаточно внесения изменений на законодательном уровне, нужно добиться перелома общественных взглядов на данное явление, как способ решения множества вопросов, в том числе в предпринимательской деятельности.
Контрольные вопросы
Вопросы для обсуждения
[145] Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН.
[146] Гриб В.Г. Противодействие коррупции: учеб. / В. Г. Гриб, Л. Е. Окс. - М. : Академ. проект, 2012.
[147] Кулешова Н. Н. О современном состоянии общественного контроля // Юридическая наука. – 2011. – №2. – С. 23.
[148] Нисневич Ю. А. Общественный контроль как механизм противодействия коррупции: проблемы реализации в России // Право и государство: теория и практика. – 2010. – №4. – С. 48.