Азиатская (восточная) модель характеризуется отношением к коррупции как к привычному явлению, обусловленному культурными традициями и экономической необходимостью. В рамках этой модели коррупция не является чем-то незаконным: более того, ее часто рассматривают как совершенно легальный атрибут функционирования государства.
Специфика азиатской модели противодействия коррупции обусловлена тем, что распознать коррупцию и эффективно бороться с ней в традиционном обществе, культурные коды которого рассматривают патронаж, оказание услуг, учтивость, чувство долга как неотъемлемые качества добродетельного поведения, оказывается непросто. Покровительство со стороны власть имущих, зависимость личности от государства, жесткая иерархия, неравенство возможностей создают питательную почву для коррупции, а население весьма терпимо к ней. Это обусловливает вариативность азиатской модели антикоррупционной политики, разнообразие механизмов ее реализации в различных странах.
Азиатская модель зачастую характеризуется лояльным отношением общества к коррупции как к явлению, которое обусловлено определенными культурными традициями и экономической необходимостью, приемлемому для всей структуры государственного управления и всех слоев населения. В рамках данной модели коррупция не воспринимается как явление противозаконное и зачастую расценивается как некий атрибут функционирования государства[168]
Южная Корея.
Случай Южной Кореи представляет большой интерес для исследователей коррупции из-за исторически тесных связей между высокопоставленными должностными лицами страны с семейными конгломератами (традиционно называемыми в этой стране термином «чеболь»), контролирующими наиболее крупные сектора экономики[169]. Однако, несмотря на тесную связь с чеболями и по факту постоянную экономическую зависимость от них, некоторые первые лица Южной Кореи, будучи уличенными в коррупционных сделках, получали тюремные сроки не только после срока полномочий, но и во время пребывания на посту.
Например, Ли Мён Бак (президент Республики Корея в 2008-2013 гг.): был вызван в генеральную прокуратуру в качестве подозреваемого в коррупционных сделках. Ему были предъявлены обвинения за растрату, взяточничество и злоупотребление властью. 5 октября 2018 года суд приговорил бывшего президента страны к тюремному сроку в 15 лет.
Другой пример, Пак Кын Хё (президент Республики Корея в 2013-2017 гг.): президентские полномочия были прекращены в связи с импичментом. 10 марта 2017 года Конституционный суд Южной Кореи утвердил импичмент, а уже 30 марта Пак Кын Хё была арестована по обвинению во взяточничестве, злоупотреблению властью и передаче секретной информации людям, не являющимися государственными служащими. Приговорена к 24 годам тюрьмы.
Исследователи отмечают, что южнокорейская практика привлечения родственников и друзей на крупные посты в бизнесе уже несколько десятилетий является нормой. В таких компаниях как Korean Airlines, SK, LG, Samsung, Daewoo практически все должности занимают родственники, друзья или одноклассники одной семьи. Номинации на должности также являются официальными. Такое поведение определяет главный культурный приоритет корейского общества – помощь семье и близким.
Коррупционные скандалы, связанные с деятельностью президентов, широко освещались в средствах массовой информации, в которых говорится о стратегии государства по искоренению коррупционной практики, в том числе распространении информации о недопустимости коррупции и формировании нулевой терпимости к коррупции.
Важнейшим принципом антикоррупционной политики Южной Кореи является внедрение «культуры прозрачности». Открытость информации в системе государственного управления, активные и социально ориентированные СМИ, общественный мониторинг являются серьезным препятствием на пути распространения коррупционных проявлений.
Применение инновационных технологий прочно вошло в практику корейских властей. Хорошим примером использования инноваций в целях противодействия коррупции является программа «OPEN» – онлайновая система контроля за рассмотрением заявлений граждан чиновниками городской администрации, которая «произвела настоящую сенсацию среди национальных антикоррупционных программ». Свободный доступ к информации о состоянии дел исключает необходимость личных контактов с чиновниками или предложения им взяток за ускоренное принятие решений. В результате реализации этой программы коррупция среди чиновников в столице уменьшилась в шесть раз.
Антикоррупционная политика осуществляется по четырем основным направлениям:
- превентивные меры, заключающиеся в ослаблении государственного регулирования во всех административных сферах;
- репрессивные меры, которые определяют принцип нулевой толерантности к коррупции;
- меры по повышению прозрачности деятельности административных органов, которые включают использование программы «OPEN»;
- меры по установлению более тесного сотрудничества между частными лицами и государственными службами, выражающиеся в популяризации «договора о неподкупности» – обязательстве не получать и не давать взяток.
Сингапур.
Наиболее впечатляющих успехов в борьбе с коррупцией добился Сингапур – небольшое государство в Юго-Восточной Азии на границе с Малайзией и Индонезией с населением 5,5 миллионов человек. После обретения независимости в 1965 году в системе государственного управления Сингапура коррупционные проявления были широко распространены, несмотря на то, что Сингапур получил в наследие от британских колонизаторов эффективную государственную службу[170]. Это было связано с тем, что коррупция традиционно всегда являлась одной из типичных черт азиатского образа жизни: люди открыто дают взятки и принимают вознаграждения. Однако благодаря активной и жесткой антикоррупционной политике Сингапур сумел возглавить рейтинг наименее коррумпированных стран Азии и войти в десятку наименее коррумпированных стран мира.
Современный Сингапур представляет собой государство авторитарного типа, занимающее лидирующие места в мировых рейтингах по экономической свободе и уровню технологического развития. Поэтому «пример Сингапура показывает, как можно благодаря политической воле, эффективному антикоррупционному законодательству и неподкупному независимому агентству всего за несколько лет свести коррупцию к очень низкому уровню»[171].
Антикоррупционная политика Сингапура основана на «стремлении минимизировать и исключить условия, создающие как стимул, так и возможность склонения личности к совершению коррумпированных действий»[172]. Это достигается за счет целого ряда антикоррупционных принципов, в частности:
- оплата труда государственных служащих согласно формуле, привязанной к средней заработной плате успешно работающих в частном секторе лиц;
- ежегодная отчетность государственных должностных лиц об их имуществе, активах и долгах, при этом прокурор вправе проверять любые банковские, акционерные и расчетные счета лиц, подозреваемых в нарушении Акта о предотвращении коррупции;
- повышенная строгость в делах о коррупции в отношении высокопоставленных чиновников для поддержания морального авторитета неподкупных политических лидеров; ликвидация излишних административных барьеров для развития экономики.
Значительную роль в противодействии коррупции в Сингапуре играет специализированный орган – Бюро по расследованию случаев коррупции. Основные функции Бюро включают следующее:
- рассмотрение жалоб, содержащих обвинения в коррупции в общественной и частной сферах;
- расследование случаев халатности и небрежности, допущенных государственными служащими;
- проверку законности их действий и решений.
Бюро по расследованию случаев коррупции имеет исключительное право без решения суда задерживать и обыскивать подозреваемых в коррупционных деяниях, если на то есть основания в соответствии с Законом. Оно имеет право вести расследование не только в отношении подозреваемого, но также его родственников и поручителей, проверять любые их банковские, долевые и расчетные счета и финансовые записи. Может вызывать на допрос свидетелей, а также расследовать любые правонарушения, вскрывающиеся в ходе изучения коррупционного дела. «Бюро вызывает страх в сердцах многих сингапурцев, особенно склонных к коррупционным действиям. Сингапурская бюрократия боится Бюро, как всевидящего ока правящей партии. Бюро уважают за эффективную работу и утонченные методы действия. Его называют также «Бюро по расследованию заразной жадности»[173].
Другое важное направление противодействия коррупции в стране – это программа качественного улучшения условий государственной службы и продуманная система отбора, поддержки и принятия на работу кандидатов в государственные служащие. Власти государства стараются сделать профессию чиновника очень уважаемой. В настоящее время в Сингапуре на государственном уровне продвигается принцип, в соответствии с которым путь к высоким должностям открывается перед самыми способными и умными. За это также отвечает Бюро по расследованию случаев коррупции.
Детей вербуют еще в школе, а дальше будущим чиновникам помогают поступить в вуз, отправляют учиться за границу и на стажировки, поощряют их успехи. Таким образом, чиновничий аппарат обновляется правильно выученными и воспитанными кадрами. Более того, чиновникам серьезно подняли зарплаты для того, чтобы удержать их от взяток и предотвратить «утечку» достойных кадров в частный сектор.
Япония.
Среди азиатских государств Япония достаточно эффективно противодействует коррупции. В Японии отсутствуют закон о противодействии коррупции, а также комплексная антикоррупционная стратегия и единый кодифицированный акт, направленные на борьбу с коррупцией. Несмотря на это, опыт борьбы с коррупцией в Японии показывает, что отсутствие консолидированного антикоррупционного законодательства не препятствует эффективному решению этой проблемы.
Нормы антикоррупционного характера содержатся в различных отраслевых законах. Японское антикоррупционное законодательство, прежде всего, направлено на установление запретов в отношении политиков, государственных и муниципальных служащих, которые политически нейтрализуют японского чиновника в отношении частного бизнеса, как во время службы, так и после ухода с должности. Преступлением в Японии признаются «действия политиков, лоббирующих за вознаграждение от заинтересованного лица выгодное дня него решение путем воздействия на государственных и муниципальных служащих, а также служащих юридических лиц с 50% капиталом государства или органов местного самоуправления»[174]. В Японии достаточно строгая система наказания не только за коррупцию, но и за ложные обвинения во взяточничестве. Тюремному заключению или денежному штрафу подлежат политики, пробивающие за вознаграждение от заинтересованного лица выгодное для него решение.
Антикоррупционная политика Японии направлена на предупреждение и пресечение коррупции и опирается на следующие принципы:
- подотчетность политического руководства;
- реформа финансирования политических партий и избирательных кампаний;
- поддержание престижа государственной службы;
- обеспечение гражданских свобод.
Опыт японской антикоррупционной политики интересен тем, что там используется большой набор методов предупреждения коррупции. Кроме этого, японцы используют опыт борьбы с коррупцией западных стран, и нередко признают его более эффективным, чем собственный.
Основными приоритетами в сфере борьбы с коррупцией в Японии стали следующие меры.
Меры политической экономии.
В этом случае предупреждение коррупции сводится в основном к установлению запретов. В Японии чиновники отстранены от частного бизнеса, т.е. закон не позволяет им быть одновременно и государственным служащим, и руководящим лицом другой организации. И даже после ухода со службы в течение двух лет ему не разрешается занимать должности в коммерческом предприятии той области, в которой он работал последние пять лет службы. Министры и старшие вице-министры, а также парламентские секретари обязаны декларировать свое имущество, включая членов их семей, проживающих вместе с ними. Данные объединяются и сообщаются в газетах, также все эти данные имеются в открытом доступе в читальном зале каждой палаты. Особое внимание уделяется контролю за финансированием выборных компаний. Кандидаты обязаны вести учет поступлений и расходов всех денежных средств. Также кандидатам запрещается принимать пожертвования от предприятий, работающих по контракту с государством.
Реформа государственной службы.
Важным инструментов для поддержания эффективности государственного аппарата является контроль за количеством персонала. В Японии устанавливается определенное число штатных сотрудников. Такая система не позволяет разрастаться бюрократии. Одним из главных направлений борьбы с коррупцией в Японии считается кадровая политика. Поступление на государственную службу осуществляется на конкурсной основе. Японские служащие получают достойную заработную плату. В Японии государство создает хорошие условия для стабильной работы. Служащим не грозит потеря рабочего места, они не чувствуют себя ущемленными в материальном плане по сравнению с работниками частного сектора. Особое внимание уделяют правилам поведения. В Законе о парламенте содержится глава «О политической этике». В ней прописаны следующие правила: гражданским служащим не следует принимать подарки (деньги, вещи и др.), служащим не следует пользоваться гостеприимством (обед дозволяется, если каждый платит сам за себя). Для снижения коррупционных случаев проводятся пояснительные собрания и обучающие мероприятия. Даются четкое определение «заинтересованного лица» и перечень неэтичных действий. Однако Закон об этике государственных служащих не распространяется на депутатов парламента. Объясняя это тем, что требования закона являются слишком жесткими и мешают выполнению обязанностей, в частности, «собирать нужную информацию в неофициальной обстановке». Практически полным отсутствием коррупции характеризуется судебная власть. Одна из причин в том, что судьи не имеют связей с основным обществом, они ведут уединенную жизнь, и обычные люди не имеют к ним доступа.
Обеспечение гражданских свобод.
В Японии развита система социально-правового контроля и морального воздействия на поведение политиков. Граждане могут выдвинуть обвинения в причастности к коррупционным преступлениям. Через СМИ до общественности доводится данная информация, и это является основанием для установления контроля за лицом, против которого выдвинуто обвинение. В 2001 году в Японии вступил в силу Закон о раскрытии информации. Этот акт гарантирует гражданам право на доступ к официальной информации, имеющейся у правительственных учреждений, и возможность подать апелляцию в Совет по контролю за раскрытием информации в том случае, если правительство откажется ее обнародовать. В соответствии с японским законодательством ведется реестр лиц, против которых выдвинуты обвинения в коррупции или причастности к организованной преступности. Этот факт доводится до сведения общественности через СМИ, может повлечь за собой установление контроля за поведением конкретного лица, применение к нему ограничения в правах. Таким образом, японский опыт показывает важность не только законодательной борьбы с коррупцией, но и общественного контроля, воспитания общественной нетерпимости к нарушениям морально-этических норм.
Китайская Народная Республика.
Политика противодействия коррупции в Китайской Народной Республике существенно отличается от других стран. В ее основе лежит приоритете репрессивных мер борьбы с коррупцией. Для борьбы с коррупцией в 2003 году был создан специализированный орган – Антикоррупционный комитет, который занимается не только расследованием коррупционных преступлений, за которые предусмотрена смертная казнь, но выполняет также исполнительные функции. За время работы Комитета 1200 чиновников разного ранга были приговорены к смертной казни, часть из них покончила жизнь самоубийством. Свыше 8000 покинули страну[175].
Наряду с уголовным преследованием коррупционеров в Китае также широко используется меры, направленные на предотвращение коррупционных деяний. Они включают систему запретов и ограничений. Так, Центральный комитет Коммунистической партии Китая запрещает заниматься бизнесом и выступать агентами или советниками в этой сфере детям и родственникам руководящих работников, которым также запрещено содержать увеселительные заведения, которые противоречат интересам общества. Помимо этого, в КНР действует горячая телефонная линия, по которой любой житель может анонимно сообщить о фактах взяточничества или злоупотребления служебным положением тех или иных чиновников.
На XVI съезде Коммунистической партии Китая Цзян Цзэминь сформулировал основные принципы работы антикоррупционной системы. Он призвал опираться на сочетание профилактических и радикальных мер, и на этой основе сформировать принципиально новую систему противодействия. Наиболее значимыми из предложенных мер были:
- развитие демократии и институциональной инновации;
- усиление воспитания, ужесточение контроля и предотвращение и устранение разложения в самих его истоках;
- совершенствование системы руководства и рабочего механизма борьбы против разложения;
- формирование «равнодействующих сил» предупреждения, разложения и наказания за него[176].
Основой механизма борьбы со взяточничеством в КНР является Центральная комиссия Коммунистической партии Китая по проверке дисциплины, которая действует с декабря 1978 г. В 2007 г. в КНР, помимо действующих ведомств по борьбе с коррупцией – Центральной комиссии по проверке дисциплины ЦК КПК и Министерства контроля, было создано Государственное управление по предупреждению коррупции. Его главой был назначен министр контроля. В задачи ведомства входят изучение причин возникновения коррупции, анализ методов ее уничтожения, контроль над использованием чиновниками властных полномочий, изучение действующего законодательства с целью исключения из него пробелов, позволяющих администраторам-взяточникам уходить от наказания.
Причины коррупции в Китае сегодня имеют системный характер, они являются следствием рыночных реформ, меняющих роль государства в обществе и экономике. В связи с этим Государственный Совет и Коммунистическая партия Китая приняли целый ряд мер, направленных на повышение ответственности политической и юридической систем, совершенствование механизмов сдерживания и противовесов в обществе[177].
Одним из способов борьбы с коррупцией, на практике подтвердившим свою эффективность, является ротация кадров во всех органах власти Китая. Также в рамках борьбы с коррупцией существенно усилен контроль за провинциальным звеном партийного и государственного аппарата, ограничена излишняя самостоятельность и политический вес провинциальных элит, которые были поставлены в более жесткие условия необходимости следовать линии центра.
Контрольные вопросы
Вопросы для обсуждения
[168] Панзабекова А. Ж. Зарубежный опыт противодействия коррупции и возможности его применения в странах ЕАЭС // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. Вып. 10. Часть III. Редкол.: Пивоваров Ю. С. (отв. ред.) и др. – М. : ИНИОН РАН, 2015. – С. 73-79.
[169] Чеболь – двигатель корейской экономики [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://mojseul.ru/kompanii/chebol-v-koree.html. Дата обращения 27.12.2021
[170] Ли Куан Ю. Сингапурская история: из третьего мира в первый. – М. : Изд-во МГИМО МИД России, 2005.
[171] Сиротин А. Лечение «заразной жадности»: борьба с коррупцией в Сингапуре // Можно ли в борьбе с коррупцией в России использовать зарубежный опыт: сб. ст. / под ред. П.С. Филиппова. – СПб. : Норма, 2010. – С. 165.
[172] Ершова И.Б. Ограничения и запреты для государственных служащих по управлению их имуществом как способ предотвращения «конфликта интересов» в зарубежных странах // Право и безопасность. – 2008. – №3(28).
[173] Jon ST Quah. Administrative and Legal Measures for Combating Corruption in Singapore. Singapore: Department of Political Science, University of Singapore, Occasional Paper. – 1978. – №34.
[174] Бочарников И.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции. Сиротин А. Указ. соч. С. 174. Там же. – С. 169. URL: http://statutes.agc.gov.sg/non_version/cgi-bin/cgi_retrieve.pl?actno=REVED
[175] Бочарников И.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции. – С. 62. Каукенова Т.В. Борьба с коррупцией в КНР: создание новой системы. 1ЖБ: http://www.easttime.rU/analitic/3/8/501.html. Дата обращения 27.12.2021
[176] http://russian.people.com.cn//zhuanti/partycongress/bao1.html Дата обращения 27.12.2021
[177] Подолько Е. Борьба с коррупцией – гарантия процветания Китая // Политический журнал. – 2008. №9 (186).