Модели антикоррупционной политики в развитых странах Запада довольно разнообразны и формировались исходя из условий и возможностей каждой страны. Однако в них есть известное концептуальное сходство. Антикоррупционная политика строилась вокруг концепции предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы западных государств. Главным образом, она сводилась к детальной регламентации административно-правового статуса государственного служащего. Кроме того, режим взаимоотношений государственного служащего с физическими и юридическими лицами урегулирован четкими административными процедурами, которые сужают рамки необоснованного административного усмотрения со стороны государственного служащего. Важным административно-правовым средством предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы многих зарубежных государств являются административные процедуры, обусловливающие прохождение государственной службы (аттестации, квалификационные экзамены, конкурсы и др.). Такие процедуры позволяют своевременно выявлять коррупцию в системе государственной службы, а также ставить преграды тем лицам, которые стремятся использовать государственную службу в личных или корпоративных интересах. Здесь стоит отметить, что «слепое» заимствование и автоматическое перенесение этого опыта странами с иными культурными кодами и социальными практиками не дают такого положительного эффекта.
К западной модели, помимо собственно стран Западной Европы, относятся также такие страны, как США, Канада, Австралия и другие. Для западной модели характерно неприятие обществом любых проявлений коррупции, системность этой борьбы, способность населения принять самое непосредственное участие в акциях, направленных на бичевание коррупционеров. Этому способствует высокая степень законопослушности граждан западных стран, где дистанция между сущим и должным весьма короткая, продуманность до мелких деталей законодательства, не оставляющего места для свободной интерпретации, особенности национального менталитета, построенного на пунктуальности, четкости и ответственности за порученное дело. Общественное осознание пагубности коррупции для страны находится в прямой связи и не противоречит общегосударственной политике в данном направлении.
Несмотря на крупные коррупционные скандалы, которые происходят в странах Запада, тем не менее западная модель характеризуется относительно низким уровнем коррупции с почти полным отсутствием коррупции на низовом уровне. Невысокий уровень поддерживается, в основном, за счет принятия институциональных, организационных и правовых мер, а также эффективной работы институтов традиции, культуры и гражданского общества.
Традиционно в рейтинге Transparency International (ИВК) по индексу восприятия коррупции скандинавские страны возглавляют список самых некоррумпированных стран. Тем не менее, североевропейская модель неоднородна, она вариативна с точки зрения структуры и механизма функционирования антикоррупционной системы.
Дания.
По мнению большинства экспертов, зрелое гражданское общество и нулевая терпимость к коррупции в Дании обеспечивают эффективный контроль за публичной сферой и чиновниками.
Антикоррупционная политика Дании опирается на развитый институциональный механизм противодействия коррупции, который включает следующие компоненты:
- детально регламентированное антикоррупционное законодательство, состоящее из двадцати законодательных актов, в которых четко определены квалификации коррупционных практик;
- развитую систему институтов гражданского общества, активно взаимодействующую с властью, обеспечивающую общественный контроль за деятельностью политиков и чиновников;
- четко регламентированную систему санкций, предусматривающих уголовную и административную ответственность частных и юридических лиц за умышленное использование служебного положения для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ, а также за подкуп этих лиц.
Специфика антикоррупционной системы Дании состоит в том, что в ней не существует какого-либо специализированного антикоррупционного органа или общественного совета по контролю над соблюдением антикоррупционного законодательства. Расследованием коррупционных скандалов занимается полиция. Исключение составляют лишь преступления международного характера, которые относятся к ведению отдела прокуратуры по особым экономическим преступлениям.
В стране существует эффективная система общественного контроля в лице институтов гражданского общества, которые наблюдают за действиями политиков и чиновников, их доходами и расходами. Датчане активно пользуются демократическими свободами, в частности, свободой слова. Согласно п. 77 Конституции Дании «каждый имеет право свободно высказывать свое мнение в печати в письменной или устной форме, при условии, что он может быть привлечен к ответственности по суду»[160]. Опираясь на норму «Закона о полиции», любой гражданин имеет право, в том числе анонимно, обратиться в правоохранительные органы с заявлением о проверке того или иного нарушения.
Достаточно действенным является контроль общества за доходами публичных лиц. Закон о доходах и имуществе министров, принятый в 2002 году, обязывает членов правительства ежегодно публиковать сведения о своих доходах и имуществе. Закон запретил публичным служащим владеть акциями в иностранных компаниях. В результате министры были вынуждены продать свои акции в иностранных компаниях, так как, обладая этими ценными бумагами, чиновники могли бы использовать служебное положение в своих экономических интересах.
Швеция.
Это государство зарекомендовало себя как «государство без коррупции». Это стало результатом реализации в XX веке антикоррупционной политики Швеции как системы мер по противодействию коррупции.
Основу антикоррупционной политики Швеции составляют:
- зрелое гражданское общество, контролирующее государство и нетерпящее коррупцию;
- открытое правительство – развитая система коммуникации власти и общества, открытый доступ граждан к внутренним документам государства;
- независимая и эффективная система правосудия;
- индикативное государственное регулирование – воздействие государства на деятельность частных компаний при помощи экономических рычагов (государственных инвестиций, налоговой политики, через рынок ссудного капитала), а не запретов и разрешений.
В настоящее время в Швеции отмечается один из самых низких уровней коррупции в мире. Это достигается в том числе благодаря высокой степени доверия общества к институтам государственной власти, вызванного успешным функционированием государства. Лояльность общества к государству возникает благодаря открытости информации и свободного доступа к ней любого гражданина, что закреплено законодательно. Право доступа общественности и СМИ ко всем официальным документам государства в Швеции позволяет гражданскому обществу выступать в качестве активного борца с коррупцией. Чем выше уровень доверия к действующему правительству, тем ниже коррупционные риски в государстве.
В Швеции создан и успешно действует специальный орган – Национальный антикоррупционный юнит (НАЮ) при Управлении Генерального Прокурора. НАЮ был создан в 2003 году и занимается расследованием случаев коррупции как внутри страны, так и за ее пределами, в случае вовлечения в них шведской стороны. НАЮ не имеет своих следственных инструментов, его состав малочислен (пять прокуроров, два аудитора и два экономиста). Однако сама процедура следствия полностью входит в исключительную компетенцию НАЮ. При расследовании коррупционных дел НАЮ опирается на помощь органов внутренних дел, сотрудничает со всеми государственными органами. НАЮ является ядром антикоррупционной системы Швеции, он связан множеством нитей с другими правоохранительными органами и специальными службами. Внутри страны НАЮ состоит в тесном сотрудничестве с Национальным советом по предупреждению преступности. Совместные проекты позволяют выявлять области коррупционных рисков. Важным элементом успешной работы НАЮ является своя сеть сотрудников внутри правительственных учреждений. Эта сеть сосредоточена в агентствах, которые находятся в группе коррупционного риска: государственные закупки, иммиграция, оборона, финансовые рынки и кредитные операции, социальное страхование. Помимо этого, НАЮ сотрудничает с университетами, которые занимаются исследованиями в области коррупции.
Основным фактором эффективной деятельности антикоррупционной сети НАЮ является продуманная иерархия правительственных организаций, благодаря которой выявление случаев коррупции производится оперативно и с высокой долей вероятности.
Другим важным элементом антикоррупционной системы Швеции является институт омбудсмена. Омбудсмен юстиции – это орган надзора и контроля за деятельностью административных и судебных властей, который состоит из так называемых правительственных омбудсменов – должностных лиц, которые назначаются правительством и отвечают за некоторые наиболее проблемные области политической и социальной сферы. Этот орган имеет право возбуждать уголовные дела против подозреваемых в совершении преступлений должностных лиц, пренебрегающих или злоупотребляющих служебным положением.
Специфика англосаксонской модели антикоррупционной политики состоит в стремлении к институционализации всех отношений, которые возникают в сфере оказания публичных услуг.
Соединенные Штаты Америки.
США – одна из стран с наиболее низким уровнем коррупции. В стране отсутствует специализированный орган по противодействию коррупции, однако это не мешает антикоррупционной системе быть достаточно эффективной.
Антикоррупционная система США опирается на детально разработанное законодательство, в котором коррупция характеризуется, как преступление и жестоко карается. В законодательстве США понятие коррупции должностных лиц определено достаточно широко. Оно включает ряд противоправных деяний, предусмотренных в основном в четырех главах разд. 18 Свода законов (United States Code, U.S.C.):
- взяточничество, нечестные доходы и злоупотребление своим положением публичными должностными лицами;
- должностные лица и служащие по найму;
- вымогательство и угрозы;
- выборы и политическая деятельность.
Так, взятка, кикбэкинг (откат) караются штрафами в тройном размере взятки или тюремным заключением от 15 лет, либо то и другое одновременно, а при отягчающих обстоятельствах – лишением свободы до 20 лет[161].
Другим видом коррупционного преступления считается подкуп должностных лиц с целью создания преимуществ при принятии законов в пользу заинтересованных лиц, использующих услуги лоббистских контор. Следует отметить, что отношения законодателей и групп интересов (например, бизнес-групп) в США регламентирует Закон о регулировании лоббистской деятельности (1946). Согласно ему, любая организация, оказывающая давление на Конгресс, обязана сообщать о своих интересах в законодательной сфере и регистрировать своих лоббистов. Каждый лоббист должен ежеквартально публиковать отчет о своей деятельности в «Ведомостях Конгресса». Нарушители данного Закона могут быть подвергнуты штрафу в размере 10 тысяч долларов, или тюремному заключению на срок до пяти лет[162].
Наряду с жесткими санкциями за коррупционные преступления в механизме противодействия коррупции в США важную роль играют этические стандарты государственной службы. Задача обеспечения соблюдения государственными служащими установленных этических стандартов возложена на специальный Офис по правительственной этике. Впервые Кодекс этики правительственной службы был принят в 1958 году в виде резолюции Конгресса, в которой были сформулированы этические принципы государственной службы[163]. В общей части Кодекса закреплены положения, согласно которым каждый государственный служащий должен быть предан высшим моральным принципам и государству, соблюдать Конституцию и законы США, никогда не использовать конфиденциально полученную информацию для извлечения личной выгоды, вскрывать случаи коррупции при их обнаружении и др.[164]. Цель данного Кодекса состоит не только в том, чтобы побудить правительственных служащих к исполнению правил поведения, но и добиться лояльности населения к федеральному правительству США, уверенности в честности и искренности его усилий.
В США государственные служащие высокого уровня проходят обязательную проверку на полиграфе. Часто это условие закрепляется в должностной инструкции или контракте на работу. Если чиновник или служащий не проходит проверку на детекторе, с ним могут даже расторгнуть договор. Расследованием уголовных дел в отношении высших должностных лиц в США занимается независимый прокурор, назначаемый специальным подразделением окружного федерального суда в Вашингтоне[165].
США были первой страной, закрепившей уголовную ответственность за коррупцию за рубежом. Был принят Закон о практике коррупции за рубежом. В нем закреплена норма, согласно которой все фирмы, контролируемые Комиссией по ценным бумагам и бирже, и другие американские «национальные концерны» не имеют права с коррупционной целью предлагать, давать или разрешать выплату какой-либо ценности какому-либо иностранному официальному лицу или иностранной политической партии с целью воздействовать на официальный акт или решение ради получения конкурентного преимущества.
На основе Закона о практике коррупции за рубежом была разработана Антикоррупционная стратегия, в которую вошли программы по отдельным направлениям:
- проведение реформы административной политики, включая ослабление государственного регулирования;
- повышение открытости административных процессов;
- реформирование системы государственных финансов и создание сети эффективных надзорных учреждений;
- реформирование деятельности правоохранительных органов с целью уничтожения внутренней коррупции;
- реорганизация судебной системы для создания независимых судов.
США добились успехов в борьбе с коррупцией в том числе благодаря внедрению системы контрактов, которая обеспечивает максимальную открытость и прозрачность процесса осуществления государственных поставок. В последние годы США не перестают разрабатывать новые методы в борьбе с коррупцией и лишения чиновников доступа к богатству. Например, были введены нормы, согласно которым США не предоставляют убежище коррумпированным чиновникам, доходы от коррупции подлежат перераспределению в соответствии с общественными нуждами.
Великобритания.
Довольно долго основу уголовного законодательства о коррупции в Великобритании составляли Закон о взяточничестве в публичных организациях (1889), Закон о предупреждении коррупции (1906) и Закон о предупреждении коррупции (1916)[166].
Однако в 2011 году в Великобритании вступил в действие Закон о взятках, который ужесточил ранее действовавшее антикоррупционное законодательство.
Закон о взятках ввел четыре новых вида преступлений, связанных с дачей и принятием взятки, а также предложением взятки гражданскому служащему иностранного государства и ее принятием. За совершение данных деяний предусматриваются различные виды наказаний: от штрафа без ограничения размера до лишения свободы сроком до 10 лет.
В Великобритании существует специальный орган, возглавляющий борьбу с коррупцией. Функции органа следствия и уголовного преследования в сфере противодействия коррупции возложена на Управление по борьбе с крупным мошенничеством (Serious Fraud Office, SFO) – особую организацию при правительстве, которая борется с серьезными финансовыми махинациями, крупными банковскими аферами, взяточничеством и т.п. SFO признает, что скрытый характер коррупционных действий серьезно осложняет расследование фактов дачи и принятия взятки. Еще меньше шансов выявить и раскрыть коррупционные ситуации, отнесенные к сфере применения Закона о взятках, поэтому SFO разработало набор принципов и руководств, которым должны следовать специалисты и следователи, занятые в этой сфере деятельности. Кроме того, составлен специальный перечень действий, совершаемых в ходе коммерческой деятельности организации, на которые следует обращать особое внимание ввиду их потенциальной связи с коррупцией и взяточничеством. В Законе они названы индикаторами коррупции.
Франция.
По различным международным оценкам на текущем этапе Франция является одной из наиболее коррумпированных стран Западной Европы
Активная государственная политика по борьбе с коррупцией во Франции началась в 1990-е годы во время президентства Франсуа Миттерана, после серии коррупционных скандалов внутри страны. При этом, по мнению многих экспертов, принятые нововведения в рамках антикоррупционной кампании не носили комплексный характер. Не было разработано единой стратегии, ряд институциональных мер не сопровождался серьёзными изменениями в законодательстве. Главным законодательным актом стал «Закон о противодействии взяточничеству» от 1990 года.
В 1991 году в системе Министерства экономики и финансов появился специальный отдел «Тракфин» по борьбе с «отмыванием» денег, через два года получивший статус межведомственной комиссии.
В ходе реформ было создано несколько специализированных институтов по борьбе с коррупцией. Одним из таковых стал Центральный орган по противодействию коррупции (ЦОПК), учреждённый в 1993 году. ЦОПК был призван проводить аналитические работы на предмет возникновения причин коррупционного поведения чиновников, оказывать помощь судебным органам по вопросам сбора информации, реализовывать обучающие программы в различных образовательных заведениях Франции. При этом, в полномочия ЦОПК не вошло расследование конкретных фактов коррупции.
В 2007 году была учреждена Комиссия по этике, пришедшая на смену трём существовавшим ранее комиссиям подобного рода. В сферу её компетенции вошли вопросы возникновения конфликтов между чиновниками. Кроме того, Комиссия занималась рассмотрением отдельных случаев перехода государственных служащих в бизнес
Ещё одним антикоррупционном ведомством стало Учреждение по борьбе с отмыванием денег (УБОД), созданное в 1990 году. В его обязанности вошло осуществление различных аналитических работ по заказу государственных органов по раскрытию финансовых схем по «отмыванию» денег.
Причины не самого успешного результата антикоррупционной кампании во Франции, во многом, находятся в правовом поле. Ввиду особенностей французского законодательства, в настоящее время сохраняется высокий уровень личных связей между государственными служащими, выборными политиками и топ-менеджментом коммерческих компаний.
Отсутствие системы разделения властей способствует развитию коррупционного взаимодействия между представителями Правительства и судебных органов. Ярким подтверждением этого служит тот факт, что в 2000-е годы суды Франции не вынесли практически ни одного обвинительного приговора бизнесменам, подозреваемых в коррупционных связях с зарубежными чиновниками[167].
Нидерланды.
Нидерланды относятся к числу стран с одним из самых низких уровней коррупции. Система борьбы с коррупцией и ее предупреждения в Нидерландах включает следующие меры:
- постоянная отчетность и гласность в вопросах обнаружения коррупции, обсуждение последствий коррупционных действий и наказания за них. Ежегодно министр внутренних дел представляет доклад парламенту об обнаруженных фактах коррупции и принятых мерах по наказанию лиц, замешанных в коррупции;
- разработка системы мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих точках;
- создание системы прав и обязанностей должностных лиц с указанием их ответственности за нарушение должностной этики;
- основной мерой наказания за коррупционное действие является запрещение работать в государственных организациях и потеря всех социальных льгот. Шкала наказаний включает в себя также штрафы и временное отстранение от исполнения обязанностей;
- в наиболее значимых организациях, в частности, в министерствах, имеются службы внутренней безопасности, задачей которых является выявление ошибок чиновников, их намеренных или случайных нарушений действующих правил и последствий этих действий;
- организована система подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции;
- все материалы, связанные с коррупционными действиями, если они не затрагивают систему национальной безопасности, в обязательном порядке обнародуются;
- создана специальная система обучения чиновников, разъясняющая вред коррупции;
- создана система государственной безопасности по борьбе с коррупцией, обладающая значительными полномочиями по выявлению случаев коррупции;
- чиновники всех уровней обязаны регистрировать известные им случаи коррупции, эта информация по соответствующим каналам передается в министерства внутренних дел и юстиции;
- большую роль в борьбе с коррупцией играют средства массовой информации, которые обнародуют случаи коррупции и часто проводят расследования.
[160] https://legalns.com/download/books/cons/denmark.pdf. Дата обращения 26.12.2021
[161] Бочарников И.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции // Актуальные проблемы противодействия коррупции. – 2008. – №6 (351). – С. 40.
[162] Костяев С.С. Законодательное регулирование лоббистской деятельности в США // США и Канада: экономика, политика, культура. – 2005. – №5. – С. 72.
[163] Чистов Л.Л. Административно-правовое регулирование противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти в современных условиях: дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2010. – С. 95-96.
[164] Оболонский Л.В. Гражданское общество и правовое государство. Кадровая политика в федеральной государственной службе США: история и современность// Общественные науки и современность. – 2001. – №3. – С. 52-53.
[165] Илюхин В. Коррупцию победим, когда будет политическая воля президента и правительства // Российская Федерация сегодня. – 2000. – №12. – С. 23-24.
[166] Бочарников И.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции. http://www.crime.vl.ru/indexphp?p=3787&more=1&c=1&tb=1&pb=1. Дата обращения 30.12.2021
[167] http://ru.rfi.fr/frantsiya/20160401-navalnye-dlya-frantsii-zachem-ollandu-novyi-zakon-o-borbe-s-korruptsiei. Дата обращения 27.12.2021