Государственное управление представляет собой специфический вид государственной деятельности, отличный от ее иных проявлений, а также от управленческой негосударственных формирований. Государственное управление – это разновидность социального управления.
В целом, управление – это свойство каждой системы, в которую входят какие-либо разнопорядковые элементы, даже в минимальном количестве. Любое взаимодействие элементов, имеющее позитивную цель за рамками системы или внутри ее, нуждается в управлении[1]. Другими словами, для эффективного функционирования системы в заданном режиме, с точки зрения поставленной перед ней цели «поведение» элементов системы нуждается в управлении, т.е. направленном воздействии[2].
Управление характеризуется внутренней целостностью и неизменно предполагает присутствие в рамках системы субъекта (управляющего элемента) и объекта управления (управляемых элементов)[3]. Субъект управления имеет приоритетное, ведущее значение среди элементов системы. Взаимоотношения субъекта и объектов управления основаны на подчинении последних первому[4]. Это относится ко всем системам, не только социальным. Человеческие организм – это тоже система управления. И, допусти, если бы человеческие органы и ткани не подчинялись командам мозга (не управлялись им), организм человека был бы нежизнеспособен.
Управление может осуществляться как путем внутреннего организующего взаимодействия элементов системы, т.е. посредством самоуправления, так и с использованием механизмов внешнего управления[5]. Самоуправляемые системы (в основном биологические и большинство технических систем) имеют в своей структуре управляющую и управляемую подсистемы, находящиеся в постоянном взаимодействии. Однако такая сложнейшая социальная система, как право или государство, не является самоуправляемой и предполагает наличие внешнего управляющего воздействия.
Управление имеет функциональную структуру, т.е. характеризуется наличием у субъекта управления определенного набора функций, обеспечивающих достижение целей управленческого воздействия на объекты управления. Такие функции разнообразны, но все они сводятся к одному из следующих типов функций: планирование, организация, координация, регулирование, распорядительство, контроль (надзор).
Основу управления составляет информация. Сигналы, поступающие из внешней окружающей среды в систему и наоборот, являются основой для принятия управленческих решений. Внутренний обмен сигналами внутри системы обеспечивает взаимодействие ее элементов между собой. Информация воспринимается, накапливается, хранится и перерабатывается внутри системы, составляя ее важнейший ресурс – информационный. Можно сказать, что процесс управленческого воздействия основан на обмене информацией, поскольку команда – это переданная от управляемого субъекта объекту управления информация, содержащая необходимые параметры поведения, импульс к действию[6].
Социальное управление в полной мере отвечает признакам и особенностям управления вообще. Однако, как явление, свойственное исключительно социальным системам, характеризуется и собственными особенностями, которые наделяют социальное управление следующими чертами[7]:
- социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей, т.е. управление организует людей именно для совместной деятельности в определенные коллективы;
- социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность;
- социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности, т.е. представляет собой руководство поведением людей;
- социальное управление достигает своих целей в рамках общественных связей, являющихся по сути управленческими отношениями;
- социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей – участников управленческих отношений. Отсюда – властность социального управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует «господствующую волю», а объект подчиняется ей[8];
- социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления. В роли таковых выступают определенные группы людей, организационно оформленные в виде соответствующих органов управления.
Таким образом, социальное управление – это возникающие между людьми, объединенными в социум, властные взаимоотношения, направленные на корректировку поведения управляемых субъектов (в совокупности представляющих собой объект управления) управляющими субъектами (выступающими в виде органов управления)[9].
Государственное управление – центральный, но не единственный вид социального управления. Помимо государственного, социальное управление может осуществляться в виде управления семейного – на уровне каждой отдельной семьи, группового (коллективного) – на уровне трудового коллектива, коммерческой организации, общественного объединения, местного самоуправления – на уровне каждого муниципального образования.
Государственное управление неразрывно связано с функциями и признаками государства. Так, государственное управление характеризуется территориальностью, т.е. признаком правомерности управленческого воздействия на определенную территорию или в связи с ней[10]. Государственное управление связано с единственно допустимой в любом обществе возможностью применения принуждения (в том числе, насилия) по отношению к управляемым объектам. Посредством государственного управления реализуются все внутренние и внешние функции государства: экономическая, социальная, экологическая, охраны прав и свобод граждан, охрана правопорядка, культурная, оборонительная, интеграционная и т.д.
Атаманчук Г.В. определяет государственное управление как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу[11]. Тихомиров Ю.А. указывает, что управление государством, государственными делами – целенаправленное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для изменения их в соответствии с целями государственной политики[12]. Габричидзе В.Н. и Чернявский А.Г. определяют государственное управление как осуществление от имени, по поручению и уполномочию государства управления, т.е. исполнительной и распорядительной деятельности в сферах и областях (отраслях) экономического и социального развития гражданского общества, охраны, прав и свобод человека и гражданина, укрепления демократического и правового государства[13].
Таким образом, государственное управление представляет собой властное воздействие на поведение людей, находящихся в юрисдикции государства, в целях воплощения основных направлений и целей государственной политики, осуществляемое в форме исполнительной и распорядительной деятельности специально образованных управляющих органов государства.
Государственное управление как сущность и явление, содержание и форма, воздействие и деятельность, в других своих многогранных выражениях существует реально в единстве и взаимосвязи в качестве сложной, целостной системы[14].
Системный подход к изучению государственного управления позволяет осмыслить его как функционирование нескольких сложных подсистем, среди которых:
- система управляющая – государство как определяющий субъект управления;
- система управляемая – общество в целом и его компоненты, подверженные государственному воздействию как объекты управления;
- система взаимодействия (коммуникативная система) – различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и др.
Центральный элемент системы государственного управления – это субъект государственного управления. Он выступает в управлении наиболее активной, творческой, деятельной силой. Сущность субъекта, его природа и характер, целевое назначение и структура, другие качества и проявления определяют особенности соответствующего вида социального управления, придают ему определенные свойства и параметры, т.е. фактически устанавливают его. Субъект государственного управления (управляющая система) – особые группы людей, наделенные необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующие от имени государственных институтов, общества и каждого гражданина на основе уставленных правовых норм. Процесс государственного управления представляет собой сознательное воздействие институтов публичной власти на деятельность общества, его отдельных групп, в котором происходят борьба и согласование разнородных социальных интересов в соответствии с общегосударственными целями и нормами.
Важное место в системе государственного управления принадлежит управляемым объектам. Управляемая система (объект) государственного управления – это все компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления. Каждый объект имеет свои, разноуровневые субъекты управления, в том числе и в управляемой системе. Разграничение субъекта и объектов управления и их четкая структурно-функциональная характеристика имеют принципиальный методологический смысл. Непосредственным объектом управления признаются такие волевые проявления, как действия, поступки, поведение людей.
Таким образом, субъект управления целенаправленно воздействует, в конечном счете, на волю и сознание людей – участников, подлежащих упорядочению общественных отношений.
Человек, коллектив и объединение людей сосредоточивают, конечно, в себе качество компонентов и субъекта и объекта государственного управления. Но также очевидно, что в один и тот же момент они могут сразу выполнять различные функциональные роли: в производственном процессе их главная задача состоит в производстве материальных и духовных благ; при осуществлении управления – в подготовке и реализации государственно-управляющих воздействий. В аппарате государственных органов государственные служащие по иерархии должностей одновременно являются для вышестоящих кадров объектами, а для нижестоящих – субъектами управления.
Связь между субъектом и объектом управления бывает прямой и обратной. Прямая связь идет от субъекта – управляющего к объекту – управляемому. Основной показатель достижения – влияние субъекта на объект управления – человека, воздействие на их поведение и деятельность, а также эффективная работа механизма управления.
Если действие между частями динамической системы имеет круговой характер, то в ней имеется обратная связь[15].
Принцип обратной связи – один из самых важных фундаментальных принципов управления. В отличие от прямой связи, обратная связь является регулирующей связью, которая вместе с тем имеет обслуживающую защитную функцию. Прямая связь, по крайней мере, в явно выраженной форме, этой функцией не обладает. По существу, обратная связь реализуется в любом устройстве, с помощью которого выходные характеристики какого-либо процесса или ситуации измеряются и сравниваются с заранее установленным стандартом; в том случае, если значения на выходе отклоняются от стандарта, производится необходимая корректировка. В системах без обратной связи управление осуществляется без контроля исполнения: команды исполнительному звену системы выдаются непрерывно по заданной программе. Если прямая и обратная связи между субъектом и объектом управления нарушаются, то отдельные части объекта и элементы управления распадаются, не выдерживают конкуренции и конфликтной ситуации, возникает разбросанность и противоречивая деятельность. Обратная связь означает обратный поток информации в системы управления, т. е. получение управляющим элементом системы информации об управляемом элементе. Это используется для коррекции процесса управления, для изменения состояния управляемого элемента в нужном направлении.
Доктор социологических наук Охотский Е.В. выделяет следующие признаки государственного управления[16]:
- масштабность, распространенность управляющего воздействия на все общество и даже (при определенных условиях) выходящее далеко за его пределы в рамках проводимой международной политики;
- властный характер (отличительные особенности государственной власти: носит политический характер; от имени государства реализуют соответствующие органы, организации и должностные лица; едина, централизована, консолидирована; выполняет своего рода роль арбитра в решении социальных проблем и конфликтов (прежде всего через судебные органы); объединяет и разделяет население по административно-территориальному и/или национально-территориальному признаку; имеет свой механизм осуществления, реализуется специализированным государственным аппаратом; уполномочена применять легализованное легитимное принуждение);
- возможность использования в своей управленческой деятельности всех имеющихся в обществе ресурсов: материальных, интеллектуально-кадровых, финансовых, социальных, информационных, демографических и т.д.;
- органическая целостность (проявление диалектического единства интересов власти, общества и гражданина, реализация реальных возможностей страны и общества).
Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка.
Функции государственного управления реализуются через управленческие функции государственных органов. По субъекту воздействия, по объему (масштабу), по средствам и по характеру воздействия на объект управления их можно разделять на социально-организационные и внутриорганизационные.
Социально-организационные функции государственного управления. Они направлены на все многообразие общественных процессов, происходящих во внутригосударственной жизни. В них заключен основной смысл управленческой деятельности государства, реализуется его предназначение по выполнению своих обязанностей перед обществом.
Внутриорганизационные функции государственного управления. Они нацелены на организацию, упорядочение, активизацию деятельности всех структур государственного аппарата, придание ей определенности и динамизма.
По содержанию и глубине воздействия на систему общественных отношений функции государственного управления делятся на общие и специфические.
Общие функции государственного управления. Они отражают сущностные моменты и присутствуют практически в любом управленческом взаимодействии его субъектов и объектов. В теории управления в числе таких наиболее значимых функций выделяются следующие: организация, планирование, прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль.
Специфические функции государственного управления. Они находят свое воплощение в конкретных проявлениях всего многообразия возникающих на практике ситуаций, где необходимо действовать только от имени государства, реализуя его компетенцию. В их числе можно назвать функции правоприменения, проведения выборов и референдумов, государственный статистический учет (перепись населения), лицензирование видов деятельности, регулирование особых правовых режимов (президентского правления, чрезвычайного положения, свободных экономических зон) и ряд других.
Методы управления – это способы и приемы целенаправленного воздействия на участников управленческих отношений с целью реализации функций управления и решения поставленных задач. В случае государственно-управленческой деятельности, методы управления можно рассматривать как способы и приемы властно-управленческого воздействия на социум и его отдельные сегменты в процессе реализации полномочий государства по упорядочению общественных отношений.
Классификация методов обеспечения реализации целей и функций государственного управления[17]:
- социально-политические методы, с помощью которых создаются условия для проявления трудовой и политической активности людей, реализации заложенных в человеке потенциальных возможностей, организации занятости населения, обеспечения его бытовых условий, предоставления социальных услуг, сервиса, т.е. всего того, что делает жизнь достойной человеческого существования;
- экономические методы, к которым относятся приватизация, проведение налоговой, бюджетной, финансовой политики, материальное стимулирование, применение материальных санкций, предоставление субвенций и дотаций регионам, поддержку депрессивных территорий и т.д.;
- методы правоохранительной деятельности, которые обеспечивают защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина, должностного лица;
- оперативно-исполнительные методы, с помощью которых достигается эффективность действия конституции, законодательства, а также нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
- административные методы, которые носят характер прямого управленческого воздействия, т.е. издания нормативного правового акта, распоряжения, предписания, команды, в которых находит прямое выражение воля управляющего субъекта;
- методы подбора и расстановки управленческих кадров;
- контрольные методы, включающие методы предварительного, текущего и последующего контроля, выборочной проверки, документальной и фактической ревизии;
- методы политической агитации, пропаганды и разъяснения политики государства;
- методы морального воздействия.
Виды государственного управления[18]:
по иерархической структуре власти:
- центральное (федеральное);
- региональное;
- местное.
Некоторые авторы выделяют:
- международное публичное управление;
- государственное управление на общенациональном уровне;
- управление на уровне субъектов федерации;
- управление в автономных ограниченных образованиях;
- управление на уровне муниципальных образований.
по объекту управленческого воздействия:
- функциональное (отраслевое и межотраслевое) – предполагает наличие вертикальной соподчиненности от центра до предприятия;
- территориальное (направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития).
в зависимости от целей, задач и временных рамок:
- стратегическое (предполагает долгосрочную ориентацию развития общества по отдельным направлениям, сферам, объектам и территориям определяет цели развития общества и задает основной вектор деятельности каждому звену управления);
- тактическое (конкретные действия по реализации намеченных целей);
- оперативное (решает текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений задачи).
по содержанию и методам управленческого воздействия (по методике ООН):
- политическим (разработка политики, принятие политических и соответствующих правовых решений, их практическая реализация);
- экономическим (процесс принятия и реализации государственных решений, касающихся экономической сферы);
- административным (проведение политики с помощью эффективного, ответственного и «прозрачного» государственного администрирования);
- социальным (организация и управленческие процедуры в гражданском обществе, защищающие культурные и религиозные ценности, создающие благоприятную атмосферу для самореализации личности).
Кроме того, государственное управление может быть демократическим, цивилизованным или антидемократическим, т.е. авторитарным, тоталитарным, диктаторским
[1] Линников А.С. Понятие эффективного регулирования деятельности финансовых организаций // Российское предпринимательство. – 2013. – № 21 (243). – С. 51-58.
[2] Селезнев П.С. Инновационный путь Бразилии // Научно-аналитический журнал «Обозреватель – Observer». – 2014. – № 2 (289). – С. 65-73.
[3] Бакулина А.А., Топчий П.П. Управление и финансы в оборонно-промышленном комплексе: преобразования в рамках цифровой экономики // Банковское право. – 2017. – № 4. – С. 15-19.
[4] Чернявский А.Г. Социальные основания изменения пределов юридической ответственности: монография / А.Г. Чернявский. – М. : КНОРУС, 2016.
[5] Линников А.С. Система вероятных индикаторов риска для финансовых организаций // Экономика и предпринимательство. – 2013. – № 12-2 (41-2). – С. 849-853.
[6] Бакулина А.А., Топчий П.П. Построение модели ценообразования на продукцию ОПК с применением математических методов // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2017. – № 9 (192). – С. 74-79.
[7] Бакулина А.А., Топчий П.П. Построение модели ценообразования на продукцию ОПК с применением математических методов // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2017. – № 9 (192). – С. 74-79.
[8] Чернявский А.Г. Социальные основания изменения пределов юридической ответственности: монография / А.Г. Чернявский. – М. : КНОРУС, 2016.
[9] Заболотный Е.А., Бакулина А.А. Состояние отрасли тяжелого машиностроения в России и перспективы её развития // Проблемы современной науки и образования. – 2017. – № 19 (101). – С. 62-66.
[10] Линников А.С. Концепция эффективного регулирования международной деятельности финансовых организаций // Международная экономика. – 2014. – № 2. – С. 57-62.
[11] Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационнофункциональные вопросы): Учеб. пособие. – М., 2000. – С. 253.
[12] Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. – М., 1998. – С. 44, 45.
[13] Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Курс административного права Российской Федерации. В трёх частях: Учебник для вузов. – М., 2003. – С. 23.
[14] Атаманчук Г. В. Сущность государственного управления. – М. : Юридическая литература. – 1980. – С. 15-16.
[15] У. Росс Эшби. Введение в кибернетику. – М. : Иностранная литература. – 1959. – С. 82.
[16] Охотский Е.В. Государственное управление в современной России : учебно-методический комплекс / Е.В. Охотский. Моск. Гос. Ин-т межд. Отношений (ун-т), международный ин-т управления. – М. : МГ МО(У) МИД России, 2008. – С. 35.
[17] Козбаненко В.А. Государственное управление: Учебник. – М. : «Статус», 2002.
[18] Охотский Е.В. Государственное управление в современной России: учебно-методический комплекс / Е.В. Охотский. Моск. Гос. Ин-т межд. Отношений (ун-т), международный ин-т управления. – М. : МГ МО(У) МИД России, 2008. – С. 42.