Управление обычно связано с властью (в широком социологическом смысле), исходит из нее, опирается на власть, вовлекает власть в свои управляющие воздействия. В нем явственно обнаруживаются политические аспекты, характеризующие возможности управления в распределении ценностей и упорядочении общественных процессов.
Особенность политического управления заключается, прежде всего, в том, что это есть управление социальными интересами, нацеленное на определенный согласованный результат (цель). Управленческие технологии достижения цели здесь пронизаны и политической и властной составляющей. Политическая составляющая проявляется здесь в постоянной легитимации целей и средств их достижения процессом согласования. Властная составляющая проявляется в способности государства обеспечивать эффективную реализацию согласованных целей. Субъектом управления здесь выступает государство и его институты, потому это управление часто называют государственным. Основной политический институт в обществе – государство осваивает все социальные формы взаимодействий, вступает в многообразие субъектно-объектных и субъектно-субъектных отношений и выступает в них самым активным началом. Государственное управление приобретает завершенные формы через политику, то есть через достижение согласия по той или иной проблеме, принятие соответствующих норм и в соответствии с ними функционирование правового регулирования.
Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место, что объясняется некоторыми только ему присущими свойствами.
Прежде всего, определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект – государство. При всех различиях в трактовке государства и многообразии его проявлений почти все философы и эксперты единодушно выделяют заложенную в нем мощную властную силу. Суждение о государстве, как о структуре, способной властно определять линию поведения людей и добиваться ее с помощью принуждения, стало уже классическим.
Государство потому и является государством и тем самым отличается от общественных структур, что в нем сосредоточена и им реализуется в обществе государственная власть. А власть представляет собой такую взаимосвязь, в процессе которой люди в силу разных причин – материальных, социальных, интеллектуальных, информационных и других – добровольно (осознанно) или по принуждению признают верховенство воли других, а также целевых, нормативных установлений и в соответствии с их требованиями совершают те или иные поступки и действия, строят свою жизнь. Власть существует в семье, группе людей, их коллективе, она содержится в традициях, обычаях, общественном мнении, морали и т.д. Но все это несравнимо с государственной властью, которая имеет в источнике правовую обусловленность (легитимность), а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения.
Поэтому в государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею. Это не просто какие-то намерения, призывы, добрые (злые) мысли и чувства, а силовое давление (применяется при необходимости, но потенциально оно всегда есть), которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем организационные импульсы и установленные им регулирующие нормы должны быть непременно достигнуты, осуществлены, исполнены.
Еще одним специфическим свойством государственного управления является его распространенность на все общество, даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики. Довольно часто этот тезис рождает представления о том, будто бы государство вмешивается (или должно вмешиваться) во все поступки и действия людей, управляет всеми их взаимоотношениями. Только тоталитарное государство в крайнем его проявлении пытается делать что-то подобное, и то оказывается не способным это осуществить в силу невозможности установления тотального контроля над обществом. Всегда остается свобода, пусть и незначительная. Нормальный же вариант взаимосвязей государства и общества предполагает, что общественная жизнедеятельность людей обладает большим объемом свободы, самостоятельности и самоуправления. Но границы этой свободы, самостоятельности и самоуправления определяются наряду с общественными институтами и государством. Именно государство посредством законодательной деятельности устанавливает основные, общие, типовые правила (нормы) поведения людей во всех сферах жизни общества и обеспечивает их соблюдение своей властной силой.
Государство, будучи сложным (по элементному составу) и многогранным (по функциям) общественным явлением и выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению также свойство системности. В отличие от других видов управления государственное управление без этого свойства просто не может состояться. В нем задействованы десятки миллионов людей, множество государственных органов и других структур, а в них – большое число должностных лиц и иных служащих. В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Оно состоит из массы управленческих решений и организационных действий. Если здесь каждый будет реализовывать только себя и решать свои собственные интересы, то в обществе возникнет хаос от подобного управления.
Для государственного управления свойство системности приобрело принципиальное значение. Только его наличие придает ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность.
Для полного понимания того, как государственное управление соотносится с политической власть, необходимо выделить свойства политической власти, а именно:
- универсальность ее как начала, условия и средства жизни общества;
- способность проникать во все сферы и виды социальных отношений;
- способность функционировать на всех уровнях социальной системы, устанавливать и воспроизводить иерархичность;
- полисубъектность;
- многообразие материальных и духовных форм;
- многообразие персонифицированных и безличных форм;
- принимать различный социальный масштаб;
- полифункциональность;
- институционализированный характер;
- многообразие степеней формализации, институционализации и легализации;
- многообразие средств осуществления.
Основные же позиции по вопросу о сущности государственного управления и власти сводятся различными учеными к следующим:
- отождествление всех проявлений государственной власти (государственно-властной деятельности, воздействия) по отношению к обществу и государственного управления[1];
- отождествление исполнительной власти как вида государственной власти (иногда с оговорками на исполнительно-распорядительную деятельность ее органов и других субъектов государственной власти) и государственного управления[2];
- интерпретация государственного управления, как одного из механизмов государственной власти «с помощью которого государство на практике проводит политику по улаживанию разного рода противоречий (индивидуальных, групповых, национальных, территориальных, классовых и т.п.) и удовлетворению интересов населения и его различных групп...»[3];
- государственное управление рассматривается как одна из властных структур – «особая структура органов и учреждений, осуществляющих властные функции» (функции реализации политики, функции организации, планирования, координации, анализа, контроля и другие)[4];
- государственное (муниципальное) управление – «система, в которой реализуются функции государственного и местного управления и которая включает: государственных (муниципальных) служащих, специалистов, объединенных в органы государственной власти и управления (самоуправления); использующих комплекс методов и средств управленческого воздействия и государственного регулирования; связи между органами власти и управления (самоуправления), объектом управления и внешней средой, которые определяются различными способами взаимодействия и потоками управленческой информации; документооборот, необходимый для выполнения функций, распределенных между органами власти и управления для достижения целей государства»[5];
- «административно-государственная деятельность» как «процесс достижения национальных целей и задач через государственные организации», в том числе администраторами службы всех ветвей власти; «осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз», т.е. как часть политического процесса[6];
- государственное управление как деятельность всех уровней органов исполнительной власти и учрежденных их высшими органами и законодательными органами независимых подразделений на всех уровнях их организации[7];
Сравнивая основные свойства политической власти и свойства государственного управления как системы можно отметить их близкое сходство. Все основные свойства политической власти характерны и для системы государственного управления. В этом проявляется вторичность, производность государственного управления (государственной администрации) как системы от системы политической власти, в первую очередь – государственной. Довольно ярко это обстоятельство обнаруживает себя в учреждении государственных административных институтов политическими органами (институтами) государства.
Содержательная общность политики и администрации в государственной сфере обнаруживает себя через родство функций. Большинство специалистов, рассматривая состав и содержание функций политической власти, государства, государственной власти в их ряду называют общие функции управления в том или ином «классическом» составе: анализ, оценка, планирование, организация, координация, надзор, контроль и пр. Помимо функций обеспечения суверенитета государственной власти, воспроизводства политической системы и политической организации общества обязательно называют основные административные функции.
Но в то же время, общность, родство политического процесса и административного (управленческого) в функциональном аспекте состоит в частичном совпадении содержания некоторых функций. Именно частичного, а не полного. Поэтому устанавливать тождество функций политической власти, государства, государственной власти, государственного управления нельзя. Политическую власть порождает не государство, а общество, общественные и государственные формы политической власти сосуществуют и дополняют (или конфликтуют) друг друга. Объем и состав функций политической власти шире и разнообразнее, чем функций государственной власти. Политическая власть осуществляется далеко за пределами государственных форм. Обычно государство и государственная власть, в отличие от общества и его политических институтов, обладают монополией на применение материального (в т.ч. вооруженного) насилия, это порождает различия не только в объеме и ассортименте ресурсов власти, но и в технологии ее реализации. Государство (органы государственной власти) создает и таких своих агентов, которые властных ресурсов не имеют, но состав и содержание их функций не требуют властных полномочий (школы, лечебные учреждения и пр.). Функции таких публичных учреждений – государственные, но не функции государственной власти. Их реализация своим содержанием имеет организацию производства и производство публичных услуг, услуг для населения, индивидуального потребителя.
Таким образом, обобщая сказанное, государственное управление можно определить следующим образом: это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.
Контрольные вопросы
Вопросы для обсуждения
[1] Курашвили Б.П. Очерки теории государственного управления. – М. : Наука, 1987. – С. 6.
[2] Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. – М. : Зерцало, ТЕИС, 1996. – С. 7.
[3] Купряшин Г.Л., Соловьев А.И. Государственное управление. Учебное пособие для студентов вузов. – М. : Университетский гуманитарный лицей, 1997. – С. 5.
[4] Пикулькин А. В. Система государственного управления. Учебник для вузов / Под ред. проф. Т.Г. Морозовой. – М. : Закон и право, ЮНИТИ, 1997. – С. 9.
[5] Государственное и муниципальное управление. Справочник. – М. : Магистр, 1997. – С. 380.
[6] Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада : Великобритания, Германия, США, Франция. – М. : Логос, 1998. – С. 19.
[7] Simon Herbert A., Smithburg Donald W., Thompson Victor A. Public Administraion / Ed by Alfred A. Knopf: – N.Y., 1950. – P. 3.