Теория принципов государственного управления как отправных научных и правовых категорий, выражающих сущность и особенности управленческих процессов в различных сферах жизни общества, имеет важное не только теоретическое, но и практическое значение.
Формирование и соблюдение принципов государственного управления выступают фундаментальной основой правильного функционирования всей системы государственного управления, реформирования структуры и деятельности государственного аппарата, успешного решения приоритетных задач, стоящих перед органами государства в современных условиях.
Правовая реализация принципов управления необходима потому, что право закрепляет и определяет взаимоотношение органов и людей в сфере управления, право устанавливает пределы должного, дозволенного поведения с точки зрения, как общегосударственных интересов, так и интегрированных интересов большинства людей[1].
Понятие «принцип» означает первоначало, руководящую идею, основное правило поведения людей. Применительно к государственному управлению принцип выступает центральным понятием, ибо он положен в основу всей управленческой системы. В обобщённом виде принцип вбирает в себя сущностные свойства государственного управления, из которого он выведен.
В соответствии с этим принцип государственного управления есть основополагающее, руководящее начало, выражающее сущность и внутреннюю согласованность структурных элементов системы государственного управления.
Принципы, имеющие основополагающее значение для всего общества, обычно получают закрепление в Конституции страны. Они определяют социально-политическую сущность государственного управления в целом. В то же время, имеются принципы с ограниченной сферой действия, и они характеризуют организационные связи между различными звеньями системы государственного управления, которые возникают в процессе деятельности управленческих органов.
В зависимости от этого принципы государственного управления делится на конституционные и организационные.
К конституционным принципам государственного управления относятся следующие:
Участие политических партий в управлении. Участие политических партий в государственном управлении (формировании органов исполнительной власти и принятии важнейших практических решений) отвечает принципам современного правового государства. Например, пункт 1 ст. 5 Конституции РК устанавливает идеологическое и политическое многообразие[2]. Завоёвывая места в Парламенте, политические партии оказывают реальное воздействие на формирование органов исполнительной власти, как на республиканском, так и на местном уровне.
Демократизм государственного управления. Принцип демократизации воспроизводит народовластие в государственном управлении. Это – сложный и многогранный принцип, требующий, прежде всего, установления глубоких и постоянных взаимозависимостей между обществом и государством, между всеми контактами общества и необходимыми им компонентами системы государственного управления[3]. Данный принцип проявляется в свободном участии граждан в формировании органов исполнительной власти, в реальном их влиянии на практическую деятельность по управлению и осуществлению контроля за их работой, в использовании в необходимых случаях возможности судебной защиты.
Принцип законности. Законность в государственном управлении означает, прежде всего, сознательное, творческое, точное, единообразное выполнение законов, осуществление государственными органами таких управленческих действий, которые соответствовали бы содержанию государственной воли, выраженной в законах; принятие управленческих решений по вопросам, отнесённым законом к компетенции данного органа, в установленном порядке и в определённой форме. Взаимоотношения государственных органов с гражданами, коммерческими и общественными организациями в сфере управления могут осуществляться строго в пределах их полномочий. Ни один государственный орган, осуществляющий управленческую деятельность, не может сам изменять, расширять или сужать закреплённую за ним компетенцию.
Приоритет прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства. Это принцип выражает преимущественные положения граждан при реализации своих прав, свобод и законных интересов по отношению к органам государственного управления и их должностным лицам. В соответствии с 1 статьей Конституции Республики Казахстана, наша страна утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы. Государство признаёт и гарантирует конституционными права и свободы человека, которые принадлежат каждому от рождения, определяет содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов. В целях защиты своих прав и законных интересов других физических и юридических лиц, общества и государства граждане вправе обращаться в органы государственного управления и их должностных лицам. Последние в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть поставленные в обращении граждан вопросы, принять к ним необходимые меры и дать заявителям ответы в установленные сроки. Данное право граждан обеспечивается системой юридических гарантий, включая право на судебную защиту от неправомерных действий должностных лиц[4].
Равноправие граждан на участие в государственном управлении. Согласно Конституции РК (ст. 33) граждане Республики Казахстан имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Граждане Республики имеют равное право на доступ к государственной службе. Требования, предъявляемые к кандидату на должность государственного служащего, обусловливаются только характером должностных обязанностей и устанавливаются законом.
Учёт общественного мнения и гласность в государственном управлении. Данный принцип выражает требование обязательного учёта в практической деятельности органов государственного управления, их должностных лиц общественного мнения, выраженного в любой форме (например, в печати в виде критических материалов о деятельности органов управления, предложений или научных рекомендаций, направленных в органы государственного управления, и др.). Гласность означает регулярное информирование общественности о деятельности государственных органов в печати и других средствах массовой информации. Примером гласности может служить практика объявления конкурсов в печати, на вакантные административные должности государственной службы, проведение государственных закупок и аукционов. В то же время принцип гласности может иметь определённые ограничения с учётом специфики полномочий соответствующих государственных органов.
К организационным принципам государственного управления следует отнести:
Принципы распределения и нормативного установления функций и полномочий. Управленческая практика доказала необходимость разумного рассредоточения функций и полномочий исполнительной власти по специальным органам управления, составляющим систему органов исполнительной власти.
Принцип централизации и децентрализации государственного управления. Этот принцип тесно связан с предыдущим принципом и является основой для перераспределения функции и полномочий управленческих органов на всех уровнях и во всех звеньях аппарата государственного управления.
Принцип отраслевого управления. Он означает такую систему построения органов государственного управления, при которой как за органом управления, так и за его структурными подразделениями закрепляются однородные органически связанные по характеру производственной деятельности объекты управления. Отраслевое построение системы исполнительной власти позволяет сосредоточить внимание, силы и средства на управление однородными предприятиями и организациями, укомплектовать органы управления специалистами, знающими теоретические и практические вопросы, относящиеся к данной отрасли.
Принцип межотраслевого управления. Одним из существенных признаков межотраслевого управления является наличие у органа исполнительной власти полномочий по управлению в установленных законом пределах и в рамках осуществления, как правило одной управленческой функции несколькими отраслями, сферами управления группой предприятий или учреждений. Межотраслевое управление направлено на усиление в управлении координирующих, разрешительных и контролирующих функций и полномочий. Межотраслевое управление осуществляется так называемыми органами надведомственного (межведомственного), межотраслевого управления и межотраслевой координации по определённым направлениям управленческой деятельности (стандартизация, сертификация, планирование и др.)[5].
Территориально отраслевой принцип. Сущность принципа состоит в органическом соединении территориального и отраслевого начал в построении и деятельности органов управления. Сочетание указанных начал находит закрепление в компетенции органов государственного управления.
Принципы коллегиальности и единоначалия. Организация деятельности органов исполнительной власти осуществляется в форме коллегиального или единоличного управления (руководства). Управленческие решения применяются коллегиальным органом путём голосования. Руководитель, несущий персональную ответственность за организацию и функционирование этого органа (министр, глава областной администрации).
Принцип линейности и функциональности. Линейный тип структуры разделения управленческого труда выражается по формуле «руководство – подчинение». Здесь имеют место прямые линейные связи и последовательное подчинение нижестоящих органов или внутренних его звеньев вышестоящим. При такой организационной структуре каждое подразделение осуществляет весь комплекс функций и полномочий в отношении подведомственных объектов и несёт ответственность за порученный участок управления и результаты деятельности в целом. В построении органа воспроизводятся структурные элементы вышестоящих и нижестоящих уровней управления. Линейная связь в этом случае обеспечивает единство и согласованность в работе соподчинённых звеньев управления. При данном типе структуры госорган оказывает непосредственное прямое воздействие на подчиненные организации и, соответственно, вправе принимать решение, обязательное для тех, кого это касается. Линейный тип структуры жестко формализован и придаёт ей устойчивость, надёжность, последовательность. Он благоприятен для исполнения, чёткого проведения в жизнь властных требований. Но в нём слабо отражены обратные связи, ограниченно представлено многообразие жизни, что снижает его универсальность и эффективность. Данный тип структуры применяется в тех случаях, когда объём работы государственного органа невелик и по своей сложности не требует специализации труда сотрудников. Оперативность решения управленческих задач обеспечивается благодаря простоте процедур согласования работ между служащими государственного органа, установлению полной ответственности структурного подразделения за все стороны работы перед вышестоящим звеном управления[6]. К особенностям линейного типа можно отнести и то, что с увеличением численности управленческого персонала могут появляться промежуточные структурные звенья, «по вертикали» и, соответственно, последовательно соподчинённые друг с другом должностные лица и др.
Функциональный тип построения государственных органов основывается на специализации функций управления. В отличие от линейного типа, при котором внутриорганизационные отношения органа включают одновременно все функции, функциональный тип охватывает структурные подразделения, специализирующиеся на выполнении отдельных функций (подфункций). Преимуществом функционального типа структуры государственного органа является то, что здесь имеет место узкая специализация управленческого труда, позволяющая более квалифицированно и качественно обеспечить выполнение порученного участка работы; представляется возможность заранее установить квалификационные требования к лицам, претендующим на занятие соответствующей государственной должности; создаются предпосылки к сокращению ненужных промежуточных звеньев государственного органа и установлению ответственности за выполнение конкретной функции (операции и др.)[7]. В числе недостатков функционального типа структуры можно назвать следующие: узкая специализация работников не позволяет использовать их в случае необходимости на других участках работы внутри государственного органа; одновременная подчинённость нескольким функциональным руководителям создаёт предпосылки для возможных разносогласований в принятии решений, «размывание ответственности функциональных звеньев за работу подведомственных объектов в целом и др.».
Ко всему вышеуказанному можно отметить, что в теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:
Правовой подход. Согласно этому подходу ключевыми ценностями государственного управления являются верховенство права, защита прав граждан.
Политический подход. В соответствии с этим подходом основной задачей государственного управления является максимальное воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчетны), восприимчивы к текущим интересам граждан.
Менеджеристский (управленческий) подход. Согласно этому подходу основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые в измеримой форме. Основная проблема, которая ставится при данном подходе, состоит в обеспечении нужного результата с наименьшими затратами или получении максимального результата при заданных затратах.
Выделяют следующие группы общесистемных принципов государственного управления:
- общеметодологические принципы, сформулированные на основе познания общих законов социального и государственного управления, закрепленные в политических и правовых нормах, или применяемые в качестве научно-практических рекомендаций; они определяют содержание государственного управления;
- организационные системно-структурно-функциональные принципы, закрепленные нормативно;
- принципы разработки, принятия и исполнения решений, в большинстве своем предусмотренные законодательством;
- принципы управления отдельными сферами общественной жизни: политической, экономической, социальной, культурной.
Помимо этого, выделяют три основных направления систематизации принципов государственного управления.
Первое направление систематизации исходит из общесистемного характера принципов:
- принцип объективности государственного управления обусловливает необходимость следования во всех управленческих процессах требованиям объективных закономерностей (естественно-природных и общественно-исторических) и реальным возможностям общественных сил;
- принцип демократизма воспроизводит народовластие в государственном управлении. Предполагает пронизывание потребностями, интересами и целями жизнедеятельности людей всех элементов государственного управления;
- принцип правовой упорядоченности государственного управления обусловливает необходимость законодательного определения основных аспектов целей, функций, структур, процесса, самих принципов государственного управления;
- принцип законности государственного управления: установление в государственном управлении режима повсеместного и полного исполнения правовых актов;
- принцип разделения власти в государственном управлении;
- принцип публичности государственного управления.
Второе основание систематизации связано с анализом и научной характеристикой тех закономерностей, отношений и взаимосвязей, которые организуют группы онтологических элементов (цели, функции, структура, процесс). Структурные принципы подразделяют на структурно-целевые, структурно-функциональные, структурно-организационные, структурно-процессуальные.
Третье основание классификации принципов базируется на выделении специализированных принципов (принципы государственной службы, работы с управленческим персоналом, информационного обеспечения государственного управления и т.д.).
В завершении вопроса о принципах, стоит сказать, что в государственном управлении используются универсальные принципы управления, которые применимы для воздействия на личность и для оптимального управления любым социумом:
- принцип разделения труда. Согласно французскому ученому А. Файолю, разделение и специализация труда – это естественный способ произвести больше продукции с лучшими качественными характеристиками, прилагая те же усилия. Посредством специализации сокращается число объектов, на которые должны быть направлены внимание и усилия работника;
- принцип единства цели и руководства. Виды работ, которые появляются в результате разделения труда, должны быть скоординированы и направлены к единой цели. Процесс группировки задач по определенным признакам называется департаментализацией;
- принцип соотношения централизации и децентрализации. Согласно данному принципу для каждой ситуации существует оптимальный баланс между централизацией и децентрализацией;
- принцип власти и ответственности. Этот принцип утверждает, что должна существовать связь между ответственностью руководителя и той властью, которой он наделен. Так как ответственность передана руководителю, то ему должны быть даны права отдавать приказы и власть требовать их исполнения;
- принцип цепи. Естественный результат применения предыдущих четырех принципов – создание соподчиненной цепи руководителей от высших звеньев управления до низших уровней. Цепь – это путь для вертикальных связей в организации. Соответственно все связи от низшего уровня должны пройти через каждого руководителя в цепи команд, а идущие сверху – через каждую подчиненную единицу, прежде чем они достигнут требуемого уровня;
- принципы процесса сосредоточены на действиях руководителей, направляющих деятельность организации, особенно когда руководители общаются с подчиненными;
- принцип справедливости отражен и в справедливом вознаграждении. Этот принцип гласит, что оплата труда должна соответствовать объему и качеству выполненной работы;
- принцип дисциплины относится к практике заключения стабильных соглашений между производственной организацией и ее наемными работниками. При этом должно предусматриваться применение санкций в случае невыполнения соглашений. Применение санкций должно осуществляться в соответствии с принципом справедливости и подчинения личных интересов общим. Это означает, что в конфликтных ситуациях общие интересы должны превалировать над интересами индивидуума;
- согласно принципу единства команд, руководитель никогда не должен демонстрировать свое превосходство в общении с подчиненными или нарушать цепь команд. Считается, что любой исполнитель должен подчиняться только одному начальнику. Такая связь и взаимодействие учитываются при формировании организационных структур;
- принципы конечного результата определяют желаемые характеристики организации. Хорошо спланированная и направленная деятельность организации должна характеризоваться порядком и стабильностью, а рабочие – инициативным выполнением своих задач. Эти атрибуты деятельности организации, по А. Файолю, могут возникать из ощутимого использования принципов структуры и процесса.
Контрольные вопросы
Вопросы для обсуждения
[1] Стахов А. И. Административное право России в 2-х частях. Часть 1. Учебник для академического бакалавриата. Юрайт, 2017.
[2] Конституция РК https://adilet.zan.kz/rus/docs/K950001000_ Дата обращения 23.08.2021.
[3] Братановский С.Н., Деменчук Д.В. Формы и методы в государственном управлении. Учебное пособие. – Москва-Берлин, 2017. Директ-Медиа.
[4] Братановский С.Н., Деменчук Д.В. Обеспечение законности в государственном управлении. Учебное пособие. – М., 2016.
[5] Общее административное право: учебник. – Воронеж : Изд-во, ВГУ, 2007. – С. 36.
[6] Гвишиани Д.М., Организация и управление. Изд-во: Наука. – М.,1972.
[7] Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от цели к результату / Ю. А. Тихомиров // Журнал российского права. – 2009. – №4. – С. 3-9.