Повседневная государственно-управленческая деятельность осуществляется на различных уровнях и разнообразными исполнительными органами и их полномочными представителями (должностными лицами). В соответствии с целями и задачами по их достижению государственно-управленческая деятельность призвана обеспечить организацию всех сфер жизнедеятельности общества.

Государственно-управленческая деятельность отображается в сущности самого государства. В мировой практике существует большое разнообразие подходов к определению сущности государства[1]. Это связано с тем, что государство реализует большой круг властных полномочий (идеологические, политические, экономические, организационные, социальные и т.д.), в связи с чем его управленческая деятельность прямо затрагивает интересы различных социальных классов и групп.

 

Таблица 1 – Концептуальные подходы к сущности государства.

Концепция	Характеристика	Достоинства	Недостатки
Теория элит (Парето, Г. Моски, X. Лассуэл, Д. Сартори, Т. Дай и др.).	Народные массы не способны управлять государством и это осуществляется верхушкой общества – его элитой. Элиты формируются по различным признакам – происхождение, образование, опыт, способности и пр. При этом они могут пополняться за счет наиболее способных представителей масс. Существует несколько элит, между которыми идет борьба за власть, причем народ контролирует их деятельность, используя избирательное право.	Существует возможность отбора во властные структуры компетентных представителей общества. Обеспечивается необходимый уровень квалификации представителей элиты в вопросах государственного управления.	Отстранение населения от власти, реализация власти осуществляется через ограниченный круг людей: депутатов, работников государственного аппарата и пр., которые не всегда могут выражать интересы народа, различных социальных слоев и групп.
Технократическая теория (Т. Веблен, Д. Барнхейм, Г. Саймон, Д. Белл и др.).	Представляет собой современную интерпретацию теории элит. Управлять обществом должны специалисты – управленцы, менеджеры. Именно они способны определить действительные потребности общества, оптимальные пути его развития, необходимые средства. В результате управление становится научным и обеспечивает прогрессивное развитие общества.	Идеи этой концепции активно используются в других теориях, относящихся как к сущности государства, так и к другим его сторонам.	Технократическая теория открыто противопоставляет работников умственного и физического труда друг другу.
Теория плюралистической демократии (Г. Ласки, М. Дюверже, Р. Дарендорф, Р. Даль и др.).	В современном обществе классы, по сути, перестали существовать. Власть, таким образом, утратила классовый характер. На основе социальных объединений людей создаются различные политические и общественные организации, оказывающие давление на органы государства и направляющие тем самым государственную политику. Таким образом, любой человек, каждое объединение обладают «частицей» государственной власти, участвуют в управлении государством, а государство становится выразителем всеобщей воли, интересов всего общества.	Теория достаточно полно даёт обоснование участию всех граждан в делах государственного управления.	Идеализируется действительность, преувеличивается роль групповой идентификации населения, участия граждан в групповых интересах.
Теория «государства всеобщего благоденствия (Д. Кейнс, Д. Мюрдаль, А. Пигу, К. Боулдинг, В. Мунд и др.).	Представители этого направления видели повышение эффективности управления социальным развитием общества в проведении реорганизации производства, распределения и потребления, отмене частной собственности, снятии противоположности между умственным и физическим трудом, установлении справедливой социальной системы.	Обосновывает приоритет общечеловеческих ценностей, интересы и права человека.	Умалчивание того факта, что «всеобщее благоденствие» достигается посредством эксплуатации полуколониальных и развивающихся стран.
Теория правового государства	Освещает вопросы как целей государственной деятельности (добиться господства права во всех сферах социальной жизни), так и средств, способов функционирования государства. Вся его деятельность должна осуществляться в правовых целях, на основе права и правовыми средствами.	Теория направлена на демократизацию общества, исключение произвола в работе государственных органов.	Теория позволяет вуалировать несоответствие ряда социальных ценностей праву.
Историко-материалистическая теория государства	Государство рассматривается как орудие власти экономически господствующего класса. Его особенности определяются экономикой общества на определенной стадии его исторического развития. Цель – построение социалистического, а затем и коммунистического общества, а конечная судьба государства – его отмирание по мере построения коммунистического общества.	Определены общественные потребности, которые обусловили переход к новому типу политического общения.	Не принимаются во внимание социальные процессы в глобальном мировом масштабе.
Теория солидаризма (Л. Дюги).	Государство считается средством обеспечения социальной солидарности классов, организованной силой общества, которая устанавливает взаимозависимость и общность интересов различных социальных групп и классов. При этом отвергаются классовые противоречия и социалистическая революция.	Обоснована значимость развития мелкого и среднего бизнеса для экономической жизни общества.	Данная теория по сути являлась декорацией для фашистских режимов в Европе.
Теория социального государства	Конечной целью социального государства является достижение социальной демократии, ликвидация всех форм угнетения, гарантия равных условий свободного развития, модернизация производства и постепенный переход к рыночным условиям хозяйствования.	Показано, что решение проблемы эффективного государства требует комплексного подхода.	Принципы данной теории фактически не распространяются на работников-мигрантов и приграничных работников.

 

Государства во все времена выступает как орган, управляющий обществом. Управление выражается в разных формах: подавление, принуждение, регулирование и т.д.

В современных условиях содержание государственно-управленческой деятельности приобрело новые качества:

- государство стало на путь преодоления общественных противоречий не путем насилия и подавления, а посредством достижения общественного компромисса, терпимости, создания условий для развития гражданского общества;

- государство в своей управленческой деятельности широко использует такие идеи и институты как разделение властей, плюрализм мнений, высокая роль суда, гласность и др.;

- государство применяет средства защиты человека труда, социальной защищенности всех граждан;

- на международной арене государство проводит политику, требующую взаимных уступок, компромиссов, договоренностей с иными государствами.

Такое государство в современных западных теориях трактуется как надклассовое, представляющее интересы всех слоев общества.

Оно называется социальным правовым государством[2]. Сущность такого государства не лишена классового аспекта, однако он не является столь выраженным как в эксплуататорских государствах – рабовладельческих, феодальных, буржуазных.

Государственно-управленческая деятельность необходима для оказания административных и правовых услуг, а также для создания правил и институтов, которые, в свою очередь, позволяют рынкам процветать, а людям – вести более здоровую и счастливую жизнь.

Характерные особенности государственно-управленческой деятельности:

- государственно-управленческая деятельность (институциональное, нормативное и ценностное управление) наряду с лидерством (социальное, глобальное управление и управление международной деятельностью) и руководством (экономическое, политическое и организационное управление) выступает в качестве одного из уровней государственного управления, непосредственно обеспечивающего реализацию официальной идеологии страны;

- функционирование механизма государственно-управленческой деятельности осуществляется посредством взаимодействия трёх основных её составляющих – институционального, нормативного и ценностного управления;

- принципиальная основа государственно-управленческой деятельности включает в себя принципы: новаторство, интенсификация производства, экономический рост, сбалансированность, социальная стабильность, социальный успех, рост уровня жизни;

- организационное ядро государственно-управленческой деятельности составляют функции: контроль, планирование, мотивация, организация;

- основными методами государственно-управленческой деятельности является реализация следующих общественных ценностей: личная независимость, трудолюбие, профессионализм, ориентированность на прошлое, настоящее и будущее, стремление к достижениям;

- двуединый результат функционирования системы государственно-управленческой деятельности состоит в социальной самоорганизации и самореализации.

Указанные условия реализуются посредством логической модели государственно-управленческой деятельности, в рамках которой государственные структуры вынуждены действовать в строгом соответствии с установленным регламентом.

Государственно-управленческая деятельность – это целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие государства на собственную, общественную, коллективную и групповую экономическую деятельность, осуществляемую как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (органы государственной власти, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.). Системный процесс государственно-управленческой деятельности рассматривается как способ воздействия государства на общественную культуру (сознание, знание и мышление) с целью активизации внутреннего устремления общества к самоорганизации и самореализации, которая может быть осуществлена в условиях эффективно функционирующей экономики.

Проблема структуризации указанной системы сводится к логическому развёртыванию таких составляющих государственно-управленческой деятельности как институциональное, нормативное и ценностное управление. Их взаимодействие направлено на создание благоприятных условий для самоорганизации общества в конкретных условиях экономики, в рамках которой общество реализует всю совокупность управленческих решений, определяющих оптимальные пути достижения стратегических целей устойчивого развития общества.

Под институциональным управлением понимается целенаправленное воздействие на ограничения и нормы деятельности участников, осуществляющих экономическую деятельность. Посредством институционального управления государство воздействует на институты. Институты, по мнению американского экономиста Дугласа Норта, создают базовые структуры, с помощью которых люди снижают степень своей неуверенности. Институты, по Д. Норту, – «правила игры» в обществе, которые организуют отношения между людьми[3].

Институциональное управление базируется на принципах новаторства, интенсификации производства, экономического роста, сбалансированности, социальной стабильности, социального успеха, роста уровня жизни. При этом сбалансированность является основополагающим принципом, вокруг которого вращается вся государственно-управленческая управленческая деятельность.

Новаторство – это проявление нового в созидательной деятельности людей, выражение творческих способностей человека в труде. Государственно-управленческая деятельность в предлагаемом виде открывает большие возможности для свободного проявления творческих способностей и талантов человека для массового новаторства. Трудовое новаторство является бесконечным источником роста производительности труда, ускорения научно-технического прогресса. Особую значимость новаторство играет в укреплении связей науки и производства, обеспечивая тем самым его интенсификацию.

Интенсификация производства основана на более эффективных средствах производства и его организации в отличие от экстенсивного за счёт расширения производства при сохраняющемся уровне технологии и качества ресурсов. Интенсификация обеспечивает ускорение экономического развития. Одним из наиболее значимых результатов интенсификации является рост производительности труда, то есть увеличивается количество продукции, выпущенной за единицу времени. Без роста производительности труда невозможен рост заработной платы, которая является основным источником благосостояния общества и непременным условием экономического роста.

Нормативное управление – это более мягкое в организационном отношении управление. Оно строится преимущественно на нормативах, которые представляют собой организационные положения, неоднозначно предписывающие действия и требования к ним, посредством установления диапазона деятельности, средней величины её организационной оценки или посредством дифференциации действий по факторам действительности или условий управления.

На практике реализация нормативного управления требует от государства последовательного выполнения определённых функций с необходимой степенью интенсивности и связанности на каждом этапе:

Контроль. Представляет собой процесс, обеспечивающий достижение целей государства. Он необходим для обнаружения и разрешения возникающих проблем раньше, чем они трансформируются в критическое состояние. Контроль также используется для стимулирования эффективной экономической деятельности общества.

Планирование. Это определение системы целей функционирования и развития общества, а также путей и средств их достижения. Государство не может обходиться без планирования, так как его структурам необходимо принимать решения по поводу:

- распределения ресурсов;

- координации деятельности между отдельными участниками экономической деятельности;

- координации с глобальным окружением;

- создания эффективной структуры экономики;

- контроля над экономической деятельностью общества;

- устойчивого развития общества в будущем.

Планирование обеспечивает своевременность принимаемых государственными структурами общественно значимых решений, позволяет избегать поспешности в решениях, устанавливает чёткую цель и понятный способ её реализации, а также даёт возможность контролировать ситуацию.

Мотивация. Это совокупность движущих сил, которые побуждают общество к экономической деятельности, имеющей определённую целевую направленность. Процесс мотивации строится вокруг общественных потребностей, которые и являются основным объектов воздействия с целью побуждения общества к действию. Мотивационный процесс включает в себя:

- оценку неудовлетворённых общественных потребностей;

- формулирование целей, направленных на удовлетворение общественных потребностей;

- определение действий, необходимых для удовлетворения общественных потребностей.

Организация. Для достижения целей устойчивого развития и реализации соответствующих планов необходима организация. Основной задачей организации как функции государственно-управленческой деятельности является формирование оптимальной структуры экономики и создание благоприятных условий для осуществления деятельности субъектов хозяйствования на всех уровнях экономики. При этом организация должна содержать:

- наличие целей, что является результатом реализации функции планирования;

- чёткое распределение полномочий;

- систему обеспечения хозяйствующих субъектов ресурсами;

- формы предоставления экономической свободы всем участникам рыночных отношений.

На нормативное управление возложена миссия, осуществляемая определенными органами государства и должностными лицами на основе и во исполнение законов с целью обеспечения экономических прав и свобод всех членов общества в процессе его самореализации.

Но нормативное управление – это всего лишь отражение намерений государства относительно принимаемых организационных мер по реализации устойчивого развития общества. Для государства не менее значимыми являются конкретные инструменты и методы комплексного характера (с учётом многообразия сфер жизнедеятельности), чтобы согласованность совместных усилий государства и общества достигалась посредством подчинения единому управляющему началу, то есть подчинению воли институтов и социальных групп воле государства. В данном случае речь идёт о ценностном управлении как совокупности целенаправленных способов действий государства идеологического характера для изменения целей поведения общества в заданном направлении устойчивого развития[4].

Ценностное управление является тем процессом, который позволяет разрешить базовое психологическое противоречие и объединить разнонаправленные устремления государства и общества в общий поток. Причём противоречия разрешаются в данном случае не с помощью подавления и насильственных действий, а посредством создания стимулов и согласования государственных и общественных интересов. Такой подход к институциональному управлению обеспечивает социальную стабильность.

Социальная стабильность – это такая устойчивость социальных структур, процессов и отношений, которая при всех их изменениях сохраняет их качественную определённость и целостность как таковых. Она складывается из трёх уровней:

- внутренней стабильности институтов, организаций, сообществ и др.;

- стабильности их взаимосвязей и их взаимодействий между собой;

- стабильности всего общества, которую можно обозначить как социентальную стабильность.

Ценностное управление направлено на реализацию общественных ценностей, которые представляют собой способы, применяемые в рамках государственно-управленческой деятельности с целью осуществления задач и функций, обусловленных компетенцией органов государственной власти, то есть общественные ценности как методы реализации государственно-управленческой деятельности направлены на достижение намеченных целей в процессе руководства государственным, хозяйственным и культурным строительством:

Личная независимость. Желание быть независимым от обстоятельств и других людей – это одна из главных причин, заставляющих государственных служащих стремиться к тому, чтобы сконцентрировать свои усилия для достижения социального успеха. Вместе с тем следует отметить, что достижение полной независимости, даже относительной, практически невозможно. К ней необходимо стремиться, максимально близко приближаясь к её возможному уровню. Последнее связано с учётом ряда факторов:

- зарплата государственных служащих должна быть достаточно высокой, но не выше средней по экономике, в этом заключена взаимосвязь государственно-управленческой деятельности и результатов общественного развития;

- высокий уровень компетенции, наличие специальных знаний и профессионального опыта обеспечат государственному служащему требуемый уровень эффективности его деятельности;

- знание «правил игры» в среде государственного управления является обязательным, положительным моментом является знание иностранных языков;

- необходимо добиваться положительного имиджа в коллективе;

- общая культура и связанная с ней внутренняя свобода государственного служащего является главной составляющей фактора личной независимости.

Трудолюбие. Под трудолюбием понимается черта характера государственного служащего, который положительно относится к процессу труда в любом его отношении. Кроме того, трудолюбие – это ещё и способность отдавать большое количество времени и собственных сил труду. Трудолюбие помогает:

- достичь высоких результатов в работе;

- обеспечивает государственного служащего положительной энергией и уверенностью в положительных результатах своей деятельности;

- подталкивает его к профессиональному самосовершенствованию и повышает уровень ответственности.

Профессионализм. Под профессионализмом понимается совокупность качеств, выражающих моральную и социальную ответственность за содержание и результаты профессиональной деятельности. Профессиональный государственный служащий – это не только отражение профессиональной компетентности, но и демонстрация компетентности и в других областях: умение вести коммуникации, самоорганизация, управление стрессом, навыки работы в коллективе, лидерские навыки, умение достигать результатов разными способами, стремление к саморазвитию и новаторству в работе, высокая обучаемость, гибкое мышление, инициативность и т.д.

Ориентация на прошлое, настоящее и будущее. Временная перспектива – это один из самых значимых факторов, определяющих поведение государственного служащего и определяющих результаты работы как отдельного государственного служащего, так и всех органов государственной власти. Временная перспектива связана с тем, как государственный служащий распределяет поток жизненного опыта по определённым временным рамкам или временным зонам. На формирование временной перспективы государственного служащего значимое влияние оказывает ряд факторов:

- географическое положение и климат;

-  уровень общественной культуры;

- социальный класс;

- уровень образования;

- политическая и экономическая стабильность;

- внешнее окружение (семья, друзья, общество).

Недопустимой является ориентация исключительно на прошлое, настоящее или будущее. Временная перспектива должна быть сбалансированной и исходить из степени понимания конкретной ситуации. Оптимальный баланс: иметь высокий уровень ориентации на положительное прошлое, достаточно высокий уровень ориентации на будущее и средний уровень ориентации на гедонистическое настоящее. Приобретение навыков достижения оптимальной временной перспективы является одним из результатов образования.

Стремление к достижениям. Стремление к достижениям государственного служащего целесообразно рассматривать как стремление к достижению положительных целей своей профессиональной деятельности обладанию новых профессиональных качеств более высокого порядка, нежели до этого. Данное стремление зависит не только от целеустремленности, настойчивого труда ради достижения успеха, предприимчивости, но и эффективности системы мотиваций, функционирующей в среде государственного управления.

Вышеуказанные общественные ценности находят своё отражение в должностных инструкциях, закрепляя тем самым статус носителя этих ценностей за государственными служащими. Государственные служащие являются не просто носителями указанных общественных ценностей, но и активно способствуют их активному утверждению в общественном сознании. Это обеспечивает рациональное использование имеющихся общественных ресурсов, научных знаний для получения результатов, как можно полнее реализующих цели и задачи устойчивого развития.

Эксперты выделяют семь основных стадий управленческой деятельности:

Анализ и оценка управленческой ситуации. Это процедура, которая позволяет получить нужную информацию об объекте управления, представить объект во всем многообразии его противоречивых взаимозависимостей, оценить его сильные и слабые стороны, пути и ресурсные возможности дальнейшего развития. На этом этапе учитываются (по крайней мере, должны учитываться) все объективные факторы и субъективные условия управленческой деятельности, анализируются имеющиеся статистические и социологические данные, изучаются экспертные заключения и научные выводы, оценивается достигнутое и вскрываются недостатки прошлого. Анализируются возможные риски и разрабатываются защитные меры. При этом используются методы структурно-функционального, ретроспективного и сравнительного анализа, статистики, математической оптимизации, деловых игр, эконометрики, социологических опросов.

Прогнозирование и моделирование возможных действий по сохранению, совершенствованию, а если надо, и преобразованию ситуации в направлении поставленной цели.

Разработка различных вариантов проектов управленческих решений под каждую возможную модель развития событий. Предлагаемые варианты могут быть простыми и сложными; стандартными (однозначными, безальтернативными), бинарными (двузначными, отвечающими на вопрос «да» или «нет») и многоальтернативными (плюралистическими). Могут быть классическими и инновационными (новаторскими), стратегическими и оперативными, единоличными и коллегиальными.

Принятие правового акта управленческого характера. После того как обсуждены альтернативные варианты решений, принимается правовой акт (или пакет актов) управленческого характера: закон, указ, постановление, доктрина, целевая программа, приказ, распоряжение и др. Наиболее крупные решения государственной важности принимаются путем референдумов. Затем утверждаются перспективные, календарные, тематические и финансовые планы, технические задания, сметы. Обязательно решаются вопросы материально-финансового и кадрового обеспечения исполнения принятого решения

Организация исполнения принятого решения. Управленческая деятельность на этом этапе предполагает проведение множества организационных мероприятий – подбор и расстановку кадров, проведение совещаний, консультаций и планерок, поиск необходимых ресурсов, установление сроков исполнения, формирование действенных каналов циркуляции управленческой информации.

Контроль. В эту стадию включают контроль исполнения намеченного (в том числе того, что касается расходования бюджетных средств) и оперативное информирование руководителей и исполнителей о ходе реализации проекта. Контроль – это не только итоговая отчетность о проделанной работе и полученных результатах. Это непрерывный мониторинговый процесс получения и обработки информации о ходе реализации принятого решения, исправление ошибок, привлечение к ответственности безразличных и нерадивых, поощрение активных и добросовестных.

Обобщение результатов управленческой деятельности, оценка новой (результирующей) управленческой ситуации. На этом этапе определяется уровень соответствия, достигнутого поставленным целям, эффективность и правомочность используемых форм и методов работы, законность и рациональность использованных ресурсов, дается оценка сложившейся новой ситуации, требующей новых решений и действий.

 

[1] Салманова Г. Д. Сущность и социальное назначение государства // Системные технологии. – 2014. – №1 (10). – С. 1-3.

[2] Кручинин В. Н. Социальное государство и его функции в условиях современной России // Научно-исследовательские публикации. – 2013. – №1. – С. 15-30.

[3] Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. – М. : Фонд экономической книги «Начала». – 1997. – С. 92-113.

[4] Максименко А. А. Ценностное управление и его значение в современном менеджменте // Общество. Среда. Развитие (Terra Humana). – 2011. – №2. – С. 98-102.