Для любого государства в настоящее время одним из главных вопросов является создание эффективной системы государственного управления как важнейшего фактора в достижении долгосрочных целей развития страны. Зарубежный опыт проведения административных реформ свидетельствует, что совершенствование системы государственного управления происходит путем изменения форм и методов управления, перераспределения функций между уровнями управления, а также путем модернизации организационных структур, приведения их в соответствие с новыми задачами. Важной задачей являются повышение качества государственных услуг, борьба с коррупцией и укрепление доверия к власти со стороны населения и частного сектора. Чтобы эффективно отвечать на вызовы современности, государство вынуждено реформировать административную систему, определять приоритеты политики, приспосабливаясь к происходящим изменениям.
Реформирование системы государственного управления в Казахстане прошло в несколько этапов, каждый из которых имеет свои особенности и определяется задачами, которые предстоит решать государству в данный период. В первом десятилетии независимости государству необходимо было оперативно решать задачу создания новой системы государственного управления с учетом тех преобразований, которые происходили во всех сферах общественной жизни страны.
В этот период значительно сокращена и оптимизирована чрезмерно громоздкая командно-отраслевая структура управления, сформирована система государственного управления, адаптированная к требованиям рыночной экономики и новым политическим процессам. Оптимизация структуры центральных органов управления позволила в основном исключить дублирование функций различными государственными органами, уменьшить количество управленческих звеньев, кроме того, обеспечить межведомственное взаимодействие и упорядочить вопросы ответственности и подотчетности.
Основные направления дальнейшего совершенствования государственного управления в Казахстане были определены в Стратегии «Казахстан-2030». Основой для успешной реализации стратегических задач на данном этапе развития явилась высокоэффективная система государственного управления. В этот период проведены серьезные преобразования в системе государственного управления. Этому были посвящены указы Президента Республики Казахстан «О структуре Правительства Республики Казахстан» от 22 января 1999 года, «О мерах по совершенствованию структуры государственных органов и уточнении их компетенции» от 13 октября 1999 года, «О реорганизации, упразднении и образовании отдельных государственных органов» от 13 декабря 2000 года.
Несмотря на проведенные преобразования, в деятельности государственных органов оставались нерешенными следующие проблемы:
- государственный аппарат оставался громоздким;
- сохранялось дублирование функций на горизонтальном и вертикальном уровнях государственного управления;
- требовались изменения в области межбюджетных отношений;
- деятельность отдельных государственных органов оставалась непрозрачной.
Для решения данных проблем по поручению Главы государства была подготовлена программа по разграничению полномочий между уровнями управления и совершенствованию межбюджетных отношений. В программе были закреплены принципы, на основе которых должна проводиться реформа системы государственного управления в Казахстане. Главными из них были:
- четкое разграничение государственных функций как по вертикали, так и по горизонтали управления;
- исключение дублирования функций;
- обеспечение эффективности реализации государственных функций, повышение качества государственных услуг;
- решение вопросов распределения полномочий одновременно с бюджетными вопросами;
- сокращение контрольных функций государственных органов и др.
В 2004 году был дан старт по проведению административной реформы в Республике Казахстан. Были определены основные направления реформирования системы государственного управления на новом этапе развития государства:
- совершенствование структуры государственного управления на центральном уровне;
- разграничение полномочий между уровнями государственного управления и реформирование структуры местного государственного управления. Это предполагало децентрализацию государственного управления, предоставление местным органам управления большей самостоятельности в решении проблем местного развития в рамках общегосударственной политики, формирование местного самоуправления;
- дебюрократизация государственного управления. Был предложен комплекс мер по упрощению порядка регистрации хозяйствующих субъектов, эффективному внедрению принципа «одного окна» и формированию электронного правительства;
- совершенствование государственной службы, подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих на базе национальных и зарубежных учебных заведений.
Дальнейшее развитие идея необходимости проведения административной реформы получила в докладе Президента Республики Казахстан «Модернизация государственного управления на принципах корпоративного управления, транспарентности и подотчетности обществу» в 2006 году[187]. Особое внимание Глава государства уделил совершенствованию государственной службы, деятельности государственного аппарата. Елбасы определил приоритетные направления административной реформы и поручил Правительству осуществить следующие меры:
- совершенствование структуры государственных органов, работы государственных органов при принятии управленческих решений;
- увеличение заработной платы государственных служащих с привязкой ее к конкретным результатам труда;
- достижение высокого качества государственных услуг;
- внедрение рейтинга деятельности государственных органов и новых подходов в бюджетном процессе;
- повышение стабильности, устойчивости и управляемости государственного аппарата;
- снижение уровня коррупции;
- формирование и укрепление позитивного имиджа государственной службы.
Несмотря на осуществление комплекса мероприятий на данном этапе административной реформы, в системе государственного управления оставались проблемы, в том числе наличие коррупции, отсутствие прозрачности и открытости, наличие дублирования в деятельности государственных органов и др. Следовательно, стояла задача продолжить работу по модернизации системы государственного управления, поскольку от качества работы государственных органов зависит эффективность реализации реформ. Особое значение имели создание условий для привлечения на государственную службу наиболее талантливых кадров, формирование позитивного имиджа государственной службы, совершенствование системы оплаты труда государственных служащих, внедрение оптимальных методов государственного менеджмента, ориентированных на конечный результат. Решение данных задач должно способствовать снижению уровня коррупции. В этот период продолжалась работа по оптимизации структуры государственного управления на основе функционального анализа, совершенствованию планирования, повышению качества государственных услуг, внедрению рейтинговой оценки деятельности государственных органов. Практически ежегодно определялись новые приоритеты реформ государственного управления. Это было продиктовано изменением государственной политики в той или иной сфере общественной жизни, выдвижением новых целей и задач развития.
Сложность задач, которые предстоит решать Казахстану на новом этапе развития, требуют иного подхода к государственному управлению. Поэтому одной из приоритетных целей нового стратегического курса являются укрепление государственности и развитие казахстанской демократии. В Послании Президента Республики Казахстан – Лидера Нации Н. А. Назарбаева народу Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства» поставлена цель – «сформировать новый тип государственного управления. Он должен отвечать новым задачам служения обществу и укрепления государственности»[188].
Для реализации поставленной цели определены основные задачи, успешное решение которых во многом зависит от рациональности и эффективности государственного управления, деятельности каждого государственного органа и государственного служащего. Первоочередной задачей, как и на предыдущих этапах административной реформы, были дальнейшее совершенствование государственной службы, формирование профессионального государственного аппарата, улучшение кадрового состава государственной службы через введение усовершенствованных методик отбора и профессиональной подготовки. Повышаются требования к государственному аппарату для эффективного и оперативного оказания государственных услуг населению, формирования новой системы взаимодействия с бизнес-сообществом.
Реформы государственной службы Республики Казахстан тесно связаны с реформой системы государственного управления, которые проводились, проводятся и будут проводиться для обеспечения эффективности государственного аппарата в целом.
Государственная служба Республики Казахстан (далее – государственная служба) – деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти[189].
Государственная служба является неотъемлемой основой государства как политического института. Без государственной службы не может существовать ни одно государство. Поэтому все государства с момента появления как политический институт общества приступают к формированию своей государственной службы.
Важность и необходимость государственной службы в жизни общества и государства предопределили конституционализацию данного института. В пункте 4 статьи 33 Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 года закреплено равное право граждан на доступ к государственной службе. Данный пункт характеризует в том числе, важность формирования государственной службы – особой деятельности данного института. Согласно данной норме требования, предъявляемые к кандидату на должность государственного служащего, обусловлены только характером должностных обязанностей. Эти и иные вопросы организации государственной службы, требования установлены в действующем законодательстве Республики Казахстан.
Одним из таких требований является честность государственного служащего. Вся государственная политика и практика государственных органов Республики Казахстан в настоящее время направлены именно на реализацию данного требования, ибо результаты практики необеспеченности честности приобрели такой объем, что коррупция уже стала угрожать национальной безопасности.
Несомненно, противодействие коррупции является одной из основных функций государства, реализуемых с начала политико-определяющего этапа формирования государственной службы Республики Казахстан – с 23 июля 1999 года, создания ее правовых основ и отдельного уполномоченного органа – Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы.
На местном уровне действенным органом по противодействию коррупции стали дисциплинарные советы Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы, созданные, согласно вышеуказанному Указу Президента Республики Казахстан, в 2005 году для укрепления дисциплины и порядка в деятельности государственных органов и должностных лиц. Данные органы при осуществлении своей деятельности руководствуются принципами публичности, регулярности и профилактической направленности своей деятельности, широкого привлечения представителей общественности и средств массовой информации к подготовке и проведению рабочих заседаний.
21 июля 2011 года Указом Президента Республики Казахстан № 119 была утверждена Концепция новой модели государственной службы Республики Казахстан. К полномасштабной реализации данной Концепции приступили в декабре 2012 года, когда были внесены изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан «О государственной службе», которые вступили в силу с 26 марта 2013 года.
Создаваемая в рамках реформы новая модель государственной службы потребовала новых подходов к организации самой государственной службы. В связи с этим были внесены соответствующие изменения и дополнения в действующее законодательство о государственной службе. Были созданы новые институты государственной службы и внедрены новые механизмы по привлечению на государственную службу талантливой молодежи. Также была усилена антикоррупционная составляющая обеспечения эффективности государственной службы.
В августе 2014 года в рамках оптимизации исполнительных органов было образовано Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы и противодействию коррупции путем слияния Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы и Агентства Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция).
Предпринимаемые Республикой Казахстан шаги адекватны глобальным вызовам и рискам современного мира, которые поставили перед каждым государством задачу укрепления государственности. В этой связи Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев на ХVI съезде партии «Нұр Отан» 11 марта 2015 года выдвинул пять институциональных реформ по модернизации государства в целом. На их основе был разработан План нации «100 конкретных шагов для реализации пяти институциональных реформ».
Первая институциональная реформа Главы государства направлена на формирование профессионального государственного аппарата. Она включает 15 конкретных шагов по реализации данной реформы:
1) Модернизация процедуры поступления на государственную службу.
Поступление на службу должно начинаться с низовых должностей.
2) Отбор кандидатов на низовые должности и дальнейшее карьерное продвижение должны осуществляться на основе компетентностного подхода.
3) Централизация процедуры отбора впервые поступающих на государственную службу за счет усиления роли агентства по делам государственной службы и противодействию коррупции Республики Казахстан. Внедрение трехступенчатой системы отбора.
4) Обязательный испытательный срок для впервые поступивших на государственную службу по формуле 3 + 3 (рубежный контроль соответствия через три месяца и через шесть месяцев соответственно).
5) Повышение оплаты труда государственных служащих в зависимости от результатов деятельности.
6) Переход на оплату труда по результатам.
Для государственных служащих – выполнение годовых индивидуальных планов;
Для государственных органов – выполнение стратегических планов; для министров и акимов – специальные индикаторы качества государственных услуг, качества жизни, привлечения инвестиций; для членов Правительства – интегральные макроэкономические индикаторы.
7) Введение региональных корректирующих коэффициентов к должностному окладу государственных служащих.
8) Обязательное предоставление служебного жилья ротируемым государственным служащим на период исполнения должностных обязанностей без права приватизации.
9) Законодательное закрепление системы регулярного обучения государственных служащих повышение квалификации не реже одного раза в три года.
10) Переход на конкурсный отбор для карьерного продвижения государственных служащих. Укрепление принципа меритократии за счет выдвижения на вышестоящие должности корпуса «Б» только по конкурсу из числа государственных служащих, занимающих нижестоящие должности.
11) Допуск к работе на государственной службе для зарубежных менеджеров, отдельных специалистов из частного сектора и граждан Республики Казахстан – сотрудников международных организаций. Их назначение может осуществляться по особым требованиям и отдельному перечню должностей. Этот шаг делает государственную службу открытой и конкурентоспособной системой.
12) Внедрение новых этических правил. Разработка нового Этического кодекса государственной службы. Введение должности уполномоченного по вопросам этики.
13) Усиление борьбы с коррупцией, в том числе с разработкой нового законодательства.
Создание в Агентстве по делам государственной службы и противодействию коррупции антикоррупционного спецподразделения для системного предупреждения и профилактики коррупционных правонарушений.
14) Принятие нового закона о государственной службе, распространяющегося на служащих всех государственных органов, в том числе и правоохранительных.
15) Проведение комплексной аттестации действующих государственных служащих после принятия нового закона о госслужбе, усиления квалификационных требований и внедрения новой системы оплаты труда[190].
Таким образом, можно сделать вывод, что в Казахстане накоплен собственный опыт проведения реформ государственного управления и государственной службы с учетом международного опыта и национальных особенностей развития страны. Произошли функциональные и структурные изменения в системе органов центрального и местного управления, создана новая модель государственной службы. В соответствии с поставленной целью реформы проводились поэтапно, по различным направлениям и сферам общественной жизни. Многие задачи, поставленные в прошлом, были выполнены или близки к выполнению, часть из них остается актуальной для нового этапа административной реформы, направленной на модернизацию государственного управления и государственной службы.
[187] https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30067523. Дата обращения 29.12.2021
[188] https://adilet.zan.kz/rus/docs/K1200002050. Дата обращения 29.12.2021
[189] Закон Республики Казахстан от 23 ноября 2015 года №416-V «О государственной службе Республики Казахстан» https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1500000416. Дата обращения 29.12.2021
[190] https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31977084. Дата обращения 29.12.2021