Коррупция может быть выражена в таких процессах, как лоббирование интересов конкретных социальных групп и организаций, что ставит в теории и на практике вопрос о необходимости разграничения понятий лоббизма и коррупции, определение правовой базы деятельности лоббистов, возможные пределы их вмешательства в деятельность государственных органов и юридических лиц.

С одной стороны, охарактеризовать лоббизм можно как психологическое влияние определенных представителей социальных групп на должностных лиц, каковыми являются представители органов государственной власти и местного самоуправления[66].

С другой стороны, лоббизм определяется как один из видов деятельности, свойственной системе институтов политической власти, который создает коммуникативные связи в рамках функционирования государственного управления в конкретный период времени.

Некоторые эксперты предлагают оценивать лоббизм как набор определенных способов влияния на протекающие в рамках государственной системы политической власти процессы, посредством которых «продавливаются» интересы узких социальных групп[67].

Так же лоббизм определяют в качестве характерной для современного этапа развития общества совокупности корпоративных методов воздействия на функционирование государственных органов власти со стороны влиятельных социальных общностей, обладающих значительными финансовыми и материальными ресурсами[68].

В лоббизме сочетаются интересы экономического, политического, правового, культурного характера как отдельных влиятельных представителей разных слоев и групп общества, так и представителей государственных структур, призванных реализовывать властные полномочия.

Лоббирование позволяет конкретным общественным структурам влиять на выработку решений, существенно определяющих основные пути дальнейшего развития государственной системы управления в нашей стране.

Лоббизм в политической области часто проявляется в том, что органы государственной власти под давлением процесса лоббирования решают вопросы, относящиеся к компетенции определенного уровня государственного управления не в интересах большинства избирателей, а исходя из степени влияния на конкретное звено органов власти различного уровня. При этом игнорируются объективно наиболее значимые и продуктивные способы осуществления полномочий по предоставлению ощутимых преференций тем или иным группам лоббирования, невзирая на то, принесут ли данные шаги ощутимую общественную пользу развитию демократических основ политической системы общества или, наоборот, ощутимый вред общественным отношениям.

Политическое лоббирование затрагивает достаточно широкий пласт управленческих отношений и может сказываться на перспективах политических изменений в государственном управлении.

Лоббизм как форма политической коррупции имеет реальную возможность привести к дестабилизации основ политической системы общества. Кроме того, воздействие лоббизма имеет такую характерную черту, как усиление негативных процессов во временной ретроспективе, что приводит к дестабилизации системы деятельности государственных органов и влечет нарастание недоверия в широких слоях населения к любым шагам управленческих структур по разрешению наиболее острых проблем, затрагивающих обширное поле общественной жизнедеятельности.

Политический лоббизм может реализовываться в рамках кадровых назначений, которые оказывают существенное влияние на любые стороны функционирования системы государственного управления и местного самоуправления. Как правило, политическое лоббирование, затрагивающее кадровый состав высших органов власти или органов местного самоуправления осуществляется в период окончания проведения избирательных кампаний. В это время лоббирование в сфере политической деятельности направлено на назначение ключевых должностей в государственном аппарате управления. Для отдельных социальных образований значимым является своевременное продвижение на конкретные должностные позиции в тех или иных структурах государственной власти или местного самоуправления, которые могут впоследствии принести значительные дивиденды в сфере экономической, социальной, национальной, политической области жизнедеятельности населения страны. Указанный подход можно наблюдать при формировании органов исполнительной власти в отдельных регионах после проведения процедур выборов, определяющих на длительный промежуток времени политические перспективы конкретных партий и общественных объединений в сфере осуществления функций государственной власти.

Однако нельзя исключать, что политическое лоббирование, проведенное в наиболее важные моменты тех или иных процессов изменений в структурах государственных органов власти и местного самоуправления, приводит к весьма значимым позитивным явлениям в плане назначения на ключевые должности в государственном аппарате управления лиц, обладающих высокими профессиональными качествами, в силу чего разрешение наиболее важных вопросов и проблем, стоящих перед отдельными регионами государства или в целом перед страной, будет осуществляться на основе высокопродуктивного подхода со стороны указанных лиц, что самым положительным образом сказывается на решении задач, затрагивающих интересы широких масс населения.

Лоббизм может считаться инструментом отстаивания законных интересов и каналом реализации той общественной деятельности, которую трудно полностью ликвидировать и на пути которой нельзя поставить нормативные барьеры, запрещающие диалог граждан с властью. Через лоббистскую деятельность целесообразно выражать интересы, которые не могут быть учтены в публично-властных решениях иными путями. Лоббизм подразумевает диалог власти и гражданского общества, поэтому рассматривается как инструмент защиты интересов граждан страны[69].

В сферу лоббистской деятельности вовлечены огромные материальные ресурсы.

Например, согласно официальным отчетам компаний Facebook, Amazon, Alphabet, Apple, эти компании в 2020 году потратили рекордные суммы на лоббирование (рисунок 3.4.1).

 

Рисунок 3.4.1. – Расходы на лоббирование

 

 

«Теневые» лоббистские деньги проходят и по косвенным потокам. Их можно найти в тратах коммерческих организаций на маркетинг, PR, благотворительность, членские взносы в бюджеты отраслевых союзов и ассоциаций и т. д.

На что же направлены лоббистские деньги?

Во-первых, на технологию продвижения конкретного частного интереса: привлечение экспертов, организацию рекламы в средствах массовой информации, рассылку необходимых материалов чиновникам, проведение конференций, круглых столов и др.

Во-вторых, на борьбу с конкурентами, продвигающими альтернативные частные интересы.

В-третьих, на создание коалиций с соратниками.

В-четвертых, не исключены косвенные издержки лоббизма. Например, в обмен на благожелательность чиновника могут потребоваться взаимные уступки: заключение невыгодных коммерческих сделок, устройство на работу родственников должностного лица, вынужденная благотворительность и т.д. Эти ситуации сродни коррупционным проявлениям. Из-за последних лоббисты часто вынуждены идти на дачу взяток. Получение и дача взятки являются уголовно наказуемыми преступлениями, поэтому их нельзя рассматривать в качестве официальных потоков лоббистских средств.

Лоббизм как объективное явление общественной практики имеет свои плюсы и минусы.

Во-первых, лоббизм – это не только и не столько конституционная ценность, и неотъемлемый атрибут демократии. Лоббизм – это объективное явление общественной практики, с которым гражданам и органам государственной власти приходится считаться. Идея продвижения частных интересов посредством лоббизма как альтернатива системе народного представительства видится позитивной в свете развития новых технологий общественного участия. С помощью лоббизма можно постоянно «вливать» во власть частные интересы. Этот институт следовало бы расценивать в качестве вовлечения бизнеса, некоммерческих организаций и других групп граждан в решение общественно полезных задач.

Однако, в то же время, лоббизм стал механизмом создания привилегий и преимуществ одних групп давления перед другими и продвижения узкокорпоративных интересов в ущерб общегосударственным. Специфика лоббизма такова, что он отчасти развивается в неподвластных правовому воздействию нишах межличностных контактов и способен прирастать к коррупции. Эти издержки не позволяют смотреть на лоббизм как на великое благо демократии и полностью позитивное явление.

Во-вторых, лоббизм может развиваться только в форме непосредственного межличностного диалога бизнеса и власти. Для лоббиста профессионально важным является вечный и творческий поиск лояльных чиновников, прямые встречи и контакты, в ходе которых можно не просто заявлять, но и обсуждать частный интерес. Поэтому невозможно абсолютно оградить чиновников от лоббистских атак. Правовая минимизация контактов представителей бизнеса и власти будет расцениваться также и как закрытость органов публичной власти, нежелание их быть прозрачными. В связи с этим цивилизованный лоббизм полностью зависит от соблюдения законодательства и правил этики в публичной политике сотрудниками государственного аппарата.

В-третьих, лоббизм пропитан коррупционной практикой, которая «убивает» положительный смысл этого института. Поэтому цивилизованный лоббизм придется «выращивать» не путем установления позитивных процедур взаимодействия бизнеса и власти, а посредством создания инфраструктуры контроля и ответственности в системе «бизнес – власть». Правовое регулирование лоббизма не может противодействовать коррупции. Напротив, реализация антикоррупционных мер позволит наладить цивилизованное лоббирование.

По мнению, экспертов, в Казахстане целесообразно регулировать лоббизм косвенным путем. Главными направлениями правового регулирования являются мероприятия административной реформы: обеспечение прозрачности деятельности органов и равного доступа к информации, институционализация обсуждения публично-властных вопросов с широким участием общественности, формирование института независимой экспертизы публично-властных решений. Особое внимание необходимо уделить требованиям и запретам для чиновников всех уровней власти в их взаимоотношениях с представителями гражданского общества.

Ко всему прочему, принятие отдельного закона, устанавливающего особую лоббистскую процедуру по аналогии с опытом США и Канады, в Казахстане невозможно и ненужно. Институционализация лоббистской инфраструктуры в нашей стране немедленно вольется в коррупционную сеть. Не подойдет и опыт Германии, в которой допускается возможность должностных лиц консультировать коммерческие структуры при условии раскрытия конфликта интересов. В Казахстане в настоящем времени таких исключений быть не может. Тем более что и в Германии велики тенденции отмены этого правила и ужесточения требований к должностным лицам. В Великобритании большую роль играют этические стандарты поведения представителей власти и гражданского общества при продвижении частных интересов, что в нашей стране требует дополнительного осмысления. В целом, в настоящее время в большинстве стран отмечается неудовлетворенность официальной моделью и практикой лоббирования.

В-четвертых, лоббирование балансирует на грани права и этики. Не все практически возможное и достижимое для политика должно быть для него морально приемлемым. Этот тезис равно применим и к поведению чиновников, вступающих в отношения с лоббистами. Важный аспект политической этики – моральные самоограничения политиков. Соответствие их поведения высоким этическим стандартам – цена веры граждан в демократию[70]. Первый шаг и решающая роль в подготовке кодексов этического поведения должностных лиц принадлежит им самим. Исходя из политической конъюнктуры, эти кодексы, как общеобязательные, скоро не появятся. Не стоит абсолютизировать значение этических стандартов. Хотя подробное описание в них содержания возможных контактов и пошаговые инструкции поведения были бы очень полезны для чиновника. Даже если проекты кодексов и появятся, то до их внедрения и укоренения в деятельности государственного аппарата и в обществе пройдет еще немало времени.

Этические стандарты поведения чиновников, фрагментарно определенные в законодательстве страны, могли бы найти отражение, прежде всего, во внутриорганизационных нормах деятельности соответствующих органов. В настоящее время должностные регламенты разрабатываются, но пока они далеки от совершенства. Между тем этика должна дополнять и развивать уже установленные правовые нормы, а именно: об урегулировании конфликта интересов; о недопустимости совершения чиновником поступков, порочащих его честь и достоинство, наносящие вред репутации органа; о запрете перехода после увольнения со службы на работу в конкретную коммерческую организацию и др.

Требования этического поведения должностных лиц могли бы звучать примерно так: чиновник обязан:

- поддерживать нейтралитет в его контактах с лоббистами;

- воздерживаться от общения на тему осуществления своих функций и полномочий;

- не принимать приглашения на участие в конференциях, круглых столах и др. без согласования с руководителем;

- не вступать в контакт при случайных встречах с лоббистами в культурно-развлекательных местах;

- не принимать приглашения о совместном проведении досуга и др.

Со своей стороны, лоббисты также могли бы навести порядок в системе взаимоотношений с органами публичной власти путем принятия профессионального кодекса этики. Органам публичной власти пришлось бы с ним считаться. Даже незафиксированные нормы этики зарождаются, постепенно осознаются и укореняются в сознании участников соответствующих отношений. Однако разработка и реализация профессионального кодекса лоббистов видятся еще менее вероятными, нежели этические стандарты поведения чиновника. Лоббистское сообщество разрознено, встроено в коррупционную систему и, главное, задавлено традиционным казахстанским государственным патернализмом.

---

[66] Мохоров Д.А. Коррупция как проблема государственного управления, социально-философский аспект // Восемнадцатые петровские чтения (история, политология, социология, философия, экономика, культура, образование и право). Материалы всероссийской научной конференции с международным участием. Петровская академия наук и искусств. Отделение исторических наук. – 2017. – С. 345-349.

[67] Агапов И.О. Юридические особенности лоббирования в России. Право: история, теория, практика: материалы IV Международной научной конференции (Санкт-Петербург, июль 2016 г.). – СПб. : Молодой ученый, 2016.

[68] Жданов С.П., Кузнецова Н.В. К вопросу о лоббизме и лоббистской деятельности // Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова. – № 2, 2016.

[69] Субочев В. В. Лоббизм как инструмент отстаивания законных интересов // Право и политика. – 2007. – №3.

[70] Оболонский А.В. Мораль и право в политике и управлении / А.В. Оболонский; Государственный университет – Высшая школа экономики. – М. : Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2006. – С. 64.