5.3 Коррупция в сфере государственных закупок, компьютерная коррупция (e-corruption)

Сфера государственных закупок особенно уязвима для коррупции из-за большого объема обращающихся в ней средств и специфической структурой расходов. Обычно отдельно взятое государственное ведомство в год заключает несколько сотен сделок с целью осуществления закупок, наиболее масштабные из которых могут оцениваться в миллионы и даже миллиарды тенге.

Коррупционная уязвимость сферы государственных закупок усугубляется широкими дискреционными полномочиями государственных служащих, политиков и парламентариев в отношении программ закупок по сравнению с другими областями государственных расходов. Например, в рамках стандартного годового цикла планирования государственных инвестиций законодатели, путем голосования влияющие на принятие законопроектов о государственных расходах, фактически решают, строительство каких дорог и на какой территории будет финансироваться из государственной казны. И, конечно же, парламентарии весьма заинтересованы в лоббировании популистских проектов в своих избирательных округах для стимулирования экономической деятельности и повышения шансов на переизбрание в будущем. Аналогичным образом чиновники высшего звена обычно определяют (зачастую под давлением тех же парламентариев), какой именно подрядчик получит контракт на строительство дороги, финансируемое из государственного бюджета, даже при проведении тендера на конкурентной основе. В том и другом случае именно индивидуальные дискреционные полномочия во много раз повышают коррупционные риски. В отличие от этого другие крупные статьи государственных расходов (такие как выплата заработной платы и погашение государственного долга) предусматривают прямые платежи в адрес получателей на основе установленных правил, практически не предполагая дискреционных полномочий. Коррупционные риски, присущие дискреционной власти, оказываются выше в развивающихся странах, где законодательная, регулятивная и институциональная база, предназначенная для ограничения дискреционных аспектов в сфере государственных закупок, слабее по сравнению с развитыми странами.

Учитывая огромные денежные средства, в сфере государственных закупок довольно часто разворачивается жесточайшая конкуренция между участниками тендеров, которые в значительной мере существуют за счет государственных контрактов. Зависимость многих частных компаний от государственного сектора существенно выше в развивающихся странах, где на долю государственных закупок может приходиться до 20% ВВП, где государство является крупнейшим экономическим субъектом, а частный сектор может быть сравнительно неразвитым. Большие объемы расходов, чрезмерные дискреционные полномочия, предоставляемые чиновникам, и присутствие зависимых частных подрядчиков – все это в совокупности создает благоприятную почву для коррупции в сфере государственных закупок.

Коррупционные схемы, возникающие в сфере государственных закупок в разных странах мира, зачастую схожи по форме, характеру и структуре[97].

Взятки или откаты являются одним из самых характерных элементов коррупционных схем в сфере государственных закупок[98]. Как правило, об откате можно говорить в тех случаях, когда компания, выигравшая государственный контракт, выплачивает некую сумму чиновнику (или чиновникам), который повлиял на заключение с компанией этого контракта, будь то добровольно или под давлением. Обычно размер отката составляет определенный процент от стоимости контракта. В условиях разгула коррупции откат становится дополнительной статьей затрат, которую должны учитывать все участники тендеров на получение государственных заказов, что делает эту схему еще более коварной.

Выделяют несколько типичных схем коррупции в сфере государственных закупок.

Схема 1 – Посредники по откатам.

Откаты в крупных проектах государственных закупок обычно передаются через лиц, имеющих тесные связи с каждой из участвующих в схеме сторон. В роли этих так называемых посредников по откатам нередко выступают местные агенты, представители или партнеры по совместному предприятию иностранной компании, стремящейся получить государственный контракт. Местные представители или «агенты по развитию бизнеса», как их часто называют, являются одним из традиционных субъектов международных экономических отношений. К их услугам прибегают многие крупные компании, планирующие заняться бизнесом в той стране, где у них нет своего представительства. Обычно компания пользуется содействием агента для продвижения на рынок, дистрибуции или перепродажи своих товаров и услуг. Благодаря опыту, знанию местных реалий и наличию связей агенты оказывают неоценимую помощь компаниям, стремящимся выйти на новые рынки.

Сигнализаторы, указывающие на использование откатов:

- отбор участников тендера проводится ненадлежащим образом. Например, контракты регулярно предоставляются одному и тому же подрядчику без конкурса (методом «из одного источника»), зачастую по ценам выше рыночных;

- к заключению контракта без необходимости привлекается посредник или местный агент;

- чиновники, участвующие в процессе государственных закупок, принимают от претендентов на контракты или их местных агентов неподобающие подношения (например, в виде дорогих обедов или подарков);

- государственные служащие, отвечающие за контроль и осуществление государственных закупок, обладают подозрительно большим состоянием неизвестного происхождения (особенно в странах с низким уровнем зарплаты в государственном секторе);

- в местном сообществе чиновники считаются вымогателями и взяточниками;

- несмотря на неполное или ненадлежащее исполнение подрядчиком государственного контракта, он снова получает аналогичные контракты;

- бывшие государственные служащие выступают в роли подрядчиков государственного учреждения по проектам, которые они ранее курировали, либо в роли местных агентов иностранного соискателя контракта, предоставляемого этим учреждением или в рамках такого проекта;

- между подрядчиками или местными агентами и государственными служащими, курирующими государственные закупки, существуют тесные личные связи, в том числе родственные.

Схема 2 – Махинации с тендерными предложениями.

Махинации с тендерными предложениями подразумевают, что публичный тендер, который призван обеспечить открытую и честную конкуренцию между всеми заинтересованными участниками, становится объектом манипулирования, в результате чего выигрывает заранее выбранный претендент. Бывает, что в манипуляциях участвуют некоторые или все участники тендера без ведома государственных служащих, отвечающих за его проведение. В других случаях в манипуляциях активно участвуют чиновники при добровольном или вынужденном содействии некоторых или всех претендентов.

Махинации с тендерными предложениями могут приобретать разнообразные формы. Например, определенные разделы тендерной документации (технические условия или квалификационные требования) могут содержать такие положения, удовлетворить которым способен лишь один вид продукции – в этом случае все предложения конкурентов будут отклонены. Или же контракт может быть составлен таким образом, чтобы лишь один претендент прошел квалификационный отбор, а все другие выбыли из борьбы.

В других случаях привилегированному претенденту могут предоставлять инсайдерскую информацию, недоступную для всех прочих участников, что позволяет ему предложить самую низкую цену. Также возможен вариант, когда государственные служащие, проводящие публичный тендер, предоставляют фавориту доступ к тендерной документации до ее официального распространения, благодаря чему у него оказывается больше времени на подготовку предложения по сравнению с другими претендентами.

Сигнализаторы, указывающие на махинации с тендерными предложениями:

- разные участники тендера подают полностью или частично совпадающие предложения;

- цены, указанные во всех поданных предложениях, значительно превышают рассчитанную заказчиком стоимость контракта или стоимость предложений, подававшихся теми же претендентами по аналогичным проектам или в других регионах;

- победитель тендера передает на субподряд часть предусмотренных контрактом работ одному или нескольким проигравшим участникам с ведома или без ведома клиента;

- имеются признаки физического исправления одного или нескольких тендерных предложений, особенно непосредственно перед или после их подачи;

- цены на те или иные позиции, предлагаемые некоторыми участниками, существенно и неоправданно выше цен, предлагаемых другими претендентами. Это распространенный способ сокрытия излишков прибыли победителя тендера, которые впоследствии идут на уплату взяток чиновникам, предоставившим контракт;

- разрыв между ценой предложения победителя и остальных претендентов слишком велик. Это может свидетельствовать о том, что всем, кроме победившего участника, было рекомендовано указать в заявках цену выше определенного уровня;

- цены предложений участников различаются на одну и ту же величину (например, цена предложения победителя плюс 1% или 2%);

- один и тот же претендент предлагает разные цены по одинаковым позициям для различных контрактов, выставленных на тендер с небольшим временным интервалом;

- в тендерных предложениях имеются признаки сговора. Например, предложения разных претендентов написаны одним и тем же почерком или находятся в одинаковых конвертах, содержат схожие математические или орфографические ошибки, или одинаковую контактную информацию (номера телефонов, факсов и т.п.);

- прошедшие квалификационный отбор претенденты отказываются от участия в тендере, особенно если первоначально они проявили заинтересованность (например, подали заявку на прохождение предварительного отбора). Это может свидетельствовать о том, что заказчик или другой претендент «убедил» их отказаться от участия в тендере;

- в случае повторного проведения тендера на получение контракта (например, если все предложения, поданные первоначально, оказались неприемлемыми) порядок расстановки претендентов после подачи новых предложений остается прежним или часть претендентов не подают новые предложения;

- в случае повторного проведения тендера большинство претендентов существенно повышают цены на некоторые позиции по сравнению с первоначальными, даже при отсутствии роста себестоимости;

- цены загадочным образом снижаются с появлением нового участника публичного тендера. Это может свидетельствовать том, что претенденты договорились между собой об искусственном завышении цен в отсутствие конкуренции со стороны участника, не входившего в сговор[99].

Схема 3 – Использование подставных или фиктивных компаний.

Коррумпированные государственные служащие нередко используют подставные или фиктивные компании, обычно в сочетании с другими схемами (такими как откаты), для маскировки незаконного влияния на заключение находящихся в их компетенции контрактов (рис. 5.3.1). Использование подставной компании позволяет коррумпированному чиновнику манипулировать проведением тендера и оказывать давление на других, реальных участников с тем, чтобы обеспечить победу своей подставной компании и получить незаконную выгоду. Часто такой чиновник и не рассчитывает на то, что эта компания исполнит контракт. Типичным приемом в такой ситуации является поставка заказчику по контракту старого, бывшего в употреблении или отремонтированного оборудования, а в ряде случаев товары и услуги могут не поставляться вообще.

 

Рисунок 5.3.1 – Типичная схема отката

 

 

Во многих развивающихся странах сложилась практика заключения государственных контрактов с законными компаниями, принадлежащим влиятельным семейным кланам, членами которых могут являться государственные служащие. Зачастую сведения о владельцах таких компаний общеизвестны, и заключение с ними контрактов не обязательно держится в секрете. Однако благодаря своим связям с высшими эшелонами власти эти структуры способны направлять государственные средства на осуществление проектов, не имеющих реального общественного значения.

Сигнализаторы, указывающие на наличие фиктивных или подставных компаний:

- неизвестные компании, не имеющие опыта реализации государственных контрактов, выступают в роли субподрядчиков иностранных или местных генеральных подрядчиков по проекту;

- компания-субподрядчик зарегистрирована в закрытой юрисдикции;

- платежи осуществляются переводом средств на счета компаний, зарегистрированных в закрытой юрисдикции;

- структура собственности компании-субподрядчика непрозрачна;

- владельцами компании-субподрядчика являются не физические лица, а юридические фирмы или посредники по регистрации. Такое оформление может использоваться для сокрытия сведений о физических лицах, получающих доходы от деятельности компании-субподрядчика;

- компания-субподрядчик не располагает корпоративной недвижимостью (например, не имеет собственного здания штаб-квартиры);

- номер телефона, указанный компанией-субподрядчиком, установлен в жилом помещении или принадлежит службе ответа на телефонные звонки;

- компании, регулярно получающие государственные контракты (в том числе крупные), имеют непрозрачную структуру собственности;

- владельцами или руководителями компаний, получающих государственные контракты, являются родственники высокопоставленных государственных служащих;

- чиновники регулярно посещают штаб-квартиру компании.

Схема 4 – Искажение фактических данных.

Чиновники могут нарушать установленную процедуру государственных закупок и расхищать государственные средства путем простого искажения фактических данных. Они могут вступать в сговор с каким-либо претендентом и обеспечивать ему победу в публичном тендере, который иначе он не смог бы выиграть.

Сигнализаторы, указывающие на преднамеренное искажение фактических данных:

- орган, осуществляющий закупки, не ведет письменные протоколы публичного вскрытия предложений;

- оригиналы протоколов публичного вскрытия предложений не подписаны всеми членами тендерного комитета или представителями претендентов, присутствовавшими на заседании;

- велик интервал между публичным вскрытием предложений и рассылкой протоколов заседания в адрес всех претендентов;

- орган, осуществляющий закупки, не документирует должным образом процесс закупок (письменный отчет об итогах оценки тендерных предложений, протокол публичного вскрытия предложений, копии поданных предложений и копии переписки с претендентами);

- поданные тендерные предложения содержат исправления, вычеркивания или междустрочные вставки, изменяющие смысл ключевой информации (например, о ценах или сроках действия предложения). При этом порой невозможно установить, когда сделаны эти исправления – до или после подачи тендерного предложения.

Коррупция в сфере государственных закупок – одна из самых острых социальных проблем, стоящих перед правительствами всех стран. Она подрывает экономику, порождает цинизм и лицемерие в обществе, а порой угрожает существованию самих правительств, допускающих существование нелегальных схем. Безусловно, для борьбы с коррупцией необходимо формирование четкой и адекватной правовой и регулятивной базы. Но этого недостаточно. Законы и правила должны неукоснительно соблюдаться, и во всех сферах жизни общества нужно бдительно следить за этим.

Эффективное государственное управление с помощью цифровой среды позволяет сокращать уровень коррупции, так как взаимодействие населения и государственных служащих все чаще происходит через электронную площадку.

Процесс цифровизации в государстве имеет не только положительные результаты, но и отрицательные в виде появления новой формы коррупции – е-коррупции.

Цифровая среда, с одной стороны, является инструментом борьбы с коррупцией, а с другой – причиной возникновения новой формы правонарушений – е-коррупции, которая заключается в превышении государственными служащими их полномочий в ходе работы с информационными системами и электронным правительством.

В настоящее время необходимо разрабатывать технологии и методы борьбы с развивающейся коррупцией в электронном пространстве на совершенно новом, инновационном уровне, а также вести активную социально-экономическую политику, пропагандирующую порицание казнокрадства.

---

[97] Ware, G. T., and G. P. Noone. 2005. «The Anatomy of Transnational Corruption.» International Affairs Review 14 (Fall): 29-52.

[98] Там же.

[99] U. S. Department of Justice). n. d. «Preventing and Detecting Bid Rigging, Price Fixing, and Market Allocation in Post-Disaster Rebuilding Projects: An Antitrust Primer for Agents and Procurement Offi cials.» http://www.usdoj.gov / atr / pu blic / guidelines / disaster_primer. htm