Деятельность таможенных органов играет огромную роль в обеспечении экономического благосостояния государства. Их неэффективная работа негативно влияет на торговые отношения между странами и может привести к сокращению иностранных инвестиций. В целом в развивающихся государствах и государствах с переходной экономикой налоговые поступления от международных торговых операций постепенно утрачивают свое значение, однако таможенные сборы по-прежнему составляют существенную часть совокупных налоговых платежей. Кроме того, таможенная служба играет ключевую роль в системе взимания НДС, что позволяет рассматривать ее как одно из основных налоговых ведомств, даже в условиях сравнительно низких тарифов.
Работа таможенных органов напрямую связана с проблемами государственного управления. Во многих странах таможенные службы входят в число крупнейших государственных структур с разветвленной сетью подразделений и большим штатом сотрудников. Деятельность таможни предприниматели нередко воспринимают как один из самых серьезных барьеров для коммерческих инвестиций[100], а сама таможенная служба считается одним из наиболее коррумпированных государственных ведомств.
Коррупция в таможенных органах имеет свою специфику – иногда импортеры и экспортеры даже не воспринимают ее как нечто противозаконное. Взятки, уплачиваемые за беспрепятственное растаможивание импортно-экспортных грузов, начинают считаться неизбежными коммерческими издержками и становятся обычной частью общих расходов таможенных брокеров. Впоследствии эти расходы перекладываются на потребителя через повышение стоимости услуг.
Также стоит помнить, что таможенная служба, являясь органом пограничного контроля, должна препятствовать ввозу в страну незаконных товаров. Контрабанда наркотиков и оружия, а также крупномасштабная контрабанда алкоголя и сигарет может превратить отдельные таможенные органы в преступные группировки. Для осуществления противоправных сделок злоумышленники не брезгуют никакими средствами – от масштабного подкупа до запугивания и насилия.
Огромные финансовые убытки, возникающие в результате неправомерных действий таможни, усугубляются широкими дискреционными полномочиями, которыми наделены низкооплачиваемые таможенные служащие. Они позволяют работникам таможни произвольно принимать либо отклонять импортно-экспортные декларации или накладывать арест на вполне доброкачественные грузы. При отсутствии надлежащего контроля за таможенной службой вероятность выявления подобных действий становится задачей очень трудной.
В отличие от налоговых органов таможенные структуры осуществляют свои функции на территориально разрозненных, удаленных постах, зачастую работающих круглосуточно и имеющих относительно небольшую численность персонала. В таких условиях эффективный надзор за действиями таможенных постов или отдельных служащих становится проблематичным. Повышается риск распространения коррупционных сетей, иногда круговая порука охватывает местное отделение таможни целиком. Сотруднику, попадающему в такое коррумпированное подразделение, по понятным причинам очень трудно отказаться от участия в коррупционных схемах – он подвергается давлению со стороны коллектива, и отказ может поставить под угрозу его личное благосостояние. Традиционный контроль за деятельностью удаленных постов через центральные или региональные подразделения внутреннего аудита оказывается малоэффективным, если не прилагаются систематические усилия для выявления и устранения причин коррупции.
Во многих странах проблемой остаются непосредственные контакты таможенных служащих и импортеров. Даже современные, весьма сложные процедуры растаможивания не позволяют полностью исключить прямой контакт при физическом досмотре грузов. Всегда существует риск, что таможенную проверку будет проводить не группа сотрудников, а лишь один человек – особенно на небольших постах, в ночное время и в выходные дни. Такие ситуации, конечно же, создают благоприятную почву для взяточничества.
В современных условиях таможенные органы не только занимаются сбором пошлин, но и выполняют другие важные государственные функции: ускоряют международные торговые операции, способствуя экономическому развитию страны, и препятствуют международной торговле незаконными товарами, такими как оружие и наркотики, тем самым обеспечивая защиту государства. Коррупционная практика мешает выполнять эти функции, нарушая нормальный процесс пополнения государственного бюджета, препятствуя устранению торговых барьеров и подрывая национальную безопасность.
Существенный недобор таможенных пошлин и налоговых платежей, как правило, свидетельствует о процветании коррупции. При этом падает поступление как импортных сборов (таможенных пошлин, акцизов и НДС), так и внутренних налогов. Коррупция в таможенных органах способна подорвать систему взимания НДС в целом, поскольку налог на потребление фактически исчезает, если необходимые суммы сборов не определяются и не взыскиваются на протяжении всей производственной цепочки. В случае импортируемых товаров НДС должен взиматься на начальном этапе производства. Этот аспект крайне важен для эффективного сбора налогов на протяжении всей производственной цепочки, поскольку именно он лежит в основе надлежащего функционирования системы НДС в целом[101].
Импортируемые товары, которые удается «спрятать» от обложения НДС, крайне редко поступают в официальную экономику. За счет достигаемого таким образом снижения налоговой нагрузки теневые импортеры получают преимущество перед законопослушными импортерами. Когда на рынке появляется слишком много контрабандных товаров, искажается ценовая политика, а отечественные производители и импортеры вытесняются из легального бизнеса в сферу теневой экономики.
Таким образом, коррупция на таможне напрямую влияет на масштабы неофициального сектора экономики и может существенно снизить долю налоговых поступлений в структуре ВВП.
Коррумпированность таможенных органов мешает торговле и, таким образом, снижает конкурентоспособность страны на международном рынке. С коммерческой точки зрения коррупция снижает предсказуемость действий таможни и повышает расходы на ведение международной торговли. В ряде случаев своевременность растаможивания играет ключевую роль для успеха бизнеса (например, экспресс-доставка грузов, производство по системе «точно вовремя», перевозка скоропортящихся продуктов и т.п.). В таких ситуациях предприниматели могут сталкиваться с необходимостью осуществления значительных незаконных платежей.
Кроме того, коррупция способна сводить на нет любые усилия по упрощению административных процедур, стимулируя создание все новых и новых административных барьеров и снижая эффективность работы.
Проблема заключается в использовании чрезмерно сложных процедур, из-за которых возникают постоянные задержки при прохождении грузов через границы государств, и появляется предлог для взяток за «быстрое решение вопроса». Во многих странах таможенные органы функционируют в режиме удлиненного рабочего дня (порой круглосуточно и без выходных). Сокращение продолжительности работы – довольно распространенная практика, создающая возможности для вымогательства взяток у импортеров.
Негативное влияние коррупции на международную торговлю создает серьезную угрозу для конкурентоспособности страны в целом. Во всем мире идет непрекращающаяся борьба за привлечение международных торговых потоков и инвестиций. Представителям бизнеса хорошо известно, насколько важны для повышения рентабельности бизнеса предсказуемость и эффективность таможенных органов. Коррумпированность сотрудников таможни может напрямую влиять на экономическое положение страны, понижая ее инвестиционную привлекательность. Международная торговля является одним из каналов обеспечения экономического роста через ускорение обмена технологиями между государствами, а коррупция на таможне существенно снижает ее потенциал, препятствуя обмену[102].
В современных условиях проблема коррупции в таможенной сфере приобретает актуальность в контексте вопросов национальной безопасности. Таможенные органы играют ключевую роль в борьбе с незаконным оборотом опасных и запрещенных товаров, таких как наркотики, оружие и взрывчатые вещества. Сговор между представителями организованной преступности и таможенными служащими создает серьезную угрозу национальной безопасности и может сделать бессмысленным применение самых сложных систем. Например, высокотехнологичный рентгеновский аппарат в руках коррумпированных таможенников способен свести на нет все усилия по выявлению потенциальной террористической деятельности. Программы по обеспечению профессиональной честности вкупе с соответствующими мерами безопасности гарантируют правовую защищенность международных торговых операций на всех участках цепочки поставок[103].
Коррупция проникает в таможенные органы различными путями. Одним из вариантов является политическая приватизация таможенной системы в целом, которая превращает таможню в инструмент политической элиты для извлечения доходов. В таких случаях высокопоставленные политики молчаливо поощряют коррупцию, а политическая воля к укреплению неподкупности и прозрачности отсутствует. Коррупции такого рода могут способствовать действия правительства, закрепляющие за таможней статус независимой структуры, подчиненной напрямую президенту или премьер-министру.
Коррупционные риски могут возникать или возрастать под влиянием внешних условий, в которых работают таможенные органы, или внутренних организационно-процедурных недостатков таможенной системы. Значительные коррупционные риски может нести в себе нормативно-правовая база деятельности таможни. Запутанные, изобилующие запретами нормы налогообложения и внешней торговли способствуют мздоимству и коррупции, а высокие налоговые ставки и тарифы стимулируют вовлечение в коррупционную практику с целью уменьшения налогового бремени[104].
Кадровая политика является еще одним внешним фактором, который может существенно влиять на уровень профессиональной честности работников таможни. Многое зависит от того, насколько жестко и беспристрастно ведется подбор кандидатов для приема в ряды таможенных сотрудников. Учитывая, что работа в таможне изобилует возможностями для вымогательства, порой должности попросту продают заинтересованным лицам, намеревающимся использовать служебное положение для извлечения личной выгоды.
Другой существенный вопрос – адекватность зарплаты таможенных служащих. Если заработная плата таможенника ниже прожиточного минимума, он вряд ли устоит перед соблазном получить взятку, чтобы удовлетворить свои базовые потребности. Вместе с тем разница между зарплатой таможенника и потенциальным коррупционным доходом всегда будет значительной. В связи с этим важную роль играет способность государственного аппарата и судебной системы быстро и адекватно реагировать на выявленные факты коррупции.
Наконец, процветанию коррупции в таможенных органах способствует отсутствие эффективной системы внешней подотчетности. Ясные и регулярно контролируемые критерии результативности, отражающие не только объем собираемых пошлин и налогов, но и уровень обслуживания и поддержки внешнеторговой деятельности, позволяют заинтересованным сторонам оценивать качество работы таможни.
При разработке антикоррупционной стратегии необходимо определить конкретные риски коррупционного поведения на различных этапах процесса таможенной очистки грузов. Эксперт по вопросам таможенной службы Дж. МакЛинден в своей работе[105] составил карту рисков – список ключевых функций таможенных органов с описанием их коррупционной уязвимости (Таблица 5.4.1).
Таблица 5.4.1 – Карта коррупционных рисков
|
Функции таможенных органов |
Примеры нарушений |
|
Обработка импортных, экспортных и транзитных деклараций |
Вымогательство или принятие взяток за: - ускорение обработки документов; - игнорирование отсутствия в декларации грузов, указанных в грузосопроводительной документации; - удостоверение фиктивного экспорта или неправильную классификацию товара по системе описания и кодирования товаров; - разрешение продажи транзитных товаров на внутреннем рынке. |
|
Определение происхождения, оценка стоимости и классификация товаров |
Вымогательство или принятие взяток за: - согласие на занижение стоимости; - согласие на декларирование товаров по несоответствующей категории системы с более низкой тарифной ставкой; - принятие фальшивой декларации о происхождении товара и, таким образом, предоставление импортеру возможности воспользоваться льготным тарифным режимом. |
|
Физический досмотр и пропуск грузов |
Прием на работу сотрудников, способных: - направить для проведения досмотра таможенника, который не будет «слишком усердствовать»; - пропустить груз без досмотра; - исказить результаты досмотра; - ускорить досмотр. |
|
Выдача разрешений в рамках режима временного ввоза, освобождение от таможенных пошлин и возврат таможенных пошлин |
Вымогательство или принятие взяток за: - разрешение импортерам реализации на внутреннем рынке (без уплаты импортных пошлин) товаров, ввезенных в рамках режима временного ввоза или изготовленных из компонентов, ввезенных в рамках указанного режима; - выдачу таможенной закладной, гарантирующей уплату таможенных пошлин, в случае ввоза товаров без надлежащих сопроводительных документов; - разрешение трейдеру завысить коэффициенты в отношении экспортируемых товаров, изготовленных из компонентов, ввезенных в рамках льготного режима временного ввоза; - разрешение трейдеру требовать возврата таможенных пошлин при фиктивном экспорте; - разрешение импортеру ввоза импортных товаров, освобожденных от уплаты пошлин, в адрес ненадлежащего потребителя или с ненадлежащей целью, либо разрешение ввоза таких товаров в объеме, превышающем согласованный. |
|
Проведение проверок после растаможивания |
Вымогательство или принятие взяток за искажение результатов проверки. |
|
Выдача лицензий на импорт, согласований со складами временного хранения и подтверждений статуса трейдера |
Вымогательство или принятие взяток за необоснованную выдачу документов. |
|
Обработка срочных грузов |
Вымогательство или принятие взяток за пропуск груз без очереди или ускорение растормаживания. |
Стратегия по борьбе с коррупцией на таможне должна быть направлена на устранение не только возможностей, но и мотивов коррупционных действий[106]. Для этого, прежде всего, необходимо устранить недостатки кадровой политики и управления в целом, не ограничиваясь, однако, исключительно этими аспектами (таблица 5.4.2). Следует культивировать в сотрудниках дух профессиональной элитарности, разъяснять им государственную значимость таможенной службы, формировать у персонала правильное понимание структуры и задач таможни, разрабатывать и проводить мероприятия по сплочению коллектива. Однако, чтобы поддерживать в людях подлинное чувство гордости за свою профессию, необходимо обеспечить им нормальные условия работы и достойное снабжение, в том числе форменной одеждой. Ограниченный административный бюджет не всегда позволяет это сделать. В ряде случаев для решения проблем целесообразно придать таможне статус полуавтономного агентства, хотя международный опыт показывает, что организационная независимость не является панацеей от коррупции.
Таблица 5.4.2 – Меры по устранению коррупционных мотивов и возможностей в таможенных органах
|
Меры по устранению коррупционных мотивов |
Меры по устранению коррупционных возможностей |
|
- укрепление духа профессиональной элитарности; - создание условий для нормального карьерного роста; - конкурентоспособная заработная плата; - стимулирование высоких результатов работы; - применение санкций за коррупционное поведение; - внешний контроль. |
- создание ясной правовой базы, сокращающей дискреционные полномочия; - разработка четких процедур оценки стоимости; - компьютеризация; - проведение досмотров на основе анализа рисков; - усиление надзора и контроля; - независимость операций, сокращение дискреционных полномочий; - обеспечение прозрачности таможенных процедур; - ротация кадров; - организация работы по функциональному принципу; - создание подразделений внутреннего аудита; - внешний контроль. |
Мероприятия по борьбе с коррупцией в таможенных органах могут иметь разные формы, однако должны находиться под постоянным контролем, чтобы приносить результат. Акцент следует делать на институциональные и организационные преобразования, которые в первую очередь должны касаться следующих аспектов:
- правовая база;
- управление персоналом и система материального поощрения;
- культивирование принципов профессиональной этики;
- поддержка антикоррупционных инициатив руководителями и рядовыми сотрудниками.
Широкое внедрение автоматизированных систем также является неотъемлемой частью любой антикоррупционной программы. По существу, оптимизация административных процессов и систем играет ключевую роль в сокращении возможностей для коррупции, а потому должна сопровождать все мероприятия, направленные на устранение коррупционных мотивов (например, в рамках совершенствования системы материального поощрения).
В таможенных органах всегда существуют предпосылки для коррупции, поэтому антикоррупционные мероприятия регулярно необходимо корректировать. Успехи в борьбе с коррупцией зависят от способности соответствующих ведомств жестко ограничивать коррупционные возможности, выявляя и планомерно устраняя факторы риска. Кроме того, необходимо разрабатывать адекватные системы поощрения, снижающие заинтересованность таможенников в получении противоправных доходов. Последовательность усилий правительства по реализации антикоррупционных реформ – обязательное условие, без которого нельзя добиться даже минимальных результатов в борьбе с коррупцией на государственном, ведомственном и индивидуальном уровне.
[100] World Bank. 2003. Investment Climate Survey Database, http://www.enterprisesurveys.org. Дата обращения 24.11.2021
[101] Ebrill, Liam, Michael Keen, Jean-Paul Bodin, and Victoria Summers. – 2001. «The Modern VAT» International Monetary Fund, Washington, DC
[102] Yang, Dean. 2005. «Integrity for Hire: An Analysis of a Widespread Program for Combating Customs Corruption.» Discussion paper 525, Gerald R. Ford School of Public Policy, University of Michigan, Ann Arbor
[103] Mikuriya, Kunio. 2005. «Integrity: a Cornerstone for Economic Development and Security.» Speech at Global Forum IV on Fighting Corruption and Safeguarding Integrity, Brasilia, June 6-9.
[104] Walsh, James. 2003. «Practical Measures to Promote Integrity in Customs Administrations.» In Changing Customs: Challenges and Strategies for the Reform of Customs Administration, ed. Michael Keen. Washington, DC: International Monetary Fund
[105] McLinden, Gerard. 2005. «Integrity in Customs» In Customs Modernization Handbook, ed. Luc De Wulf and José B. Sokol. Washington, DC: World Bank
[106] Das-Gupta, Arindam, Michael Engelschalk, and William Mayville. 1999. «An Anticorruption Strategy for Revenue Administration.» PREM Note 33, Poverty Reduction and Economic Management Network, World Bank, Washington, DC