Политическая коррупция имеет очень широкий спектр и множество разновидностей. Ее особым типом является идейная коррупция, под которой понимается монополизация и ограничение пространства выбора властных решений на уровне государственного управления. Идейная коррупция непосредственно связана с системой государственного управления. Любое государственное управление должно четко соотносить средства администрирования с его стратегическими и тактическими целями. Посредством идейной коррупции происходит принципиальное смещение в системе «цель – средства». Идейная коррупция в своей наиболее опасной форме появляется тогда, когда искажаются сами цели управления. Представляется, что для достижения поставленных целей государство может использовать разнообразные средства (за исключением тех, которые прямо противоречат основным государственным и человеческим ценностям, хотя существуют оправдания и из этого исключения). Однако цели государственного управления должны быть едины. В тот момент, когда государственная власть подменяет цели управления, ставит цель на уровень ценности и начинает догматично ей следовать, зачастую, вопреки здравому смыслу, тогда проявляется идеологическая коррупция. Именно в этот момент реформы начинают проводиться не ради достижения каких-то общегосударственных целей, а ради «галочки», «реформа ради реформы», реформа ради PR и т. п.
Таким образом, идейная коррупция – это подмена целей, подмена интереса общественного, общегосударственного, общечеловеческого иными интересами. Ее наиболее опасными проявлениями являются:
- узаконенный произвол чиновничества на выбор целей и средств государственных решений, стратегий, действий;
- низкое качество государственных решений, декларативность, популизм государственных политиков;
- привлечение одних и тех же разработчиков с едиными идеологическими и иными установками;
- участие в разработке государственно-управленческих решений организаций и органов, получающих финансирование за счет зарубежных бюджетных и небюджетных грантов;
- неизвестность авторов − разработчиков проектов нормативных правовых актов приводит к их некачественности, к возможности лоббирования узких интересов в завуалированной форме.
Все это выводит данный вид коррупции на уровень одной из наиболее значимых угроз национальной безопасности государства.
В отличие от видов низовой коррупции, где корыстные мотивы коррупционера имеют, как правило, явное материальное или нематериальное воплощение, при идейной коррупции мотивы, вознаграждения в той или иной форме неявны, следовательно, этот вид коррупции еще более опасный, и борьба с ним еще более осложнена.
Идейная коррупция во власти может приводить к крупным негативным последствиям для государства. Власть, проводящая такую политику, которая влечет за собой дефолт или иные потрясения, в результате которых потерпевшими являются жители страны, должна нести ответственность за свою деятельность. Однако в настоящее время практически не существует каких-либо видов ответственности за такие действия, и даже предусмотренная конституционная ответственность применяется крайне редко.
Одной из мер, обеспечивающих ограничение идейной коррупции, является усовершенствование государственного управления в стране, повышение его транспарентности. Необходимо установление четких, ясных государственных целей и государственной стратегии.
При таком положении любой акт государственного управления можно проверить на предмет соответствия поставленным целям. Кроме того, необходимо повышение качества государственных решений, в том числе путем активного привлечения широкого экспертного сообщества для целей их усовершенствования. В настоящее время государственные политики в основном носят декларативный характер, не имеют направленности на решения реальных проблем общества, экономики и политики. В некоторых странах государственные политики нередко заменяются популистскими декларациями и действиями[131].
Популистские решения, как правило, просты, бессистемны и ориентированы на ближайшую перспективу без оценок рисков и отдаленных последствий.
Одним из частных механизмов, ведущих к монополизации идейно-управленческого пространства, является распределение бюджетных средств на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР). Несмотря на законодательное закрепление обязательного конкурсного распределения заказов на НИОКР, зачастую конкурсы выигрывают заранее определенные организации, которые предопределили свой выигрыш так называемым «откатом» чиновнику, либо какими-либо идеологическими установками тех или иных органов власти. И если в первом случае при раскрытии подобных фактов теоретически возможно доказать факт совершения преступления и дать ему уголовно-правовую оценку (квалифицировав, например, как мошенничество, дачу и получение взятки и т.п.), то во втором случае доказать преступный характер практически невозможно
В целях минимизации идейной коррупции целесообразно увеличивать число проводимых публичных слушаний, ввести обязательную независимую экспертизу концептов властных решений, а также разработать механизм первичной апробации новых концепций, методов и их корректировки по результатам, ввести обязательную экспертизу нормативных правовых актов, включая криминологическую. Особенно важно сделать возможным использование результатов этой экспертизы в качестве доказательства в суде, в том числе и в уголовном процессе, а также сделать обязательным для чиновников рассмотрение результатов таких экспертиз и принятие мотивированных, обоснованных и публичных решений в случае отказа использовать эти результаты в своей управленческой деятельности.
Основная проблема идейной коррупции – определение грани между добросовестным политическим убеждением или заблуждением конкретного чиновника высшего уровня и правонарушением, в т.ч. халатностью и злоупотреблением служебным положением.
По мнению большинства экспертов, юридическая ответственность должна наступать лишь за виновное причинение вреда интересам государства в результате осознанного выбора такого курса государственных реформ, которые были направлены не на достижение поставленных перед государством целей, а в иных интересах. Такие деяния в зависимости от тяжести последствий должны влечь дисциплинарную, административную или уголовную ответственность. При отсутствии вины должны применяться меры политической ответственности
Каждое государственно-управленческое решение должно проверяться экспертным сообществом. В том случае, если предложенная на экспертизу государственная политика или любое другое государственное решение не находит поддержки экспертного сообщества с обоснованием ее несостоятельности, у властного лица остается выбор: либо согласиться с экспертным сообществом и выбрать иную стратегию, либо обосновать свою точку зрения так, чтобы экспертное сообщество с ней согласилось.
Все это должно оформляться официальным решением. В случае, если чиновник не обосновывает надлежащим образом свое решение, а основывает его на своих политических и иных убеждениях, то далее вступает механизм его политической ответственности.
Если в результате осуществляемая им политика не достигает поставленных целей, либо ее цели не отвечают общегосударственным, то он несет политическую ответственность, выражающуюся, как минимум, в публичном порицании с использованием ресурсов средств массовой информации, а как максимум, в добровольном или принудительном оставлении должности. При этом в случае, если будет доказано, что сделанный им выбор в пользу антигосударственного курса политики являлся результатом умысла или неосторожности, то должны применяться меры уголовной ответственности.
С другой стороны, у чиновника всегда появляется возможность доказать свою невиновность, показав, на основе каких экспертных оценок были разработаны те или иные документы.
Одним из важных направлений по борьбе с несовершенством государственной службы вообще и идейной коррупцией в частности, является распространение принципа «авторства документов» на все сферы государственного управления. Каждый официальный документ, исходящий из органов власти, будь то проект закона или письменное поручение, должен содержать ссылку на инициатора и автора проекта. Узаконивание обязательности такого принципа имеет несколько позитивных моментов. Во-первых, например, если всем известны инициаторы и разработчики того или иного законопроекта, то этот факт налагает повышенную ответственность на разработчиков. В условиях гласности они не смогут скрытно лоббировать в проекте закона интересов узких групп, либо создавать законопроекты низкого качества. Информация об инициаторах и разработчиках должна быть открытой. Также необходима система ротации экспертов с целью недопущения идейного монополизма. Во-вторых, внедрение данной практики позволит определить, кто в структуре того или иного органа власти действительно работает, а кто незаслуженно занимает место. На основе этого можно проводить политику сокращения штатов без ущерба для рабочего процесса.
Борьба с идейной коррупцией должна осуществляться вместе с введением ответственности за публичные заявления государственных и политических деятелей. Публичные заявления таких лиц могут иметь крайне важное значение в жизни страны: они могут посеять панику, «обвалить» финансовые и иные рынки, разжечь национальную вражду и пр. Публичные заявления таких лиц несут повышенную нагрузку и увеличивают обязательства таких субъектов перед обществом. Кроме того, ответственность должны нести не только представители органов государственной власти, но и политические деятели. Здесь может применяться механизм, аналогичный защите деловой репутации и честного имени.
Таким образом, необходимо установить особую ответственность таких субъектов за ложные публичные заявления. Во многих странах ложные публичные заявления влекут за собой уголовную ответственность. В таких странах чиновники очень боятся делать ложные публичные заявления. На постсоветском пространстве же практика публичного обмана населения со стороны чиновников широко распространена. Даже в случаях, когда ложь вскрывается, ответственности эти лица не несут.
[131] Римский В.Л. Ограничения экспертной поддержки формирования и реализации государственных политик // Материалы Всероссийской научной конференции «Проблемы формирования государственных политик в России: состояние и перспективы». – 31 мая 2006. – М., 2006.