Во всем разнообразии сотрудничества государства и частного сектора партнерство занимает особое место. Формы реализации ГЧП, в свою очередь, также весьма разнообразны, однако их объединяют некоторые характерные признаки, позволяющие выделить партнерство в самостоятельную экономическую категорию. Партнерство строится как формализованная кооперация государственных и частных структур, специально создаваемая под те или иные цели и опирающаяся на соответствующие договоренности сторон.

Контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности. Наиболее распространенными в практике ГЧП считаются контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных нужд, оказание технической помощи. В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах. Как правило, контракты с государственным или коммунальным органом - весьма привлекательный бизнес для частного предпринимателя, поскольку помимо престижа гарантируют ему устойчивый рынок и доход, а также возможные льготы и преференции.

Существуют различные типы ГЧП, создаваемые в силу разных причин, покрывающие широкий круг рыночных сегментов и отражающие разного рода потребности государства в услугах инфраструктуры. Несмотря на разнообразие типов ГЧП, можно выделить две основные категории: институциональное ГЧП, которое охватывает все формы совместных предприятий между государственными и частными участниками; и контрактное ГЧП.

Концессионная модель, где за услуги «платит пользователь» имеет длительную историю государственно-частного финансирования и в наибольшей мере ассоциируются с ГЧП. При внедрении в государственный сектор принципов управления, принятых в частном секторе, частного финансирования и «ноухау», концессии стали самой используемой формой такого вида финансирования. Концессии представляют собой контрактную организацию, при которой государственный сектор передает объект (недвижимость) или право оказывать услугу частному предприятию, которое осуществляет управление ГЧП в течение определенного периода времени. Часто контракт предусматривает проектирование и строительство объекта для производства услуги. Типичная терминология для таких контрактов описывает в большей или меньшей степени их функции. Контракты, включающие множество функций, являются: контрактами «концессионными» или контрактами «проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация» («Design – Build – Finance – Operate»), так как они охватывают все указанные выше элементы: финансирование, проектирование, строительство, управление и техническое обслуживание. Часто данные виды контрактов финансируются за счет потребителя (например, плата за питьевую воду, газ и электричество, общественный транспорт и т.д., однако это не распространяется на «социальное» ГЧП в таких сферах деятельности, как здравоохранение, исправительная система, суды, образование, дороги и оборона).

Другая модель основана на частной финансовой инициативе (ЧФИ), получившей развитие с 1992 г. в Великобритании. Сегодня эта инициатива адаптирована отчасти в Канаде, Франции, Нидерландах, Португалии, Ирландии, Норвегии, Финляндии, Австралии, Японии, Малайзии, США и Сингапуре как составляющая программы реформ по предоставлению государственных услуг. В отличие от классической концессионной модели, в ЧФИ схема финансирования является иной. По схеме ЧФИ (так называемая «теневая концессия») контракты по государственным услугам и работам, финансируемые частным сектором, охватывают те же элементы, но по практическим соображениям обычно оплачиваются не потребителями, а государством, например, общественное освещение, больницы, школы, дороги с «теневой оплатой», когда плата за пользование зависит от объема перевозок и производится государством по фиксированным ставкам.

Основные виды контрактов ГЧП:

- контракты на предоставление услуг;

- контракты на управление;

- контракты на «аффермаж» или лизинг;

- строительство – владение – передача (СЭП) и аналогичные механизмы;

- концессии;

- совместные предприятия.

Контракт на предоставление услуг. В рамках контракта на предоставление услуг правительство (государственный орган) нанимает частную компанию или субъект, чтобы осуществлять одну или более конкретные задачи или предоставлять услуги в течение определенного срока, обычно 1-3 лет. Государственный орган остается первичным поставщиком инфраструктурной услуги и передает в подряд только части своей операционной деятельности частному партнеру. Частный партнер должен осуществлять услугу по согласованной стоимости и обычно должен удовлетворять стандарты эффективности, установленные государственным сектором. Правительства обычно используют процедуры конкурентных торгов для присуждения контрактов на предоставление услуг, что обычно дает хорошие результаты, учитывая ограниченный период и узко ограниченный характер этих контрактов. В рамках контракта на предоставление услуг правительство выплачивает частному партнеру заранее определенную оплату за услугу, которая может быть основана на одноразовом сборе, стоимости за единицу или на другой основе.

Таким образом, прибыль подрядчика увеличивается, если он может сократить свои операционные издержки, в то же время, соблюдая требуемые стандарты по предоставлению услуг. Один вариант финансирования включает формулу «издержки плюс фиксированная прибыль», где затраты, такие как зарплата, фиксированные, и частный партнер участвует в системе разделения прибыли. Обычно частный партнер не взаимодействует с потребителями. Правительство несет ответственность за финансирование любых капитальных инвестиций, необходимых для расширения или усовершенствования системы.

Сильные стороны. Контракты на обслуживание обычно являются наиболее подходящими, когда услуга может быть четко определена в контракте, уровень сбора является обоснованно определенным, и эффективность может легко отслеживаться. Контракты на обслуживание могут оказать быстрое и существенное воздействие на работу и эффективность системы и обеспечивают средство для передачи технологии и развития управленческого потенциала. Контракты на предоставление услуг зачастую краткосрочны, что позволяет поддерживать конкуренцию в секторе. Препятствия для входа тоже низкие, учитывая то, что для тендера предлагается только одна отдельная услуга. Постоянное проведение тендеров оказывает постоянное давление на подрядчиков, чтобы они поддерживали низкий уровень затрат, в то время как низкие барьеры для входа стимулируют участие в конкурсе.

Слабые стороны. Контракты на предоставление услуг не подходят, если основная задача заключается в привлечении капитальных инвестиций. Контракты могут улучшить эффективность и, таким образом, высвободить определенные доходы для других целей, но на подрядчика не возлагается обязательство предоставлять финансирование. Фактически эффективность подрядчика может быть подорвана, если другие источники финансирования не материализуются. Тот факт, что деятельность подрядчика отделена от более широкой операционной деятельности компании, может означать, что она не будет иметь более широкого и глубокого воздействия на работу системы, а только даст отдельные и ограниченные улучшения. Государственный сектор остается ответственным за установление тарифов и активы – оба эти вопроса являются политически уязвимыми и критически важными для поддержания системы.

Контракты на управление. Контракт на управление расширяет услуги, которые передаются в подряд, с целью охвата части или всего управления и операционной деятельности государственной услуги (т.е. коммунального предприятия, больницы, портовой администрации, пр.). Хотя конечная ответственность за предоставление услуг остается за государственным сектором, ежедневный управленческий контроль и полномочия определяются за частным партнером или подрядчиком. В большинстве случаев частный партнер предоставляет рабочий капитал, а не финансирование для инвестиций. Частному подрядчику выплачивается заранее определяемая сумма по заработной плате и другим ожидаемым операционным расходам. Чтобы предоставить стимул для улучшения эффективности, подрядчику выплачивается дополнительная сумма за достижение заранее определенных целевых показателей. В качестве альтернативы подрядчику по управлению может выплачиваться доля от прибыли. За государственным сектором остается обязательство по основным капитальным инвестициям, в частности тем, которые связаны с расширением или существенным улучшением системы. Контракт может оговаривать отдельную деятельность, которая будет финансироваться частным сектором. Частный партнер взаимодействует с клиентами, а государственный сектор отвечает за установку тарифов. При этом обычно контракт на управление усовершенствует финансовую систему и систему менеджмента компании, а решения в отношении уровня обслуживания и приоритетов могут приниматься на коммерческой основе.

Сильные стороны. Ключевое преимущество этого варианта в том, что многие операционные выгоды, получаемые в результате управления со стороны частного сектора, могут быть получены без передачи активов частному сектору. Такие контракты менее трудны для разработки по сравнению с другими и могут быть менее противоречивыми. Контракты также относительно менее затратные, так как на предприятие отправляется небольшое количество сотрудников частного оператора. Контракты на управление могут также рассматриваться как промежуточный механизм, что позволяет осуществлять умеренные улучшения, пока разрабатываются комплексные контракты и структуры. Аналогичным образом контракт на управление может иметь такую структуру, чтобы постепенно все больше вовлекать частный сектор с течением времени и по мере достижения прогресса.

Слабые стороны. Разделение между обязательствами по облуживанию и управлению, с одной стороны, и планированием финансирования и расширения, с другой стороны, – это трудная задача. Существует риск, что подрядчику по управлению не понравится автономия или полномочия (по отношению к рабочей силе, например), необходимые для достижения глубокого и продолжительного изменения. Если оператор получает оплату как часть прибыли или получает стимулирующую оплату, то необходимо предусмотреть меры предосторожности, чтобы предотвратить «раздувание» достижений, отражаемых в отчетах, или неполноценного технического содержания системы с целью увеличения прибыли.

Контракты на «аффермаж» или лизинг. В рамках лизингового контракта частный партнер несет ответственность за услугу полностью и берет на себя обязательство в отношении качества и стандарта предоставления услуги. За исключением новых инвестиций и инвестиций на возмещение выбывающего основного капитала, которые остаются ответственностью государственного органа, оператор предоставляет услугу за свой счет и риск. Продолжительность лизингового контракта обычно составляет 10 лет, и он может быть возобновлен сроком до 20 лет. Ответственность за предоставление услуги передается от государственного сектора частному сектору, а финансовый риск по операционной деятельности и техническому обслуживанию полностью ложится на оператора частного сектора. В частности, оператор несет ответственность за убытки и за неоплаченные долги потребителей. Лизинг не включает продажу активов частному сектору.

В рамках этого механизма первоначальное создание системы финансируется государственным органом, а частной компании передается подряд на эксплуатацию и техническое обслуживание. Часть тарифа передается государственному органу, чтобы обслуживать займы, привлеченные для финансирования расширения системы. Аффермаж аналогичен, но не идентичен лизинговому контракту. В отличие от лизинга, где частный сектор удерживает доходы, собранные от клиентов, и осуществляет определенную арендную плату органу, с которым заключен контракт, аффермаж позволяет частному сектору собирать доходы от клиентов, выплачивать плату за аффермаж и оставлять себе оставшуюся часть доходов. Аффермаж может быть более привлекателен для частного партнера, так как он снижает некоторые риски, связанные с низким возмещением затрат при продажах. Плата за аффермаж обычно представляет собой согласованную ставку за каждую проданную единицу.

Сильные стороны. В рамках лизинговых контрактов и контрактов «аффермаж», прибыль частного партнера зависит от продаж и затрат коммунального предприятия. Ключевое преимущество этого варианта в том, что он предоставляет стимулы, чтобы оператор достиг более высоких уровней эффективности и более высоких уровней продаж. Основной недостаток – риск менеджмента, сокращающий уровень технического обслуживания долгосрочных активов, в частности в более поздние годы контракта, чтобы увеличить прибыль. Более того, частный партнер осуществляет платежи, чтобы покрыть затраты по использованию активов, хотя частный партнер не предоставляет капитал для осуществления инвестиций.

Слабые стороны. Ключевой вопрос при переходе от контрактов на предоставление услуги и на управление к лизингу заключается в том, что доходы подрядчиков складываются из платежей клиентов, и, таким образом, вопрос уровня тарифов становится все более чувствительным. Это может потребовать структурирования и пересмотра сложных тарифных механизмов. Помимо этого, ответственность за капитальные инвестиции все еще является ответственностью правительства, и при этом не осуществляется мобилизация частного капитала для осуществления инвестиций.

Концессии. Концессия возлагает на оператора частного сектора (концессионера) ответственность за полное предоставление услуг в определенной области, включая эксплуатацию, техническое обслуживание, сбор платежей, управление, строительство и реабилитацию системы. Важно отметить, что теперь оператор несет ответственность за все капитальные инвестиции. Хотя оператор частного сектора отвечает за предоставление активов, активы принадлежат государству даже в течение срока концессии. Государственный сектор несет ответственность за установление стандартов эффективности и обеспечение того, что концессионер удовлетворяет их. По существу, роль государственного сектора смещается от поставщика услуг к регулированию цены и качества услуги.

Концессионер собирает тарифы непосредственно с пользователей системы. Тариф обычно устанавливается контрактом о концессии, который также включает положения о том, как он может изменяться с течением времени. В редких случаях правительство может решить предоставить финансовую поддержку, чтобы помочь концессионеру с финансированием его капитальных издержек. Концессионер несет ответственность за любые капитальные инвестиции, необходимые для строительства, модернизации или расширения системы и для финансирования этих инвестиций за счет собственных ресурсов или за счет тарифов, оплачиваемых пользователями системы. Концессионер также отвечает за рабочий капитал. Обычно концессионный контракт заключается на 25-30 лет, чтобы у оператора было достаточно времени вернуть инвестированный капитал и заработать соответствующий доход в течение времени действия концессии. При необходимости государственный орган может внести вклад в капитальные инвестиции. Это может быть инвестиционная «субсидия» (финансирование «разрыва жизнеспособности») для достижения коммерческой жизнеспособности концессии. Альтернативно правительство может получить компенсацию за свой вклад, получая соизмеримую часть от собираемого тарифа.

Сильные стороны. Концессии – это эффективный способ привлечения частных денежных средств для финансирования нового строительства или реабилитации существующих сооружений. Ключевое преимущество концессионного механизма в том, что оно предоставляет стимулы оператору для достижения улучшенных уровней эффективности и производительности, так как эффективность трансформируется в увеличенную прибыль и доходы для концессионера. Передача полного пакета обязанностей по эксплуатации и финансированию позволяет концессионеру осуществлять приоритезацию и инновации, как она считает, наиболее эффективным образом.

Слабые стороны. Ключевые недостатки включают сложность контракта, который должен определять деятельность оператора. Правительствам также необходимо усовершенствовать свой регулятивный потенциал в отношении тарифов и мониторинга эффективности. Более того, долгосрочные контракты (необходимые, чтобы возместить существенные инвестиционные издержки), усложняют разработку дизайна тендерного процесса и контракта, учитывая трудности в прогнозировании событий на 25-летний период. Этому недостатку можно противодействовать, разрешив проводить периодический обзор определенных условий контракта в контексте развивающейся среды. Существует дополнительный риск того, что оператор будет инвестировать в новые активы только тогда, когда он ожидает получить возврат капитала в рамках оставшегося срока контракта, если такие положения по этим событиям не будут изложены в контракте. В силу долгосрочного, комплексного характера контрактов, они могут оказаться политически противоречивыми и трудными для организации. Существует аргумент, что концессии обеспечивают только ограниченную конкуренцию, учитывая ограниченное количество компетентных операторов для крупной инфраструктурной сети. Также существует обеспокоенность в отношении того, что концессии не предусматривают условия для монополии, а предоставляют возможности для дополнительных операторов, когда это делается в лучших интересах определенных групп потребителей, а концессионер не может предоставить эквивалентную услугу.

Строительство – эксплуатация – передача и аналогичные механизмы.

СЭП и аналогичные механизмы – своего рода специализированные концессии, в рамках которых частная компания или консорциум финансирует, или разрабатывает новый инфраструктурный проект или крупный компонент в соответствии со стандартами эффективности, устанавливаемыми правительством.

В рамках СЭП частный партнер предоставляет капитал, необходимый для строительства нового сооружения. Важно отметить, что теперь частный оператор владеет активами в течение срока, оговоренного контрактом, достаточного для того, чтобы дать разработчику время, чтобы вернуть инвестиционные затраты за счет сборов, взимаемых с пользователей. Государственный сектор соглашается покупать минимальный уровень продукции, производимой в процессе эксплуатации. Трудность возникает в том случае, если государственный сектор переоценил спрос и оказывается в ситуации, когда покупает продукцию в рамках такого соглашения («бери или плати»), когда спрос не существует. Альтернативно распределительная компания может платить сборы за мощность и сборы за потребление, таким образом, разделяя риск спроса между государственным и частным партнерами. СЭП обычно требует сложных пакетов финансирования с целью получения требуемых сумм финансирования и долгосрочных периодов погашения.

В конце контракта государственный сектор вновь вступает в право собственности, но при этом может отдать предпочтение взять на себя ответственность за эксплуатацию, передать по контракту ответственность за эксплуатацию разработчику или присудить новый контракт новому партнеру. Различие между механизмом типа СЭП и концессией – как этот термин используется здесь – заключается в том, что концессия обычно затрагивает расширение деятельности и эксплуатацию существующих систем, в то время как СЭП обычно касается крупных «новых» инвестиций, требующих существенного внешнего финансирования, как для собственного капитала, так и долга. При этом на практике концессионный контракт может включать разработку крупных новых компонентов, а также дополнительные элементы к существующим системам, и иногда СЭП затрагивает расширение существующих сооружений.

Сильные стороны. СЭП широко используется для привлечения частного финансирования для строительства или реконструкции инфраструктуры. Соглашения на СЭП обычно снижают коммерческий риск для частного партнера, так как зачастую существует только один клиент – правительство. При этом частный партнер должен быть уверен, что соглашение на покупку будет соблюдаться. Преимущество проектов ПСФО заключается в том, что они частично или полностью финансируются за счет долга, что регулирует потоки доходов, предназначенных для проекта. Прямые сборы с пользователей (как платежи за платные дороги) являются наиболее распространенным источником доходов. При этом другие источники финансирования в дорожном секторе могут включать, например, платежи за аренду, подобие платежей за платные дороги и сбор за регистрацию автотранспорта.

Слабые стороны. Механизмы СЭП имеют специфичное проектное применение, так как потенциально они являются хорошим средством для конкретных инвестиций, но при этом оказывают меньшее воздействие на общую эффективность системы. Может оказаться трудным связать увеличение производства, полученное посредством СЭП, с соизмеримыми улучшениями со стороны спроса. В то время как первоначальные затраты на капитальное строительство могут быть сокращены за счет расходов частного сектора, частный долг может оказаться дорогостоящей заменой государственного финансирования в случае существования соглашения «бери или плати». Выгоды конкуренции ограничиваются изначальным тендерным процессом, и зачастую по этим контрактам проводятся повторные переговоры в течение срока их действия. Тендерные документы и процессы требуют тщательной разработки и адекватного времени.

Совместное предприятие. Совместные предприятия – это альтернатива полной приватизации, в которых совместными собственниками и операторами инфраструктуры являются государственный сектор и частные операторы. В рамках совместного предприятия партнеры государственного и частного секторов могут или создать новую компанию, или вступить в совместное владение существующей компанией посредством продажи акций одному или нескольким частным инвесторам. Компания может быть также зарегистрирована на фондовой бирже. Ключевое требование этой структуры – добросовестное корпоративное управление, в частности способность компании поддерживать независимость от правительства. Это важно, так как правительство одновременно является частичным владельцем и регулятором, и официальные лица могут иметь искушение вмешиваться в дела компании для достижения политических целей. При этом со своей позиции в качестве акционера правительство заинтересовано в прибыльности и устойчивости компании и может сгладить политические препятствия. Частный партнер берет на себя операционную роль, а совет директоров обычно отражает состав акционеров или представительство экспертов.

Структура совместного предприятия зачастую сопровождается дополнительными контрактами (концессиями или соглашениями по эффективности), которые определяют ожидания компании. Совместные предприятия также требуют определенного времени для разработки и для того, чтобы предоставить партнерам государственного и частного секторов значительную возможность для диалога и сотрудничества, прежде чем будет реализовываться проект. В рамках структуры совместного предприятия, как государственный, так и частный партнер, должны иметь желание инвестировать в компанию и делить между собой определенные риски.

Сильные стороны. Совместные предприятия – это реальное партнерство государственного и частного секторов, которое сочетает преимущества частного сектора с аспектами социальной обеспокоенности и местными знаниями государственного сектора. В рамках совместного предприятия все партнеры инвестируют в компанию и заинтересованы в успехе компании и стимулах для эффективности.

Слабые стороны. Двоякая роль правительства как собственника и регулятора может привести к конфликту интереса. Совместные предприятия также имеют тенденцию проведения прямых переговоров или следования менее формальным процессам закупок, что может привести к обеспокоенности по поводу коррупции.

Гибридные механизмы. Могут также разрабатываться контрактные механизмы, которые включают различные характеристики ряда видов контрактов. Называемые «гибридными механизмами», они объединяют в себе свойства, наиболее подходящие к требованиям конкретного проекта и условиям операционной деятельности. Гибридные механизмы предоставляют специально разработанные решения с точки зрения масштаба, разделения риска и/или сферы, которые наиболее подходят для рассматриваемого проекта.