Сущность контрактной системы состоит в объединении различных субъектов сфере закупок, они должны осуществлять возложенные на них законом, иными нормативными правовыми актами действия и функции, которые направлены на достижение поставленных целей осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд. В основе взаимодействия участников контрактной системы положены механизмы партнерства государственного и частного сектора, поскольку среди участников контрактной системы есть не только органы государственной власти, но и физические и юридические лица.
Понимание сущности и значения контрактной системы имеет большое значение в настоящее время, поскольку новая система в сфере государственных и муниципальных закупок непосредственно влияет на экономику страны. В первую очередь стоит отметить, что контрактная система имеет значимый антикоррупционный потенциал. В случае, когда поставщик добивается несправедливых условий, например, завышенной цены, неизбежно возникает коррупция. Кроме того, контрактная система направлена на развитие отечественного бизнеса. Также стоит отметить, контрактная система обеспечивает непосредственное выполнение обязательств перед населением со стороны государства. Указанные обязательства содержаться в госпрограммах, для выполнения которых неминуемо связано с осуществлением закупок необходимых товаров, работ, услуг.
Существует ряд моделей ГЧП, благодаря которым становится возможным разделение сфер ответственности и принятия рисков государственным и частным секторами в проектах ГЧП. Обычно используют следующие модели для описания типичных соглашений партнерства:
«Приобретение – строительство – эксплуатация» (BBO – Buy – Build – Operate).
Передача государственного имущества частной и квазигосударственной структуре на условиях контракта, согласно которому имущество должно быть модернизировано и эксплуатироваться определенный период времени. Государственный контроль осуществляется на протяжении действия контракта о передаче имущества.
«Строительство – владение – эксплуатация» (BOO – Build – Own – Operate).
Частный сектор финансирует, строит, владеет и эксплуатирует сооружение или оказывает услугу на основе пожизненного владения или аренды. Государственные ограничения устанавливаются в оригинальном соглашении и посредством функционирования постоянного регулирующего органа.
«Строительство – владение – эксплуатация – передача» (BOOT – Build – Own – Operate – Transfer).
Структура частного сектора получает франшизу на финансирование, формирование, построение и эксплуатацию сооружения (а также на взимание платы за использование) на определенный период, по истечении которого право собственности возвращается государству.
«Строительство – эксплуатация – передача» (BOT – Build – Operate – Transfer).
Частный сектор проектирует, финансирует и строит новое сооружение на основе долгосрочного концессионного соглашения и эксплуатирует его в период действия этого соглашения. По истечении срока действия соглашения право собственности возвращается государственному сектору, если это право еще не перешло по причине завершения проекта. Фактически, такая форма охватывает модели BOOT и BLOT с единственным отличием – по форме собственности объекта.
«Строительство – аренда – эксплуатация – передача» (BLOT – Build – Lease – Operate – Transfer).
Компания частного сектора получает франшизу на финансирование, проектирование, строительство и эксплуатацию арендуемого сооружения (а также и взимание платы с потребителей услуги) на период аренды, внося рентную плату.
«Проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация» (DBFO – Design – Build – Finance – Operate).
Частный сектор проектирует, финансирует, строит и эксплуатирует новое сооружение на основе и в период долгосрочной аренды. Частный сектор передает новое сооружение государственному сектору по истечении аренды.
«Участие в финансировании» (Finance Only).
Структура частного сектора (как правило, компания по оказанию финансовых услуг) финансирует проект напрямую или посредством различных механизмов, таких, как долгосрочная аренда или выпуск ценных бумаг (облигаций).
Контракт на эксплуатацию и обслуживание (O & M – Operation & Maintenance Contract).
Частное предприятие в соответствии с условиями контракта эксплуатирует определенный период времени имущество, принадлежащее государственному сектору. Право собственности на имущество сохраняется за государственной структурой.
«Проектирование – строительство» (DB – Design – Build).
Частный сектор проектирует и строит объекты инфраструктуры на основе строительного контракта немедленной эксплуатации для удовлетворения запросов государственного сектора на услуги, часто оказываемые по фиксированной стоимости. Таким образом, риск за перерасход передается частному сектору.
Право на эксплуатацию (Operation License).
Частный оператор получает право (лицензию) на производство и предоставление общественной услуги, как правило, на определенный период. Такая модель часто используется в проектах по информационным технологиям (ИТ). Доступны различные варианты предоставления общественных услуг – от прямого предоставления услуг непосредственно государством (министерством или правительством) до полной приватизации, когда правительство предает всю ответственность, риски и все вознаграждение за предоставление услуги частному сектору.
В рамках всего спектра возможных моделей, ГЧП может быть классифицировано по масштабу вовлеченности государственного и частного секторов и степени распределения рисков.
Государственно-частное партнерство по способу осуществления в Республике Казахстан подразделяется на институциональное и контрактное.
Институциональное ГЧП реализуется компанией государственно-частного партнерства в соответствии с договором государственно-частного партнерства
Контрактное ГЧП реализуется посредством заключения договора, в том числе в следующих видах:
- концессии;
- доверительного управления государственным имуществом;
- имущественного найма (аренды) государственного имущества;
- лизинга;
- договоров, заключаемых на разработку технологии, изготовление опытного образца, опытно-промышленное испытание и мелкосерийное производство;
- контракта жизненного цикла;
- сервисного контракта;
- иных договоров, соответствующих признакам государственно-частного партнерства.
Концессионный договор. В Казахстане в соответствии с законом о концессиях соответствующий государственный орган может предоставить проектной компании концессию путем заключения договора концессии на срок до 30 лет. Предоставление концессии путем выдачи лицензии или специального соответствующего законодательного акта не допускается в соответствии с казахстанским законодательством. Концессия предполагает взаимные обязательства сторон договора концессии, а не исключительное право или полномочие, предоставляемое соответствующим органом проектной компании для разработки проекта (как это может быть в некоторых странах). Казахстанским законодательством договор концессии классифицируется как частноправовой договор, который сочетает в себе несколько видов гражданско-правовых договоров, предусмотренных Гражданским кодексом (ГК).
В соответствии со ст. 21-1 закона о концессиях[1] договор концессии может быть заключен в одном из следующих четырех видов или быть заключен как их сочетание:
- договор концессии, предусматривающий создание концессионером объекта концессии с последующей передачей объекта концессии в собственность государства;
- договор концессии, предусматривающий совместную деятельность концессионера и концедента по созданию (реконструкции) и эксплуатации объекта концессии;
- договор концессии, предусматривающий передачу объекта концессии, находящегося в государственной собственности, в доверительное управление либо в имущественный наем (аренду) концессионеру в целях реконструкции и эксплуатации;
- договор концессии, предусматривающий передачу объекта концессии, находящегося в собственности концессионера, в имущественный наем (аренду) концеденту либо уполномоченному им лицу, в том числе с правом выкупа.
Доверительное управление государственным имуществом. Согласно общему определению договора доверительного управления, данному в ст. 883 Гражданского кодекса РК, при учреждении доверительного управления имуществом доверительный управляющий обязуется осуществлять от своего имени управление переданным в его владение, пользование и распоряжение имуществом[2]. Исходя из данного определения, доверительное управление государственным имуществом по механизму ГЧП предусматривает, что частный партнер осуществляет от своего имени управление переданным в его владение, пользование и распоряжение государственным имуществом. Выгодоприобретателем (лицом, в интересах которого осуществляется управление имуществом) может быть любое лицо, не являющееся доверительным управляющим, а также государство или административно-территориальная единица (п. 3 ст. 884 ГК РК). Расчет вознаграждения за управление может осуществляться с применением методических рекомендаций по вопросам концессии, а именно в части расчета вознаграждения за осуществление управления объектом концессии, находящимся в государственной собственности.
Имущественный наем (аренда). Ст. 7 закона о ГЧП предусмотрен один из видов контрактного ГЧП – аренда (имущественный наем) государственного имущества[3]. В то же время через механизм ГЧП может быть произведена аренда частной собственности государству. Законом о ГЧП (пп. 5 п. 2 ст. 9) предусмотрен источник возмещения затрат субъектов ГЧП – арендная плата за пользование объектом ГЧП. Арендная плата может включать в себя расходы арендодателя на коммунальные услуги, обслуживающий персонал, эксплуатационные расходы, расходы на ремонты, а также его доход. В любом случае расчет арендной платы будет рассчитываться на основе финансовой модели проекта и соответствующих Законодательством контракт ГЧП не ограничивается чистой арендой, возможна аренда с выкупом, капитальным ремонтом, оказанием услуг и т.п.
Арендатор вправе осуществлять в арендованном здании те услуги, которые оговорены в договоре ГЧП, либо, если это допускается договором, любые другие услуги по своему усмотрению. Государственное имущество может быть передано в аренду также согласно закону о государственном имуществе. При этом, согласно ст. 79 закона о ГЧП, передача государственного имущества по договору ГЧП и концессии, осуществляется в соответствии с законами РК о ГЧП и о концессиях. Расчет арендной платы может осуществляться с применением методических рекомендаций по вопросам концессии, а именно в части расчета арендной платы за пользование объектом концессии, находящимся в собственности концессионера.
Сервисный контракт. В соответствии с национальным законом о ГЧП (ст. 1 пп. 20) сервисный контракт – это договор ГЧП, предусматривающий оказание услуг по обслуживанию объекта ГЧП[4]. Согласно международной практике применения сервисных контрактов, один из главных его плюсов – предсказуемость расходов государственного партнера. Это связано с тем, что по сервисному контракту, как правило, выплачивается фиксированная сумма за работоспособность системы, а риски непредвиденных затрат (ремонты, восстановление системы) принимает на себя частный сектор. Экономия ресурсов и денежных средств по сервисному контракту может обеспечиваться за счет начисления частному партнеру бонусных очков (с выплатой фиксированной премии) за достижение установленных показателей экономии, качества, количества, периодичности. За счет долгосрочности сервисная модель контракта ГЧП позволит исключить необходимость ежегодного проведения конкурса и поможет избежать излишних временных, административных и материальных ресурсов. Сервисный контракт может применяться практически в любой сфере и по любым видам услуг: ЖКХ, здравоохранение (обслуживание высокотехнологического медицинского оборудования), образование (оснащение и деятельность компьютерных классов), сервисное обслуживание в сфере информатизации (получение услуг вместо приобретения или создания информационной системы).
Смешанные контракты ГЧП. Смешанные контракты ГЧП являются соглашениями, содержащими элементы различных договоров, предусмотренных законодательством (п. 4 ст. 45 закона о ГЧП). В п. 3 ст. 7 закона о ГЧП определено 7 видов контрактного ГЧП, при этом данный перечень открытый, то есть заключение договора ГЧП возможно в иных видах помимо перечисленных. К смешанным видам контрактов ГЧП можно отнести большинство контрактов ГЧП. Например, схема контракта ВТО (строительство–передача–эксплуатация) включает в себя элементы договоров подряда, доверительного управления, оказания услуг и пр. В случаях контрактов жизненного цикла данные договоры можно дополнить договором на выполнение работ
Контрольные вопросы
Вопросы для обсуждения
[1] Закон Республики Казахстан от 7 июля 2006 года № 167-III «О концессиях» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 02.01.2021 г.).
[2] Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть), принят Верховным Советом Республики Казахстан 27 декабря 1994 года (с изменениями и дополнениями по состоянию на 01.07.2021 г.).
[3] Закон Республики Казахстан от 31 октября 2015 года № 379-V «О государственно-частном партнерстве» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 02.01.2021 г.).
[4] Там же.