Одним из главных и сложных вопросов государственного управления является проблема отношений гражданского общества и государства. Концепция гражданского общества – это философская идея, рожденная в борьбе против абсолютизма, тесно связана с идеями личной свободы, естественного (эволюционного) процесса регулирования общества (саморегулирования), естественных неотчуждаемых прав человека. Она имеет очень большой демократический потенциал как ориентирующий постулат, но на практике сферу гражданского общества трудно выделить из общества как такового, особенно в современных условиях демократического, социального, правового, светского государства. Управленческая деятельность государства распространяется на самые разные сферы жизни общества. Государство запрещает некоторые формы конкуренции в экономике, устанавливает стандарты для частных предпринимателей, регулирует политическую деятельность, вмешивается в личную жизнь граждан.
Общества, абсолютно свободного от вмешательства государства, не существует и не может существовать: ведь оно возникало именно для вмешательства, для управления. Суть проблемы – возможность и степень вмешательства государственной власти в дела общества. Под гражданским обществом обычно понимается естественно складывающееся состояние человеческого сообщества данной страны, формирующееся и развивающееся на основе саморегулирования, которое исключает или крайне ограничивает вмешательство государства[1]. В настоящее время считается, что гражданское общество – это:
- отделенная от государства структура, состоящая из множества ассоциаций, добровольных объединений;
- сфера реализации общественных интересов, находящихся вне непосредственной деятельности государства;
- совокупность людей, строящих определенные отношения без вмешательства государства, на основе свободы выбора.
Обычно считается, что гражданское общество – это все то, что находится за пределами государства и государственного вмешательства (управления), многообразные, не опосредованные государством и правом отношения свободных и равноправных людей, живущих в условиях рынка и демократического правового государства.
Но в реальных условиях невозможно представить общество, которое после возникновения государства существовало бы без государственного регулирования. Следовательно, речь может идти о степени и формах вмешательства государства, о весомости разных элементов – саморегулирования общества и государственного вмешательства в этом сочетании. В условиях тоталитарной системы, когда жизнь общества огосударствлена, государственное регулирование приобретает запредельный характер. Изначально такой подход может дать определенный эффект, но в дальнейшем это приводит к стагнации и часто – к краху, как это произошло со странами тоталитарного социализма и со многими тоталитарными государствами в Африке в конце XX века. Напротив, если исключить всякое государственное регулирование в обществе (в том числе в сфере экономики, социальных и политических отношений, духовной жизни, в сфере свободы человека и т.д.), что сделать после появления государства практически невозможно, то это приведет к катастрофе. Сочетание саморегулирования общества и государственного регулирования находит свое отражение в специфике конституционных норм, относящихся ко многим сторонам общественного строя.
Гражданское общество – это прогрессивная демократическая концепция, созданная в определенных условиях борьбы против произвола государства. Но в целом это – философская абстракция. Существует реальное общество, которое нуждается в государственном управлении, хотя в какие-то его стороны, элементы, отношения государственное управление не может и не должно вмешиваться.
Существуют объективные пределы государственного регулирования. Государство не может вмешиваться в сугубо личные отношения людей (например, определять режим сна, приема пищи, регулировать интимные отношения), не вправе управлять внутренними делами коллективов, например, общественных объединений (эти отношения регулируются их уставами). Главное заключается не в гражданском обществе и не в естественных правах, а в соблюдении пропорций в производстве и распределении общественных благ, в соблюдении меры вмешательства, что не нарушало бы естественной саморегуляции общества (в тех сферах, где это целесообразно) и вместе с тем позволяло бы исправлять недостатки стихийного развития (в тех сферах, где это возможно и необходимо). Однако этот общий теоретический рецепт может быть применен по-разному.
В начале XXI века роль государства и государственного управления в обществе пересматривается на основе уроков из тоталитарного и авторитарного прошлого многих стран, в том числе развивающихся, когда на государство возлагались чрезмерные надежды. Происходит уточнение концепций государства всеобщего благоденствия, когда на него в капиталистических странах возлагались такие социальные тяготы, которых не выдерживала экономика.
По мнению некоторых экспертов, современное государство трансформировалось в «поддерживающее государство», работающее для блага общества, государство, создающее условия для функционирования общества и оказывающее населению все возрастающие социальные услуги.
Принципы конкретности и соблюдения меры вмешательства действуют неодинаково по отношению к экономике, политике, духовной сфере и т.д. Государственное управление различно в странах с демократическим и тоталитарным строем. Демократическое государство, прежде всего путем принятия соответствующего законодательства, в той или иной степени регулирует экономические отношения. Оно устанавливает равноправие и защиту всех форм собственности, обеспечивая свободу предпринимательской деятельности, охраняет свободу конкуренции, запрещает монополистическую деятельность, захват рынка и установление монопольных цен. Такие положения обычно содержатся в Конституции страны, в соответствующем законодательстве.
Наряду с общим принципом свободы хозяйственной деятельности государство устанавливает также определенные ограничения для свободы гражданского оборота отдельных видов собственности (оружия, ядов, наркотиков), определяет объекты исключительной государственной собственности (в социалистических странах их перечень был всеобъемлющим), запрещает некоторые формы предпринимательской деятельности, разрешает отдельные естественные монополии. В собственности государства во всех странах находятся огромные материальные ресурсы (в некоторых странах – вся земля, природные ископаемые, оборонные заводы, ежегодный государственный бюджет). Не только в социалистических, а теперь в капиталистических и развивающихся странах применяется государственное планирование (прогнозирование экономического развития со стороны государства), хотя в последние десятилетия наметился отказ от него.
Государственное управление распространяется на социальные отношения в обществе, т.е. государство проводит определенную социальную политику, в связи с чем утвердилось его понимание как социального. При определении социальной политики государство учитывает, прежде всего, интересы доминирующего класса (социального слоя), принимая, однако, во внимание интересы и других слоев населения. Оно предоставляет преимущества определенным социальным группам (в Китае, например, городскому населению по сравнению с сельским в избирательных правах), «среднему классу», предпринимателям (в Италии, Франции, Японии и др.). Государство оказывает финансовую поддержку крупным партиям, обычно получающим на выборах не менее 2-3% голосов избирателей. Оно вводит противоборство социальных слоев, групп давления в определенные рамки. Государство регулирует другие формы протеста и давления различных социальных слоев и групп, устанавливая порядок проведения собраний, митингов, пикетов, демонстраций, запрещая их проведение в определенных местах. При нарушениях порядка полиция применяет силу, разгоняя незаконные демонстрации.
Государство регулирует политические отношения в обществе. Государство – это часть общества, а более точно – его политической системы. Государство занимает в политической системе особое место. Будучи ее частью и испытывая воздействие других звеньев системы (например, партий), оно путем установления правовых норм, а также неправовыми методами осуществляет регулятивную деятельность по отношению к ним. Государство разрешает или не разрешает деятельность определенных партий и общественных объединений. Государство поддерживает одни партии и стесняет деятельность других. Это имеет место и в том случае, если конституция признает свободу политической оппозиции. Правящая партия всегда в какой-то мере использует властные рычаги, чтобы препятствовать оппозиции прийти к власти. Однако в условиях демократии государство отнюдь не стремится ликвидировать всякую политическую оппозицию. Только недальновидная государственная власть делает это. Проницательные руководители государства понимают, что оппозиция полезна для общества. Она указывает на его «болевые точки», и чем успешнее будет их лечение, тем больше шансов у правительства сохранить свое пребывание у власти, избежать революционных потрясений. Если же запрещать политическую оппозицию, загоняя болезни общества внутрь, то последствия могут быть катастрофическими. Наряду с партиями государство поддерживает или стесняет деятельность других общественных объединений, разрешая или запрещая им участие в политике. Во многих демократических странах под участием в политике понимается, прежде всего, участие в избирательной борьбе, выдвижение собственных кандидатов, предвыборная агитация и т.д. Такое участие запрещается, например, социально-экономическим объединениям, в частности, профсоюзам. Чтобы участвовать в политике, нужно вступать в партии.
Государство оказывает определяющее воздействие на политический режим в обществе. Использование демократических или авторитарных методов осуществления государственной власти, по существу, создает тот или иной политический режим в стране, хотя деятельность только государства не исчерпывает природу политического режима. Важное значение имеет деятельность других политических институтов, например, партий, особенно правящей. Наконец, существуют тесные прямые и обратные связи государства с идеологическим компонентом политической системы, т.е. с духовной сферой жизни общества. Выработанные многовековым опытом общечеловеческие ценности входят в состав правовых (регулятивных) норм, создаваемых государством.
Контрольные вопросы
Вопросы для обсуждения
[1] Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс, 2003.