План
2.1 Государство как субъект управления социальными процессами общества.
2.2 Социальные функции государства и виды государственного управления; внутренние и внешние функции государства.
2.1 Государство как субъект управления социальными процессами общества
В качестве субъекта управления государство является самостоятельной организацией, обладающей суверенитетом, специфическим аппаратом и механизмом управления. Государство наделено населением политической властью, выраженной в соответствующих правах и функциях. Для их реализации государство создает органы государственного управления, устанавливает для них сферы управления, выступающие в качестве объектов, и разрабатывает механизм управления, каналы передачи управляющего воздействия, включая каналы обратной связи с объектами управления.
Государство имеет определенные общие черты:
- государство выступает в качестве источника безопасности и устойчивого правопорядка общества, включая экономический, социальный, общегражданский и общечеловеческий смысл;
- государство наделено уникальными средствами управления, в число которых включается законодательство, государственные служащие, государственные финансы и иные ресурсы;
- государство выступает как организация, способная объединить все население страны, независимо от таких признаков, как религиозные убеждения, национальная принадлежность, культурные различия.
Основная функция государства с момента его появления – это баланс интересов различных социальных групп, поэтому цели государственных органов и способы их реализации в конечном итоге определяются интересами индивидов и формируются в процессе их взаимодействия. Государственное управление является механизмом, с помощью которого государство на практике проводит политику смягчения различного рода противоречий (индивидуальных, групповых, национальных, территориальных, классовых и т.д.) и удовлетворения интересов общества и его различных групп.
Отношения между обществом и государством являются самым серьезным фактором в развитии государственного управления. Государство – это одновременно политический и управляющий институт10.
Довольно спорный вопрос в этой теме – это значение государства для общества. В современной науке существует ряд концепций, которые обосновывают роль государства в отношении управления обществом:
- в рамках либеральной концепция все сводится к признанию свободного рынка в качестве основного регулятора общественной жизни;
- социалистическая концепция выступает за централизованное государственное управление экономикой и другими государственными процессами;
- смешанная концепция сочетает элементы социалистической и неолиберальной концепций. Эта концепция обусловлена последними изменениями в мировой системе. В политической сфере она направлена на повышение значимости регулирующих, прогнозирующих, планирующих и контролирующих функций государства, а в экономической сфере подразумевает выбор социально ориентированной, рыночной модели государства.
Говоря о сущности государства следует отметить несколько наиболее популярных научных подходов к данному вопросу.
Теория плюрализма. Существенный вклад в разработку данной теории внесли М. Дюверже, Р. Дарендорф и другие исследователи. Они считали, что общество представляет собой совокупность страт – групп людей, объединенных по возрасту, полу, профессии и другим социально значимым свойствам. Страты могут объединяться в политические союзы для решения какой-либо задачи или лоббирования определенного интереса. Такое объединение необходимо, т.к. индивид не в силах самостоятельно оказать влияние на государственную власть. Стратифицированные интересы могут воздействовать на государство. В силу разнообразия интересов организаций (плюрализм) осуществляется их цели в государственной политике. Такая форма взаимодействия общества и государства получила название плюралистическая демократия.
Технократическая теория. Данная теория была сформирована и развита в работах Т. Веблена, Д. Барихейма и других ученых. Основу данной теории составили взгляды французского философа А. Сен-Симона о том, что без технических специалистов цивилизации угрожала гибель. Исчезновение политиков никак не отразилось бы на имеющемся социально-экономическом порядке. Согласно данной теории технократами являются лица, которые профессионально занимаются управлением. Источником их власти является опыт и компетенция, управленческие науки. Бюрократы в отличие от технократов имеют власть только в связи со своей принадлежностью к аппарату государства. Таким образом, технократическая управленческая деятельность необходима для общества с целью оптимального целенаправленного развития.
Теория элит. Основоположники этой теории В. Парето, Г. Моска, Дж. Сартори представляют функционирование государства через борьбу политических элит за власть. В свою очередь, элиту составляют: преуспевающие люди и лица, осуществляющие публичную власть. Элита представляет узкий слой лиц, имеющих власть, средства, социальный статус. Победившая элитарная группа получает возможность проводить свои интересы в политике государства.
Юридический подход. Г. Еллинек, А. Эсмен, Г. Кельзен и другие представители этого направления рассматривают государство как социальное образование и юридическое учреждение. Юридическая природа государства проявляется в функционировании государственных учреждений, издании и применении правовых норм. При этом государство рассматривается как юридическое лицо, выражающее интересы народа.
Существование государства в качестве политической организации связано, прежде всего, с тем, что оно является особой организацией политической власти.
Политическая власть обладает концентрированной силой, превращающей ее в действенный и важный фактор социальной сферы. Такой силой выступают различные институты государства, организационно оформляющие власть и придающие ей постоянно функционирующий и общеобязательный характер. Этими институтами являются государственные органы власти с их специальными структурами в виде армии, карательных органов, тюрем, суда, а также правовые нормы.
Главная же особенность политической власти – это ее нерасторжимая связь с государством. Это отличает ее от иных видов власти. Политическая власть, по сути дела, получает материальное воплощение в государственно-правовых институтах, становится властью государственной.
Важно понимать, что государство представляет собой структурную организацию. Это находит свое выражение в наличии у государства специального аппарата в лице людей, обладающих публично-властными полномочиями и профессионально занимающихся выполнением функций управления и руководства, охраной экономического, социального и политического строя общества, в том числе путем принуждения. Именно эта характеристика государства как организации публичной власти делает его особой политической организацией, так как государство – не единственное орудие осуществления политической власти. Имеются и другие достаточно эффективные средства реализации этой власти, которые носят негосударственный характер. Это политические движения и партии, профсоюзы, трудовые коллективы и т.д. Как раз-таки от них государство отличается четко структурированной системой специальных государственных органов, осуществляющих его многочисленные внутренние и внешние функции.
Таким образом, можно констатировать, что сущность государства выражает его социальную природу и назначение. Сущность государства изменяется по мере развития общества, под влиянием политического режима, формы правления. Например, современные демократические государства видят свое предназначение в гарантированности прав своих граждан как части общего мирового порядка.
Основные признаки государства:
- монополия на принудительную власть в отношении населения. Никакая иная организация общества не имеет права на применение силы, во всяком случае без санкции государства;
- издание законов и правил, обязательных для всех граждан данного государства. Государство обладает монополией на издание одного вида формы права – нормативного правового акта;
- взимание налогов и сборов осуществляется на содержание государственного аппарата, формирование общенационального бюджета. Общеобязательные сборы являются атрибутом именно государственной власти.
Налоги и сборы – финансовое основание государственной власти. Налоги – это обязательные платежи, взимаемые с граждан и юридических лиц. Их размер и виды зависят от типа государства, его политико-экономической природы. Порядок исчисления и уплаты налогов устанавливается законодательством. Налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными. В демократическом государстве недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав;
- структурность организации, которая подразумевает наличие у государства специального аппарата в лице людей, обладающих публично-властными полномочиями и профессионально занимающихся выполнением функций управления и руководства, охраной экономического, социального и политического строя общества, в том числе путем принуждения;
- территория государства – пространство, в пределах которого государство обладает всей полнотой власти. Она включает сухопутную территорию (земля, недра), водную территория (реки, озера, искусственные водохранилища, морские территориальные и территориальные воды, омывающие территорию государства), воздушную территорию (воздушное пространство над сухопутной и водной территорией), а также объекты, приравненные к территории государства (морские и воздушные суда, космические корабли и станции, действующие под флагом данного государства и некоторые другие объекты, принадлежащие государству). Принципиальной характеристикой государства выступает его существование в качестве территориальной организации, разделение населения по территориальному признаку и территориальная целостность государства;
- суверенитет государственной власти означает ее верховенство и независимость от какой-либо иной власти, право и возможность осуществлять внутреннюю и внешнюю политику от имени всего общества внутри и вне страны. Суверенитет государства проявляется в общеобязательности решений государственной власти для всех, кто находится на его территории. Юридическое проявление суверенитета состоит в том, что государство обладает исключительным правом на издание нормативных правовых актов. Суверенитет государства проявляется также в издании правоприменительных актов, которые отражают исключительный характер государственной власти, ее правомочия на принуждение по отношению к гражданам. Решение органов государственной власти гарантируется аппаратом принуждения, который принадлежит государству11.
Таким образом, роль государства как актора в управлении социальными процессами заключается в том, что оно оказывает целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие (через систему государственных органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на социальные процессы. На современном этапе развитие основ демократии напрямую связано с созданием стабильного общества и развитием государства всеобщего благосостояния.
10 Российское общество и государство в условиях пандемии: социально-политическое положение и демографическое развитие Российской Федерации в 2020 году: [Коллективная монография] / Г. В. Осипов и др.; под редакцией Г.В. Осипова, С.В. Рязанцева, В.К. Левашова, Т.К. Ростовской; ответственный редактор В.К. Левашов. – Москва : ИТД «ПЕРСПЕКТИВА». – 2020. – С. 16.
11 Бошно С.В. Государство // Право и современные государства. – 2013. – С. 68.
2.2 Социальные функции государства и виды государственного управления; внутренние и внешние функции государства
Государство как основной институт публичной власти в обществе осуществляет свои функции через целенаправленное регулирование общественных отношений в различных сферах жизнедеятельности, обеспечения и защиты национальных интересов, а также реализации исполнительными органами власти общественно значимых программ развития (социально-экономического, научно-технического, духовно-культурного и др.) за счет выделяемых бюджетных средств и привлекаемых общенациональных, региональных и местных ресурсов. Необходимым инструментом такого регулирования (управления), а также стратегией, выражающей общенациональные или региональные цели и программу мер по их достижению, выступает государственная политика.
Функции государства представляют собой направления деятельности государства, соответствующие главным задачам определенного исторического этапа, проявляющие его сущность и дающие ему тем самым определенную социально-политическую характеристику12.
В зависимости от продолжительности их существования функции могут делиться на постоянные и временные. Постоянные функции являются неизменными. Временные функции отражают современные потребности государства. Например, для многих современных государств начиная с 2020 года временной является функция борьбы с пандемией COVID-19. Искоренение этого разрушительного феномена приведет к исчезновению соответствующей функции государства.
От сфер приложения и осуществления функции государства подразделяются на политические, идеологические, социальные и экономические. В зависимости от форм реализации функции могут быть правотворческие, правоохранительные и правоприменительные.
Традиционным является деление функций на внутренние и внешние. В этой классификации основанием выступает место, территория, на которой реализуется деятельность государства.
Внутренние функции выражают основные направления разнообразной деятельности государства, обусловленные необходимостью решения стоящих перед ним внутригосударственных задач. Свои задачи государство осуществляет в трех сферах общественной жизни: экономике, политике, духовной жизни (идеология, общественная психология, культура, мораль и т.п.). В этой связи выделяют следующие основные внутренние функции государства:
- защита конституционного строя (политическая область);
- регулирование имущественных отношений и хозяйственной деятельности (экономическая область);
- формирование идеологических основ государства (духовная область).
К числу внутренних функций также относятся: охрана права собственности; установление и охрана правопорядка в обществе; охрана прав и свобод граждан; обеспечение народовластия; культурно-воспитательная работа; природоохранная (экологическая) деятельность; финансовый контроль; другие функции, определяющиеся природой данного государства, его формой.
Внешние функции государства выражают основные направления деятельности государства, непосредственно связанные с решением стоящих перед ним задач в международной сфере. Эти функции зависят от политического режима, типа государства, этапов его развития, от складывающейся в мире обстановки, характера взаимоотношений между государствами. Цели и задачи, а вместе с ними и некоторые функции государства в решающей степени зависят от его сущности и типа. Например, современная государственная политика Казахстана выдвигает и осуществляет следующие внешние функции: интеграция республики в мировую экономику; поддержание мирового порядка; внешнеэкономическое сотрудничество и широкое привлечение иностранных инвестиций; совместное решение с другими государствами глобальных энергетических, экономических, демографических и иных проблем современности и многое другое.
К основным внешним функциям государства относят:
- взаимовыгодное сотрудничество с другими государствами, а именно установление и развитие равноправных дипломатических, экономических, политических, культурных отношений, отстаивание собственных национальных интересов. Важное место здесь занимает участие государства в международном разделении труда, кооперации и специализации производства, обменах технологиями, кредитно-финансовых связях. Некоторые крупномасштабные проекты не под силу реализовать одному, отдельно взятому государству. Это такие функции, как борьба с международным терроризмом, совместное освоение космоса, проведение военно-миротворческих операций. Государства участвуют в различных международных организациях, блоках, союзах;
- функция национальной обороны включает в себя укрепление оборонной мощи государства, а именно повышение боеспособности и боеготовности вооруженных сил, выработку военной доктрины, охрану государственных границ, внешнюю разведку и контрразведку, организацию гражданской обороны;
- функция защиты граждан, находящихся за пределами государства, означает, что государство обязано обеспечивать своим гражданам постоянную поддержку и покровительство.
Для более глубокого понимая функций государства необходимо более детально рассмотреть внутренние функции, так как они очень разнообразны и практически охватывают все сферы общества и государства.
Политическая функция государства. Эта функция предполагает формирование легитимной, компактной и эффективной системы управления жизнью общества в соответствии с Конституцией Республики Казахстан, которая определяет, что «единственным источником государственной власти является народ»13. Народ осуществляет власть непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам.
Данная функция проявляется в формировании органов государственной власти, аппарата государства, распределении полномочий между органами и учреждениями. Государство осуществляет правотворчество. Посредством издания правовых актов органы государственной власти реализуют свои полномочия, создают правовые условия для осуществления публичных услуг. Также, в рамках, определяемых государством, функционируют все другие элементы политической системы – политические партии, органы местного самоуправления и другие.
Экономическая функция государства. Эта функция подразумевает выработку экономической стратегии, регулирование рыночных отношений с целью функционирования экономики страны в оптимальном режиме. При этом государство осуществляет данную функцию как прямыми методами путем императивных предписаний, так и косвенными (предоставление льгот по налогообложению, льготных кредитов из бюджета государства и др.).
Вмешательство государства в экономику подразумевает, как правило:
- выработку долгосрочной государственной политики по развитию экономики;
- управление предприятиями и организациями, составляющими государственную собственность;
- установление правовых основ рынка и ценовой политики;
- регулирование внешнеэкономических отношений государства14.
Государство в силу своего статуса и положения неизбежно участвует в экономической жизни общества. Оно определяет основные направления деятельности всего общества посредством создания соответствующих институтов, включая законодательство. Государство формирует налоговую и внешнеэкономическую политику, определяет права и обязанности всех участников экономических отношений, законодательно закрепляет формы собственности и в последующем защищает их.
Степень вмешательства государства в экономические отношения существенно отличается в зависимости от типа государства, его политического режима и ряда других факторов.
Например, распределительная экономика сочетается с централизованной управляющей государственной системой. Государство обладает ведущей формой собственности – государственной. Экономика носит плановый характер. Государство распределяет материальные и финансовые ресурсы. Оно обладает монопольной властью в экономических отношениях. Яркий пример такой государственной экономической политики – это плановая экономика СССР.
Рыночная экономика предполагает многообразие форм собственности, свободу предпринимательской деятельности, отсутствие административных и других барьеров при перемещении товаров, работ и услуг. Участники экономических отношений взаимодействуют, или пытаются взаимодействовать, на основе добросовестной конкуренции и незлоупотреблении правом. Государство определяет правовые границы деятельности участников хозяйственных отношений, гарантирует правовой порядок в экономике. Государство имеет значительную собственность и рычаги управления, но в предпринимательских отношениях должно действовать наравне с другими хозяйствующими субъектами.
Финансовая функция государства. Функция включает эмиссию и упорядочение денежного обращения на территории государства. Государство также формирует бюджет – централизованный денежный фонд, используемый для выполнения публичных задач и функций. Через бюджет осуществляется перераспределение национального дохода, прежде всего от отраслей материального производства в некоммерческие отрасли – науку, образование, здравоохранение, государственную службу. Главный источник формирования бюджетов – это налоги и иные государственные сборы.
Культурно-воспитательная функция государства. Данная функция налагает на государство особую ответственность за выработку и реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере культуры, искусства, культурного наследия (в том числе археологического наследия), кинематографии, туристской деятельности, авторского права и смежных прав, управление государственным имуществом и оказание государственных услуг в сфере культуры и кинематографии, а также охрану культурного наследия, авторского права и смежных прав, контроль и надзор в указанной сфере деятельности.
Ко всему прочему, эта функция проявляется в целенаправленной деятельности по формированию морально-эстетической и нравственной модели, системы ценностей общества. Государство имеет ряд специализированных органов, предназначенных для проведения публичного интереса в сфере библиотечного и архивного дела, театров и кино, других видов искусств. Государство должно создавать благоприятные условия для развития учреждений культуры, удовлетворения духовных потребностей граждан.
Социальная функция государства. Реализация данной функции предполагает охрану прав и свобод членов общества, создание равных возможностей для всех граждан для удовлетворения социальных потребностей людей, поддержания достойного уровня их жизни. Социальная функция включает справедливое распределение материальных благ, борьбу с безработицей, материальную поддержку отдельных слоев населения (пенсионеров, инвалидов, детей, лиц, пострадавших от стихийных бедствий, беженцев и пр.). Кроме того, государство ответственно за создание надлежащих условий для труда, отдыха, оздоровления населения.
Социальная функция государства направлена на смягчение и преодоление таких явлений, как бедность, разрыв в доходах, неравенство и безработица. Она должна способствовать стабилизации уровня жизни населения и более равномерному распределению тяжести экономических трудностей между различными группами населения.
Стоит отметить, что в государственности того или иного общества сохраняется преемственность функций, но одновременно действует и механизм их обновления. На появление новых функций влияют самоорганизационные, субъективные и даже случайные процессы. На осуществление функций государства оказывают влияние изменения формы государства, включая политический режим. Так, например, в демократическом и либеральном государстве совершенно по-разному понимается и осуществляется социальная функция государства.
Наименее изменчиво и, следовательно, наиболее стабильно общесоциальное содержание функций государства, которое формируется для решения основных социальных, политических, в том числе геополитических, экономических и других задач, затрагивающих интересы всего общества на длительном историческом пути его жизнедеятельности. Основные общесоциальные функции обеспечивают существование, благополучие, а порой и выживание самого общества. Именно в этом смысле государственная организация общества приобретает большую социальную ценность.
К общесоциальным функциям относятся обеспечение безопасности, ликвидация последствий стихийных бедствий и экологических катастроф, реализация социальных программ поддержки здравоохранения, социального обеспечения нетрудоспособных, защита прав и свобод граждан.
Правоохранительная функция государства. Функция включает в себя обеспечение общественного и правового порядка, защиту и охрану прав и интересов граждан и организаций, защиту конституционного строя и государства от противоправных действий. Данная функция обеспечивается государственными органами власти, общественными организациями и гражданами. Особая роль в ее осуществлении принадлежит органам внутренних дел, полиции и армии.
Экологическая функция государства. Данная функция заключается в охране окружающей природной среды. В основе сбережения окружающей природной среды лежат следующие принципы:
- природные богатства подлежат охране государством независимо от того, вовлечены они в хозяйственный оборот или нет;
- использование природных богатств должно быть рациональным, соответствовать потребностям развития государства;
- безусловное соблюдение экологического законодательства и строгая ответственность за его нарушение.
С учетом вышеизложенного можно сформулировать следующее определение функций социального государства – это такие направления деятельности государства, которые осуществляются посредством проведения государственной политики профессиональными субъектами государственного управления, реализуемой для формирования стандарта качества жизни населения и повышения качества жизни, когда у граждан отсутствует нуждаемость в государственной помощи для удовлетворения минимальных потребностей.
Основной задачей государства в социальной сфере становится повышение качества жизни населения, обеспечение достойного уровня жизни каждого гражданина и соблюдение гарантий для тех, кто по объективным причинам не в состоянии реализовать свой потенциал.
12 Там же. – 2013. – С. 70.
13 Конституция Республики Казахстан https://adilet.zan.kz/rus/docs/K950001000_ Дата обращения 06.07.2022 г.
14 Мелехип А. В. Теория государства и права. – М. : Маркет ДС. – 2007. – С. 102-104.
Контрольные вопросы
1 Проанализируйте основные научные подходы в вопросе о сущности государства. Выделите специфические моменты в каждом направлении.
2 Что означает собой структурная организация государства?
3 Назовите основные признаки государства.
4 Назовите основные функции государства.
5 Раскройте содержание социальной функции государства.
Вопросы для обсуждения
1 Проблема пределов влияния государства на общество находится постоянно в центре научных и политико-идеологических дискуссий. Как бы Вы оценили степень давления государства на общество на современном этапе развития, увеличилось или уменьшилось государственное регулирование общественными делами по сравнению с другими историческими периодами?
2 Какая из характеристик правового государства, на Ваш взгляд, является наиболее важной: верховенство закона или признание гарантии прав и свобод личности?
Вопросы семинарского занятия
1 Система государственного управления (субъекты и объекты системы государственного управления).
2 Элементы, цели и приоритеты государственной политики.
3 Этапы развития государственной политики.
Вопросы для самостоятельной работы
1 Иерархические уровни государственного управления.
2 Государственная политика как важнейший элемент системы государственного управления.
3 Проблемы классификации государственной политики и ее системные характеристики.
4 Государственная политика в условиях глобализации и регионализации как двух доминирующих тенденций современного мирового развития.
5 Конституционные основы и правовая база государственной политики.