ТЕМА 3. МЕХАНИЗМЫ РАЗРАБОТКИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
План
3.1 Государственная политика и общественные проблемы.
3.2 Система разработки государственной политики.
3.1 Государственная политика и общественные проблемы
Понимание закономерностей и тенденций развития современного общества напрямую связано с осмыслением препятствий, трудностей и отклонений в его функционировании. Противоречия общественного развития неизбежны, а несоблюдение социальных норм функционирования общества, групп и отдельных индивидов ведут к возникновению ситуаций, которые прямо или косвенно влияют на каждого человека и требуют совместных усилий по их преодолению. Такие ситуации можно обозначить понятием «социальные проблемы общества» или «общественные проблемы».
Так или иначе в современном обществе существует множество различных проблем, в том числе проблемы социального характера. С точки зрения обывателя, проблемы личного порядка осложняют его собственную жизнь и их можно полностью или частично решить самостоятельно или обратиться за помощью и советом к друзьям, коллегам, родственникам или профессионалу. Решать проблемы социального характера намного сложнее. Они касаются не только отдельно взятого индивида, но и всего общества в целом, в крайнем случае отдельно взятых социальных групп15. Для решения таких проблем как раз-таки и направлена государственная политика.
Слово «проблема» в переводе с греческого буквально означает преграду, трудность, задачу. В «Новой философской энциклопедии» проблема определяется как объективно возникающий в ходе развития познания вопрос или целостный комплекс вопросов, решение которых представляет существенный практический или теоретический интереc 16.
Социальные проблемы или общественные проблемы – вопросы и ситуации, которые прямо или косвенно влияют на человека и, с точки зрения значительного числа членов общества, являются достаточно серьёзными проблемами, требующими коллективных усилий по их преодолению17.
Общественные проблемы можно разделить по следующим критериям:
По источнику происхождения.
- обусловленные внутренними особенностями личности или группы;
- обусловленные политическими, культурными и экономическими отношениями, существующими в обществе;
- обусловленные явлениями случайного или закономерного характера, в том числе и природными и техногенным катастрофами.
По степени охвата:
- локальные, которые затрагивают жизнедеятельность (или её отдельные аспекты) индивида или социальной группы;
- институциональные, которые возникают на уровне социальных институтов;
- системные, которые требуют структурных преобразований общественной системы в целом;
- глобальные – проблемы, затрагивающие жизненные интересы всего человечества и требующие для своего решения согласованных международных действий в масштабах мирового сообщества.
По уровню, характеру и сфере отношений:
- политические;
- экономические;
- духовные и нравственные;
- проблемы социально-культурного поля;
- семейные и межличностные;
- религиозные и конфессиональные;
- профессиональные и т. д.
По времени существования:
- кратковременные;
- долговременные;
- ситуационные;
- вечные.
Среди актуальных проблем современного общества выделяют следующие:
- бедность, нищета населения и неравенство;
- алкоголизм, пьянство и наркомания;
- одиночество;
- социальное сиротство;
- состояние здоровья населения, распространение ВИЧ/СПИДа;
- высокая смертность населения;
- проблема преступности и др.
Как было отмечено ранее, государственная политика (общественная политика) – это совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной власти с привлечением институтов гражданского общества. Это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития всего общества или его отдельных сфер. Она является средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные и иные методы и средства воздействия, опираясь на ресурсы, имеющиеся в его распоряжении.
Процесс развития государственной политики включает четыре основных этапа, представляющих своеобразный «политический цикл», состоящий из нескольких последовательных и логических действий. Данный процесс представлен на Рисунке 3.1.1
Рисунок 3.1.1 – Процесс развития государственной политики.
С точки зрения взаимного влияния общественных проблем и действий государственных органов власти можно выделить следующую цепочку взаимосвязей: на первом этапе «проблемы общества – государство»; на втором этапе «государство – политическая стратегия»; на третьем этапе «государство – решение проблем»; на заключительном этапе «анализ проблем – действия государства».
В зависимости от того, кто играет ведущую роль в выдвижении целей и задач, разработке мероприятий и программ, можно выделить три модели.
Модель «сверху – вниз», в рамках которой решения принимаются на высших уровнях управления, а затем доводятся до нижних уровней и конкретных исполнителей, которые играют пассивную роль и выступают в роли простых исполнителей.
Модель «снизу – вверх», при которой формирование политики начинается с нижних структур государственного управления, активно привлекаются общественные группы и организации, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов. На основании их предложений и с учетом их мнений разрабатывается целостная государственная политика.
«Смешанная» модель, которая объединяет два вышеуказанных подхода, когда существуют механизмы привлечения к разработке политики граждан и государственных служащих при сильном централизованном управлении.
15 Верминенко, Ю. В. Трансформация значимости социальных проблем в общественном сознании современного российского общества / Ю. В. Верминенко // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 12 : Психология. Социология. Педагогика. – 2008. – № 3. – С. 312.
16 Новая философская энциклопедия / науч.-ред. совет : В. С. Стёпин, А. А. Гусейнов, Г. Ю. Семигин, А. П. Огурцов. – М., 2010. – Т. 1-4. – С. 1915.
17Социальная проблема // Оксфордский толковый словарь по психологии / Под ред. А. Ребера. – 2002.
3.2 Система разработки государственной политики
Государственная политика разрабатывается с учетом множества обстоятельств и условий высшими органами государственной власти с участием других субъектов политики таких, как партий, ассоциаций гражданского общества, университетов и исследовательских центров, влиятельных деятелей бизнеса, культуры и науки. В основе выработки политики государства лежат базовые интересы общества, стратегические потребности соответствующего этапа развития государства, выраженные политическими лидерами и элитами в форме основных принципов и стратегических целей, которые нашли соответствующую общественную поддержку.
Под разработкой государственной политики понимают совокупность стадий, факторов (условий), деятельности субъектов политики и групп влияния в ходе выбора стратегических целей и их закрепления в соответствующих документах (программах, заявлениях, законах, доктринах).
Эксперты выделяют следующие рекомендации к разработке эффективной государственной политики18:
Взгляд вперед. Процесс разработки политики включает ясно определенные результаты, которые политика пытается достичь, и где это возможно, учитывает будущие эффекты политики.
Широкий взгляд. Процесс разработки политики принимает в расчет контекстуальные и влиятельные факторы, находящиеся вне государственной юрисдикции и контроля.
Инновативность, гибкость и креативность. Процесс разработки политики является инновативным и гибким, когда в нем ставятся под вопрос установленные способы решения проблем и вырабатываются новые и креативные идеи. Где это возможно, процесс является открытым для критики и для предложений со стороны других. Риски определяются и активно управляются.
Основы информации. Советы и решения в процессе разработки политики основаны на наилучшей доступной информации из различных источников, и все значимые люди вовлечены в процесс на самой ранней возможной стадии формулирования целей.
Вовлеченность. Процесс разработки политики принимает в расчет влияние и реагирует на потребности всех людей, прямо или косвенно воздействующих на политику.
Объединение. Процесс разработки политики включает целостный взгляд, выходящий за институциональные рамки правительственных стратегических целей, и основывается на моральных, этических и правовых факторах политики. Взаимно пересекающиеся цели, которые ясны, и организационные структуры, необходимые для гарантии их осуществления, учитываются вначале.
Контроль. Существующие и уже разработанные политики так же, как и новые политические инициативы подвержены постоянному контролю для того, чтобы обеспечить реализацию в них наиболее эффективного и изменчивого.
Оценивание. Систематическое оценивание эффективности политики встроено в сам процесс ее разработки.
Изучение уроков. Процесс разработки политики построен на способах и процессах постоянного изучения внедрения политики и процессов ее формулирования.
Сам же политический процесс в разработки государственной политики может быть представлен следующими основными фазами, представленными на Рисунке 3.2.1.
Рисунок 3.2.1 – Политический цикл разработки государственной политики.
Государственная политика в различных сферах деятельности выполняется с использованием соответствующих ресурсов: человеческого, финансового, информационного, материального и других. Для ее реализации
- планируются и разрабатываются нормативные документы, которые регулируют правила, директивы, планы, инструкции и т.д.;
- организуются и контролируется деятельность различных внутренних и внешних структур;
- оказываются услуги для определенных групп населения или организаций.
Реализуемость государственная политика определяется административным, правовым и политическим факторами.
При разработке и планировании государственной политики обязательно должен осуществляться анализ реализуемости предложенных альтернативных вариантов по следующим аспектам:
- в какой мере процесс выполнения может повлиять на уровень издержек, результаты политики, сроки реализации проектов и отдельных важных мероприятий;
- при сравнении альтернативных проектов следует учесть критерии реализуемости или степень сложности выполнения всех и наиболее важных мероприятий, какие барьеры или трудности могут встретиться и что надо сделать для их преодоления;
- в рабочих программах закладывается механизм защиты от рисков и разрабатываются соответствующие мероприятия, позволяющие улучшить процесс выполнения политики и усовершенствовать предложенные варианты, улучшить эффективность политики и снизить издержки.
- необходимо учитывать влияние внешней среды: уровень сотрудничества между политиками и кадровыми администраторами, центральными и местными структурами, степень поддержки политических лидеров и партий и т.п.
Политическая часть этого этапа разработки государственной политики заканчивается принятием нормативных документов, содержащих концепцию развития государственной политики.
После одобрения политических документов начинается работа по распределению задач и полномочий среди различных уровней управления, а также выделенных под эту программу ресурсов между различными государственными структурами, региональными и местными органами управления.
Возможность реализации принятой государственной политики заложена в факторе успеха, характеризующем качество разработанной политики. Для его достижения следует на этапе разработки рассчитать вероятность реализации всех задуманных мероприятий с учетом влияний различных обстоятельств. Конечный результат во многом зависит от точности знания и полноты информации об объекте, от интерпретации получаемых заданий исполнителями. Для реализации функций государственного управления необходима четкая и быстрая вертикальная «проходимость» управляющих воздействий. Они должны не деформироваться, а только конкретизироваться и уточняться. Особенно важно добиться понимания поставленных задач на низшем уровне, т.к. на нем реализуется государственная политика. Но установить контроль над этой группой чиновников наиболее трудно.
Разработка планов и программ не может быть полноценной без расписания возможных сценариев вероятного развития ситуации. В них дается описание будущих событий и прогнозируется поведение основных участников. Обычно разрабатывается несколько вариантов сценариев с учетом различных условий и с анализом благоприятных и негативных факторов. Это необходимо для выявления наиболее важных участников событий при реализации государственного управления, выяснения правил или условий их деятельности, определения характера действий и форм поведения участников, прогноза промежуточных и конечных результатов.
На этапе разработки программ фактор успеха зависит от того, насколько система управления способна адаптироваться к изменению внешних и внутренних условий.
В зависимости от национальных политических традиций, комбинации факторов, влияющих на политический процесс, места и роли государства, политических партий, групп интересов и давления, типа политической культуры выделяют различные модели государственной политики.
В зависимости от особенности процесса разработки и реализации государственной политики, степени и характера участия в ней политических акторов, используют следующие модели.
Модель открытых систем. Данная модель построена на идее «воронки причинности», в соответствии с которой процесс выработки государственной политики представляет собой последовательный переход от более «широких» и неопределенных условий к оформленному правилами (нормами, законами) поведению элит в процессе обсуждения политических целей и выработке решений. «Воронка причинности» вовлекает в процесс ряд условий, между которыми существуют отношения прямой и непрямой зависимости. Таким образом, окончательный политический выбор является прямым и непрямым функциональным результатом следующей цепи: историко-географические условия – социально-экономическая структура – массовое политическое поведение – правительственные институты – поведение элит в процессе оформленного обсуждения политики – разработанная государственная политика. На поведение элит воздействуют соответствующие события, проистекающие из предыдущих факторов по отдельности и в совокупности.
Модель «институционального рационального выбора». В рамках данной модели, политический результат – это функция индивидуальных действий, вовлеченных в процесс акторов, на которых влияют два основных вида условий: индивидуальные условия и условия, связанные с принятием решений. Индивидуальные условия включают: ценности и ресурсы индивидов, определяющие степень их влияния на процесс политического целеполагания. Ситуация принятия решений описывается как совокупность условий, связанных с институциональными правилами, природой соответствующих благ и характеристиками сообщества (социально-экономические условия и общественное мнение). Таким образом, индивиды, выбирающие политические приоритеты, будут действовать по-разному в зависимости от различий в ситуации принятия решений. При этом следует учитывать три уровня институционального анализа:
- операциональный (уровень агентов, принимающих решения);
- коллективного выбора (согласованные коллективные нормы, управляющие агентами);
- конституционный (конституция, влияющая па выбор коллективных норм).
Модель «политических потоков». Модель включает в себя описание трех «потоков», составляющих процесс разработки политики. Первый поток – проблемный, который состоит из информации о реальных проблемах и результатах предыдущей правительственной деятельности. Второй поток – сообщество исследователей, консультантов и других специалистов, которые анализируют проблемы и формулируют различные альтернативы. Третий поток – политический, который состоит из выборов, деятельности политиков, конкуренции фракций в ходе принятия законов, лоббирования и т.д. Когда три потока объединяются, тогда возникает «окно возможностей» для принятия соответствующих политических решений.
Модель «конкурирующих защищающих коалиций». Данная модель – это попытка синтеза многих идей других моделей.
Основное внимание здесь уделяется условиям, определяющим перемену политического курса и, соответственно, выбора нового. Смена политического курса другим осуществляется под влиянием трех основных групп факторов:
- взаимодействие конкурирующих коалиций в субсистеме выбора политических альтернатив (акторы на всех уровнях управления и гражданского общества, которые разделяют базовые ценности и идеи и пытаются «повлиять», изменить «правила игры» (законы, нормы и т.д.), а также политические «брокеры», которые сглаживают конфликт между коалициями и заинтересованы в сохранении стабильности субсистемы);
- внешние по отношению к первой субсистеме переменные (социально-экономические трансформации, изменения политической конъюнктуры, новые выборы и т.д.);
- относительно стабильные общественные параметры (базовые социальные структуры и конституционные правила).
Выбор конкретной модели и, соответственно, стратегии государственной политики во многом зависит от целей, которые ставят политические субъекты, участия граждан в реализации политики, характера проблем, наличия ресурсов и т.д.
18 Morrison, T. Actionable Learning. A Handbook for Capacity Building Through Case Based Learning. – Tokyo : Asian Development Bank Institute. – 2002. – С. 205-206.
Контрольные вопросы
1 Дайте определение понятия «социальная проблема».
2 Назовите основные виды современных социальных проблем.
3 Каковы общие требования к современному процессу разработки государственной политики?
4 Назовите и охарактеризуйте основные модели разработки государственной политики.
5 Основные элементы политического цикла разработки государственной политики.
Вопросы для обсуждения
1 Дайте определение понятия «бедность». Что означает выражение «находиться за чертой бедности»?
2 Почему, на Ваш взгляд, одиночество является социальной проблемой? Назовите основные причины возможного одиночества.
Вопросы семинарского занятия
1 Определение целей и приоритетов государственной политики.
2 Концепция государственной политики.
3 Приоритеты государственной политики.
Вопросы для самостоятельной работы
1 Механизм планирования и реализации государственной политики.
2 Инструменты, методы и средства государственной (общественной) политики.
3 Общественные, государственные и публичные проблемы.