Рассмотрим второе из основных направлений децентрализации государственного управления, связанное с передачей в конкурентный сектор некоторых полномочий и функций государственного управления. Демократическая сущность этого направления децентрализации связана с тем, что она является одним из способов преодоления тотального огосударствления системы управления обществом, сложившегося в советский период.

Преодоление различных форм огосударствления отношений управления обществом происходит в Казахстане в контексте становления рыночных отношений. Рыночная экономика предполагает приватизацию, разгосударствление отношений собственности. В результате многие государственные предприятия периода социализма превратились в частные предприятия в виде акционерных обществ, корпораций, совместных предприятий и т. д.

Разгосударствление в сфере экономики повлекло за собой аналогичные процессы в других сферах, например, в торговле, транспорте, образовании, культуре и других. В определенной мере этот процесс коснулся и сферу государственного управления. Это проявляется в том, что многие функции, прежде исполнявшиеся государством, в настоящее время передаются в частный, конкурентный сектор.

В советское время все услуги населению, например, снабжение электроэнергией, выполнялись предприятиями, которые имели единственно возможную тогда государственную форму собственности. Поэтому решающее управление этими предприятиями осуществляли министерство, партийные комитеты, территориальные управления. Фактически это означало, что услуги предоставлялись населению государственными органами.

В постсоветский период бывшие государственные предприятия акционировались, стали частными предприятиями. Государственные органы в лице министерств и агентств уже не осуществляют непосредственного руководства этими предприятиями. Предоставляемые ими услуги населению имеют не политический, как в советское время, а экономический характер. Иначе говоря, многие услуги и функции перешли из государственного в частный, конкурентный сектор.

Частные предприятия конкурируют за право оказывать услуги населению через тендеры, устраиваемые государственными органами.

Кроме того, государственные органы передают частным компаниям определенный участок своей работы. Например, таможенные органы привлекают для выполнения различных операций, связанных с оценкой проходящих через таможню товаров, частные компании. Подобная практика используется и другими государственными органами.

Однако эти вопросы решаются без необходимой системности, в результате в конкурентный сектор передаются нередко лишние функции, которые впоследствии возвращаются государству. В Концепции отмечается, что в предыдущие годы часть функций государственного управления была передана в конкурентный сектор. Реализация некоторых функций была переведена на основу государственного заказа. Практика показала нецелесообразность осуществления отдельных функций и услуг в конкурентном секторе, что требует возврата некоторых из них в сферу государственного управления.

Ситуация с передачей функций государственного управления в конкурентный сектор и возвратом их обратно в сферу государственного управления говорит о том, что государственные органы не вполне четко себе представляют, что относится и что не относится к их компетенции. Иначе говоря, какие функции должны выполняться исключительно органами государственного управления, а какие функции услуги могут выполняться негосударственными структурами.

На практике это ведет не к сужению, а к расширению сферы государственного управления. Органы государственного управления, используя имеющийся в их руках административный ресурс в виде разрешительных функций и процедур, лицензирования коммерческих и частных структур, инициирования процедур банкротства и других, продолжают, как и в советское время, практику непосредственного регулирования и управления отдельными сферами экономики.

По этому поводу в Концепции отмечается, что в целом в сфере государственного управления не завершены систематизация и оптимизация государственных функций. Система распределения государственных функций и компетенция каждого уровня государственного управления исчерпывающим образом не закреплены в соответствующих законодательных актах. В результате происходит неконтролируемое расширение функций государственных органов.

Подобная ситуация свидетельствует о том, что огосударствление, этатизация многих сфер общественной жизни во многом еще не преодолена. На это обращает внимание А. С. Сарсенбаев: «Отличительной чертой эволюции казахстанской политической системы являлось то, что, несмотря на непродолжительность исторических сроков проведения политических реформ, уже к 1995–1998 гг. наблюдалось усиление влияния государства, которое свидетельствует о выраженной тенденции этатизации».

Этатизация, огосударствление системы управления обществом, является одним из социально-политических оснований формирования и функционирования в обществе централизованной власти. Если обществом управляют только лишь государственные органы, среди которых решающее слово принадлежит органам исполнительной власти, то такая система управления гораздо легче поддается централизации. В такой системе единственным субъектом управления является бюрократия, для которой служебная иерархия является основным способом организации функционирования и взаимодействия.

Совсем другое положение складывается, когда к управлению обществом подключены не только государственные органы, но и местное самоуправление, частный сектор, гражданское общество и другие социальные субъекты. В этом случае негосударственные субъекты управления обществом не могут быть встроены в бюрократическую иерархию командования и подчинения. Такая система управления обществом требует не централизованной, а децентрализованной организации и структуры.

Мировой опыт свидетельствует о том, что децентрализованная система управления обществом, которая включает в себя как государственные, так и негосударственные субъекты управления оказывается в большинстве случаев более эффективной, чем централизованная система управления, включающая в себя только лишь государственные органы. Речь идет об эффективности предоставления управленческих услуг населению, о приближенности субъектов управления к населению, о своевременном реагировании этих субъектов на запросы общества.

В Концепции намечаются меры, направленные на преодоление этатизации системы управления обществом, прежде всего, в плане совершенствования практики передачи определенных функций от государственных органов в конкурентный сектор. Пока что в этом вопросе имеется много недостатков и проблем, некоторые из которых указаны в Концепции. Эти проблемы связаны с тем, что систематизация и оптимизация государственных функций еще далека от своего завершения. Это приводит к тому, что отдельные функции, не свойственные для государства и подлежащие передаче в конкурентный сектор, продолжают осуществляться государственными органами.

Решение этой проблемы связано с решением более общей проблемы разграничения политической, экономической и других подсистем в общей системе современного общества. С точки зрения системного подхода современное общество может рассматривать как систему, состоящую из различных подсистем – политической, экономической, культурной, правовой и других. Каждая из этих подсистем сама является системой, состоящей из других подсистем.

Провести границу между двумя социальными системами означает нахождение критерия, позволяющего отличать функции, институты, структуры в одной системе от функций, институтов и структур в другой системе. Во многом эта проблема носит теоретический характер, однако в аспекте решения проблемы преодоления тотального огосударствления системы управления обществом, эта проблема приобретает практический характер. В нашем случае речь идет об определении границы между политической и экономической системами, а в более широком плане – об определении границы между политической и неполитическими системами.

В тоталитарном обществе провести подобную границу невозможно, поскольку в таком обществе политическая система доминирует над другими социальными системами, что приводит к политизации всех общественных отношений. В демократическом обществе подобная политизация исключена, поэтому нет какой-либо социальной системы, которая доминирует над другими системами, определяя их функции, структуры и институты.

Политический транзит как переход от тоталитаризма к демократии в указанном аспекте означает переход от системы с практически полным отсутствием границ между ее подсистемами к системе с достаточно четкими границами между ее подсистемами. Одним из главных способов транзита является децентрализация государственного управления, понимаемая не в узком, административном смысле перераспределения полномочий и функций между центральным и нижними уровнями власти, а как широкий социально-политический процесс включения негосударственных субъектов в управление обществом.

Совершенствование практики передачи некоторых функций от государственных органов в конкурентный сектор можно рассматривать как часть транзитного процесса децентрализации. В Концепции намечаются конкретные меры, направленные на совершенствование этой практики. Он связан с определением оптимального перечня государственных функций и его систематизации. Такое определение создаст предпосылки для разграничения политической системы Казахстана от его экономической системы и других социальных систем.

Для определения оптимального перечня государственных функций необходимо провести функциональный анализ существующих государственных функций, их сопоставление с нормами действующего законодательства. В ходе функционального анализа должны быть определены (рис.8):

Рисунок 8 – Функциональный анализ существующих государственных функций

Функции государственного сектора управления;

Функции, не свойственные государственным органам, подлежащие передаче в конкурентный сектор;

Функции управления и регулирования, которые нецелесообразно осуществлять в конкурентном секторе и необходимо передать в сферу государственного управления.

На основе функционального анализа государственных функций предусматривается следующая их классификация: Функции формирования политики (определение целей и приоритетов государственной политики); Исполнительные функции (осуществление мер по реализации государственной политики); Регулирующие функции (контрольно-надзорные функции); Функции предоставления услуг общего характера (предоставления прямых услуг государственными учреждениями организациям частного сектора и населению).

Одновременно с классификацией государственных функций осуществляется их группировка по степени приоритетности на обязательные, основные и дополнительные. В перечень обязательных услуг включаются функции по осуществлению государственных услуг общего характера, предоставлению государством населению услуг, гарантированных Конституцией РК и конституционными законами. Основными являются функции, принятые на себя государством исходя из целей и приоритетов государственной политики на современном этапе развития государства, в соответствии с законодательными актами и государственными программами. Дополнительные функции связаны в основном с осуществлением государственной инвестиционной политики, а также ряда текущих функций и услуг, носящих временный или разовый характер.

Подобное структурирование государственных функций в целом призвано обеспечить концентрацию усилий государственных органов всех уровней при реализации обязательных и основных государственных функций, сокращение доли дополнительных функций с передачей их в конкурентный сектор.

Группировка государственных функций по степени их приоритетности дает возможность отделить государственное управление от управления негосударственного. Как сказано, дополнительные функции могут быть переданы в конкурентный сектор. Это значит, что дополнительные функции могут выполняться в рамках децентрализованного управления обществом.

Многие обязательные функции должны выполняться государственным сектором управления. Особенно это касается таких функций, как оборона, безопасность, правопорядок, внешняя политика, гарантия прав и свобод граждан. Органы государственного управления, задействованные в выполнении этих функций, как правило, бывают организованы на основе централизованного порядка. Речь идет о централизованном характере отношений между центральными государственными органами и их территориальными подразделениями.

В то же время такие конституционные права граждан, как право на образование, охрану здоровья и некоторые другие могут обеспечиваться государственными органами на децентрализованной основе. Например, в США и некоторых других федеративных государствах системы образования и здравоохранения носят децентрализованный характер.

В Казахстане системы образования и здравоохранения не могут быть полностью отданы в ведение областных и районных властей, либо полностью переведены в конкурентный сектор. Эти системы нуждаются в организационной и финансовой поддержке своих министерств и других центральных органов власти. Однако, по мере укрепления областного уровня этих систем, они могут приобретать все больший децентрализованный характер и включаться в негосударственные структуры. То же самое справедливо и в отношении выполнения основных государственных функций.

В настоящее время практически все государственные функции, за небольшим исключением, выполняются государственными органами. Такое положение свидетельствует о значительной этатизации системы государственного управления в Казахстане. В процессе децентрализации многие государственные функции должны перейти в конкурентный сектор и в гражданское общество. Это означает, что доля централизованной структуры в системе управления обществом сократится, но никогда полностью не исчезнет. Централизованная власть будет иметь свое место в управлении обществом, и взаимодействовать с децентрализованной структурой управления обществом.

Оценка состояния системы государственной власти на местах и рекомендации по реформированию данной системы, прежде всего в направлении децентрализации и развития местного самоуправления.

1) Республика Казахстан в настоящее время выходит на качественно новый уровень развития казахстанской государственности. Это обстоятельство требует проведения кардинальных преобразований в системе государственной власти и управления. Существующая система власти сыграла свою роль в становлении государственности в Казахстане. Однако на современном этапе государственного строительства реальное функционирование этой системы выявило некоторые ее слабости, которые стали оказывать негативное влияние на дальнейшее поступательное развитие общества и государства.

2) Особенно в этом отношении выделяется система местного государственного управления. Существующая сегодня власть на местах не совсем отвечает требованиям настоящего времени, слабо представляет и отстаивает интересы местного населения, дистанцировалась от актуальных проблем местных сообществ, сильно подвержена коррупции и всевозможным злоупотреблениям. Основными причинами этого являются недостатки и пробелы действующего законодательства, включая законы о выборах, местном государственном управлении, бюджетной системе.

3) В связи с этим по степени актуальности на первый план выступает реформирование местных органов власти и поэтапное становление местного самоуправления, которое следует рассматривать как часть общей стратегии государственного строительства в республике. В то же время все предложенные на сегодняшний день варианты реформирования системы местного управления и создания местного самоуправления демонстрируют отсутствие единства в подходах к решению данного вопроса. Это требует тщательного изучения указанных предложений и выявления из них наиболее оптимальных и подходящих друг к другу моментов.

4) Важным шагом в направлении реформирования системы местного государственного управления является проводимая правительством РК работа по разграничению полномочий между уровнями государственного управления и совершенствованию межбюджетных отношений. Она направлена на оптимизацию системы государственного управления путем перераспределения властных полномочий по вертикали «республика (центр) – область – район – городские и сельские населенные пункты» и формирование финансово-экономической базы управления на местах.

5) В то же время деятельность Государственной комиссии по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений, носит ограниченный характер. Ее основная задача сводится только к тому, чтобы создать новые административные и экономические механизмы функционирования и взаимодействия между собой и центральной властью в основном местных органов исполнительной власти во главе с соответствующими акимами.

6) Отмеченная деятельность правительства ограничивается только процессом деконцентрации, предполагающей всего лишь передачу полномочий и ответственности по исполнительной вертикали сверху вниз. Деконцентрация сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку она сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей. Поэтому реформы в рамках деконцентрации имеют управленческий, а не политический смысл.

7) В этих условиях решение вопросов реформирования всей системы местного государственного управления, включая расширение полномочий и усиление местных представительных органов – маслихатов, и создания системы местного самоуправления продолжает оставаться в неясной перспективе. Эту ситуацию осложняет отсутствие в государственном аппарате единства и последовательности в подходах к функционированию органов государственной власти и формированию местного самоуправления.

8) В целях преодоления сложившейся тупиковой ситуации в первую очередь необходимо концептуально сформулировать и закрепить сам процесс реформирования системы местного государственного управления и создания местного самоуправления в Казахстане, определив его как “децентрализацию”. В отличие от деконцентрации децентрализация состоит в передаче прав на принятие решений не только местным исполнительным органам власти, но и органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и которые избираются заинтересованными гражданами, проживающими на территории соответствующих населенных пунктов. Деконцентрацию же в связи с этим следует считать как один из первых этапов процесса децентрализации.

9) Самым главным фактором успешного продвижения процесса децентрализации и создания системы местного самоуправления следует считать политическую волю руководства нашей страны. Согласно последнему Посланию Президента РК народу Казахстана, положено начало процессу модернизации системы государственного управления, в том числе и на местном уровне. Очевидно, что реформирование системы местного государственного управления и создание местного самоуправления – это прежде всего ключевой элемент государственного строительства, по важности не уступающий национальной безопасности или экономическому росту, затрагивающий конституционные права и свободы граждан. Поэтому политическая воля в этом вопросе должна быть сопоставима с волей по решению других важных вопросов государственной политики.

10) Государству и его руководящим органам нужно четко решить для себя, в какую сторону двигаться дальше после завершения процесса деконцентрации государственной власти, какой должна быть оптимальная модель местного самоуправления в Казахстане, как эффективно осуществить разграничение полномочий между органами государственного управления и местного самоуправления и т.д. В связи с этим предлагается разработать и принять Государственную программу децентрализации и развития местного самоуправления в Республике Казахстан. При этом целесообразно, чтобы основные принципы и положения этой программы, приоритетность определенных ею задач, этапность их достижения стали предметом публичного обсуждения с участием широких слоев общественности, представителей политических партий, иных неправительственных организаций, центральных и местных представительных и исполнительных органов власти, независимых экспертов.

11) В сложившихся условиях совершенствования государственного управления путем только одного разграничения полномочий между различными его уровнями недостаточно. Децентрализация должна включать в себя увеличение ответственности акимов перед соответствующими маслихатами и населением вверенных им территорий, обеспечение прозрачности их деятельности, усиление статуса и позиций маслихатов, закладывание законодательных основ обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления. При этом следует опираться на Европейскую хартию по местному самоуправлению и использовать позитивный опыт децентрализации и развития местного самоуправления в зарубежных государствах, включая ближайших соседей Казахстана (Киргизия, Россия).

12) Международная практика формирования местного самоуправления демонстрирует наличие нескольких моделей. Казахстану следует сделать выбор своей модели с учетом специфики и особенностей исторического развития, государственного строительства, социокультурных традиций. Принципиально важным при определении сущности и основных положений этой модели является ее соответствие положениям Европейской хартии по местному самоуправлению. В связи с этим, рассматривая местное самоуправление как неотъемлемый атрибут демократической политической системы, предполагается при сохранении президентской формы правления введение принципа выборности местных органов власти.

13) Следует понимать, что становление и развитие системы местного самоуправления – это долговременная перманентная реформа, которая должна идти по нарастающей линии. В этом процессе нужно быть готовым к возможным остановкам и даже откатам назад в зависимости от политической ситуации. Поэтому стратегия проведения децентрализации должна быть четко выверенной и просчитанной, прежде всего в целях избежания или хотя бы минимизации возникающих в этом процессе негативных моментов и последствий. С учетом масштабности ожидаемых изменений данный процесс должен проходить поэтапно.

14) Современная ситуация показывает необходимость создания специального государственного органа по децентрализации и развитию местного самоуправления. Основными задачами данного органа должны стать: координация деятельности государственных органов по выполнению Государственной программы децентрализации и развития местного самоуправления в РК, разработка соответствующей нормативно-правовой базы, проведение методической работы по организации деятельности органов местного самоуправления, взаимодействие по вопросам своей компетенции с политическими партиями, иными неправительственными организациями, независимыми экспертами, аналогичными государственными органами зарубежных стран, международными организациями. Этот орган должен действовать вне правительства в целях недопущения проявления в процессе децентрализации и развития местного самоуправления ведомственных и местнических подходов и необоснованного вмешательства в дела городских и сельских населенных пунктов властей центрального и регионального (областного, районного) уровней.

15) Уже сейчас на местном уровне следует начать формирование инфраструктуры будущей системы местного самоуправления, используя все доступные механизмы и возможности, предусмотренные действующим законодательством республики. Большую роль в этом вопросе должны играть маслихаты, которые могут сформировать соответствующую нормативно-правовую базу на местах, в том числе способствующую активизации гражданской инициативы населения и расширению его участия в процессе управления делами местного значения.

16) Для укрепления позиции маслихатов в системе местного управления необходимо расширить их полномочия по обеспечению контроля за деятельностью соответствующих акимов и иных исполнительных органов власти, повысить уровень их представительности посредством увеличения законодательно установленной численности депутатов маслихатов в два раза и введения выборности 50% депутатов по партийным спискам, наделить маслихаты собственным бюджетом и необходимым имуществом, ввести должность постоянно действующего председателя маслихата.

17) Одним из наиболее важных мероприятий в процессе реформирования системы местного управления является создание механизмов постоянного взаимодействия органов представительной власти всех уровней между собой. Это может быть достигнуто за счет создания маслихатов с определенным числом депутатов во всех городских и сельских населенных пунктах республики, создания на республиканском и региональном (областном, районном) в качестве координационных структур ассоциаций депутатов соответствующих представительных органов, обеспечения отчетности депутатов сената парламента перед избравшими их депутатами маслихатов. При этом сельские и городские маслихаты можно будет рассматривать как оптимальную институциональную основу для формирования местного самоуправления и его органов.

18) Важным условием создания системы местного самоуправления является формирование коммунальной собственности в городских и сельских населенных пунктах. Это предполагает ее постепенное выделение из государственной собственности и закрепление за местными властями полномочий по управлению этой собственностью. Данную работу вполне можно вести уже сегодня вместе с формированием бюджетной базы на местном уровне. Следует также заложить правовую и организационную базу по созданию и деятельности предприятий, входящих в коммунальную собственность.

19) Становление и развитие местного самоуправления является общегосударственной задачей, а не только делом органов государственной власти. Поэтому целесообразно, чтобы все общество и его институты приняли участие в этом процессе. В частности, большую поддержку этому процессу могут оказать средства массовой информации, формирующие в сознании казахстанцев идеи о необходимости введения местного самоуправления в республике.

20) В то же время для обеспечения поддержки инициатив государства по децентрализации и развитию местного самоуправления со стороны широкой общественности государству необходимо стать полноценным участником общественных отношений и равноправным партнером в процессе взаимодействия со всеми гражданами и институтами гражданского общества – партиями, НПО, СМИ и т. д. Создание современной демократической системы взаимодействия власти и гражданского общества является одним из важнейших условий становления и развития системы местного самоуправления в республике.

21) Особое внимание в процессе децентрализации и развития местного самоуправления нужно уделить вопросам международного сотрудничества. В первую очередь это должно быть привлечение к участию в данном процессе квалифицированных специалистов из зарубежных государств и международных организаций, которые могли бы консультировать правительство и депутатов парламента, а затем формируемые органы местного самоуправления. Еще более важным направлением международного сотрудничества в этом вопросе должно стать привлечение необходимых финансовых средств со стороны ведущих донорских организаций.