2.1 Территориальное управление как отрасль управления
2.2 Система территориального управления
2.3 Категории «местное самоуправление» и «местное государственное управление»
2.4 Муниципальный менеджмент как научная дисциплина
2.1 Территориальное управление как отрасль управления
Вопросы организации управления в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, так как функционирование органов власти осуществляется в границах территориальных единиц, на которые делится территория государства.
В последнее время страны меняют в соответствии с новыми требованиями принципы, роль и содержание территориального управления. В зарубежной литературе отмечают, что этот процесс начал активно развиваться в конце 70-х годов. Содержание проводимых реформ отражает главные тенденции к децентрализации государственной власти и повышению ответственности органов территориального управления и общественного самоуправления за социальное и экономическое развитие вверенных им регионов.
Города, как крупные и сложнейшие социально-экономические и территориальные образования требуют немалых усилий от городских органов власти. В их ведении находятся объекты инфраструктуры, сфера социальных услуг, жилищно-коммунальное и дорожное хозяйства, государственные учреждения образования, полиция (милиция), пожарная охрана, а также контроль за загрязнением среды, за радиологическим состоянием атмосферы и выбросами отходов и т.п. Такие же объекты характерны и для других территориальных образований, в которых органы управления сталкиваются с необходимостью решать все большее количество разнообразных задач. При этом повсеместно наблюдается не только увеличение числа функций управления (по данным американских специалистов только за первую половину ХХ века в крупных городах оно удвоилось), но и усложнение их содержания наряду с повышением ответственности за результаты исполнения.
Новое содержание территориального управления требует нового уровня и масштаба мышления. В разработке стратегических планов и программ должны участвовать профессионалы, умеющие выявлять перспективные, профильные для региона отрасли и предприятия, способные определить, конкурентоспособен ли регион и может ли она привлечь на свою территорию выявленные отрасли. Надо также установить, по каким направлениям расходовать ограниченные ресурсы, чтобы повысить привлекательность региона для наибольшего числа перспективных отраслей. Кроме того, огромная и трудная работа связана с реализацией и постоянными корректировками планов стратегического развития.
Именно на региональный, местный уровень перенесен центр тяжести практического решения проблем реформирования ее социальной сферы, обеспечения действующих социальных стандартов, экологических нормативов. От того, насколько успешно будут проходить процессы реформирования и развития экономики, зависят результаты социально-экономического роста страны в целом. В современных условиях территориального хозяйствования, связанных со становлением регионального и местного самоуправления, унифицированный подход, ориентация только на руководство из центра уже показали свою несостоятельность.
2.2 Система территориального управления. Категории «местное самоуправление» и «местное государственное управление»
Система территориального управления базируется на таких понятиях, как «местное самоуправление», «местное государственное управление», «муниципальный менеджмент».
Согласно Конституции РК, «в РК признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путем назначения органов местного самоуправления в сельских, городских сообществах, охватывающих территории с учетом исторических, природно-экономических, демографических условий и особенностей, а также местных традиций».
Согласно Закону РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» (от 23 января 2001 г., с изменениями от 09.02.2009 г.), местное самоуправление – деятельность, осуществляемая населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления, направленная на самостоятельное решение вопросов местного значения под свою ответственность.
Являясь первичным звеном демократии, местное самоуправление создает необходимые условия для приближения власти к населению, формирует гибкую систему управления, хорошо приспособленную к местным условиям и особенностям, способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан.
В Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г. местное самоуправление трактуется как «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (ст. 3.1).
Страны с традиционной демократией уже давно признали неоспоримые достоинства местного самоуправления и отвели ему особое место в структуре власти. На органы местного самоуправления, наиболее тесно связанные с населением, была возложена ответственность за решение практически всех проблем локального характера: жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства, развития сферы услуг, экологии и т.д.
По мнению казахстанских экспертов, становление и развитие местного самоуправления в Казахстане необходимо рассматривать как сложный и многоаспектный процесс, требующий поэтапной реализации комплекса мер, связанных с решением правовых, финансово-экономических и организационных задач.
Таким образом, местное самоуправление – это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Его суть состоит в признании права отдельного гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.
Существуют альтернативные схемы организации управления в местах непосредственного проживания граждан.
Во многих странах местные коллективы испытывают на себе прямое воздействие со стороны государства. Система местного самоуправления в них либо полностью отсутствует, либо существует параллельно с государственными структурами и попадает под их контроль. Речь идет о так называемом государственном управлении на местном уровне или местном государственном управлении. Это антипод местного самоуправления. Данная форма представляет собой управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня, как правило, через назначаемые вышестоящей властью административные органы. В отличие от государственного управления на местном уровне, местное самоуправление осуществляется самим населением местной территориальной единицы, т.е местным коллективом и его выборными органами.
Согласно Закону РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», местное государственное управление – деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития, а также являющимися ответственными за состояние дел на соответствующей территории.
В Казахстане местное самоуправление может осуществляться через маслихаты, благодаря внесению поправки в статью 89 Конституции РК. Этим самым был устранен принцип жесткого отделения местного самоуправления от государственного управления. Взамен был установлен принцип «сообщающихся сосудов», позволяющий делегировать местное самоуправление.
Самым дискуссионным вопросом до настоящего времени остается вопрос о самостоятельности местного самоуправления в системе управления обществом и государством. Поэтому, несмотря на то, что институт местного самоуправления является самостоятельным во всех странах, говорить о его полном отделении от государства, от системы органов государственной власти, тем более на начальном этапе кардинальных реформ, было нерационально. Дело в том, что местное самоуправление даже в развитых демократических обществах выполняет соответствующие функции в единой исполнительной вертикали государства, за ним закреплен определенный объем полномочий, за которые оно несет ответственность не только перед своим населением, но и перед государством. Отсюда вполне оправданно стремление Президента и Правительства восстановить единую исполнительную вертикаль, вписав туда и органы местного самоуправления, снять противоречия и конфликты во взаимоотношениях властей разных уровней.
2.3 Муниципальный менеджмент как научная дисциплина
Наряду с понятиями «местное самоуправление» и «местное государственное управление» в науке и практике используется термин «муниципальный менеджмент (управление)». Действующее казахстанское законодательство не дает трактовки данной категории, в связи с чем возникают определенные проблемы с ее толкованием.
Некоторые ученые склонны отождествлять муниципальное (местное) управление и государственное управление на местном уровне. Другие – ассоциируют муниципальное управление с деятельностью исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, т.е. фактически рассматривают его в качестве составного элемента системы местного самоуправления.
Наиболее полное определение встречается у российских исследователей (Гладышев А.Г., Иванов В.Н., Мельников С.Б., Патрушев В.И. Основы современного муниципального управления. – М., 2000. – С. 31 – 42.) Они считают, что категория «муниципальное управление» по своим масштабам шире местного самоуправления и включает в себя:
а) государственное управление на местном уровне, т.е. федеральные и региональные органы государственной власти, осуществляющие на местах ряд функций государственной политики в области финансов, налогообложения, землеустройства, занятости населения и др.;
б) местное самоуправление как форму народовластия;
в) муниципальный менеджмент как систему действий по налаживанию партнерских отношений между органами местного самоуправления, населением и частным капиталом в целях обеспечения поступательного социально-экономического развития муниципального образования.
На основании данного подхода можно утверждать, что в государственном устройстве любой страны присутствует тот или иной вид муниципального управления с определенной степенью самоуправления. Степень же самоуправления в деятельности местных органов власти во многом определяется ролью в местном управлении назначаемых сверху представителей центральных структур.
В Казахстане чаще используется термин «муниципальный менеджмент».
Муниципальный менеджмент как предмет науки стал складываться с конца XIX в. Полного теоретического его обобщения и объяснения еще не сделано. Научная школа муниципального менеджмента формируется с отставанием от потребностей практики, его академический курс разрабатывается медленно и фрагментарно.
Методологической основой муниципального менеджмента являются:
1) общенаучные знания — история, философия, теория познания;
2) теория общего и специального менеджмента, в том числе концепции гуманизации и экологизации управления, теория циклов, роста, развития, кризисов, устойчивого развития;
3) специальные теории территориальной социально-экономической организации, в том числе экономико-географические школы, концепции урбанизации и деурбанизации, территориального комплексирования, социальные теории адаптации населения и т.д. Эти научные дисциплины взаимодействуют, дополняя и обогащая друг друга.
Муниципальный менеджмент существует, во-первых, как область специфического управления, применяемая на практике, во-вторых, как научное направление и, в-третьих, проявляется как самостоятельная учебная дисциплина.
Предметом муниципального менеджмента как научной дисциплины являются научные знания о:
В муниципальном менеджменте используются следующие методы исследования.
Нормативный метод, предполагающий обоснование важнейших знаний и прогнозов социально- экономического развития муниципального образования системой норм и нормативов, учитывающих местные особенности. На базе нормативно-обоснованных норм определяются потребности населения города, села в товарах и услугах на ближайшую и отдаленную перспективу.
Балансовый метод позволяет выбрать правильные соотношения между отраслями территориального образования и дополняющими внутрирегиональный комплекс. Балансы служат для разработки рациональных внутрирегиональных и межрегиональных связей, экономического обоснования размещения отдельных предприятий на территории города или села. С их помощью определяются потребности в ресурсах, товарах и рабочей силе.
Метод системного анализа – всесторонний анализ, использующий принцип поэтапности, начиная с постановки цели, задач, гипотезы, всестороннего изучения особенностей оптимального варианта размещения производства. Это метод, изучающий связи целостности сложных систем.
Экономико-математический метод необходим в силу того, что проблемы размещения производительных сил и развития хозяйства регионов стали более сложными, отраслевые и территориальные связи- все более трудно управляемыми. Использование экономико-математических моделей позволит с минимальными затратами времени обработать огромные массивы данных, выбрать оптимальные решения в соответствии с поставленной целью.
Статистический метод используется для исчисления индексов и проведения корреляционного анализа.
Кроме того, в муниципальном менеджменте применяются свои специфические методы управления.
Организационные методы – система воздействия на организационные отношения для достижения определенных целей (распорядительные, дисциплинарные).
Экономические методы – способы воздействия путем создания определенных экономических условий (финансовые рычаги, прогнозы, экономический стимул, хозрасчет).
Социально-психологические – способы воздействия, основанные на знании психологии и зависящие от характера самого служащего.
В городах и районах конкретизируются и приобретают территориальную специфику все основные связи и отношения, действующие в обществе. Поэтому научное осмысление принципов муниципального менеджмента и их эффективное применение на практике имеет первостепенное значение.
Принципы муниципального менеджмента разнообразны. В их системе можно выделить принципы общие и специфические.
Среди общих принципов, действующих во всех сферах общественной организации, в том числе в муниципальном менеджменте, следует назвать принципы системности, научности, устойчивого развития, социально-экономической эффективности и т.п.
Специфические (частные) принципы обусловлены особенностями объектов и субъектов муниципального менеджмента. К ним относятся следующие.
Принцип демократизма предполагает широкое участие населения в принятии решений регионального масштаба. Действие основывается на механизме вовлечения общественности в дела муниципалитета, закрепление зон полномочий и ответственности за существование на территории региона общественными объединениями.
Принцип субсидиарности означает процедуру перераспределения управленческих полномочий между органами власти. Действие принципа определяет устойчивую последовательность исполнения властных полномочий и порядок распределения ответственности этих органов перед населением.
Принцип децентрализации обеспечивает порядок передачи ряда функций финансового управления отдельными территориями непосредственно этим территориям. Благодаря децентрализации государство обеспечивает условие целостности путем расширения прав и обязанностей территории.
Принцип комплексности понимается как требование создать такую структуру жизнедеятельности городов или районов, при которой население выступало бы не только фактором производства, но и главным образом целью развития экономики, социальным ориентиром для всех структур и технологий практического менеджмента.
Принцип целеполагания в муниципальном менеджменте динамично переориентируется с процессов на результаты — экономические, социальные, экологические и др.
Принципы лишь по форме являются неизменными. Их содержание динамично и, как правило, соответствует условиям развития страны, ее регионов и муниципальных образований.
Муниципальный менеджмент реализует следующие функции:
Экономические реформы, осуществляемые сегодня в Казахстане, объективно способствуют усилению внимания к территориальному аспекту управления, инициируют его серьезную модернизацию.
Муниципальный менеджмент как новая система управления наиболее целесообразен в современных условиях, ибо еще довлеет в нашей стране командно-административная система управления, подавляющая всякую инициативу и демократизм управления на местах. На начальном этапе своего утверждения новый тип управления — муниципальный менеджмент — испытывает большие трудности, вызванные экономическим кризисом, отсутствием ряда законодательных актов в Республике Казахстан. Целесообразность этой системы управления доказана становлением рыночной экономики во многих странах мира, а также экономической эффективностью и целесообразностью.
Контрольные задания