6.1 Роль планирования в системе государственного регулирования
6.2 Система государственного планирования в Республике Казахстан
6.3 Планирование в работе местных органов власти
6.1 Роль планирования в системе государственного регулирования
В системе управления социально-экономическими процессами, происходящими в обществе, регулирования их направления и динамики, обеспечения нормального функционирования всех субъектов рынка особое место занимает планирование.
Планирование является одной из функций управления в подготовке различных вариантов управленческих решений в виде прогнозов, проектов, программ и планов, обосновании их оптимальности, обеспечении возможности выполнения и проверки их выполнения.
Для того чтобы успешно управлять развитием национальной экономики, деятельностью коммерческих организаций, регулировать разнообразные процессы, происходящие в обществе, необходимо на всех уровнях управления точно и правильно намечать цели, которые они преследуют, подготавливать научно обоснованные меры, обеспечивающие достижение этих целей. Все эти проблемы и решаются в процессе планирования.
Потребность в макроэкономическом планировании в условиях рыночного хозяйства обусловлены рядом обстоятельств, такими как:
- неспособность механизма свободного рынка обеспечить макроэкономическую стабильность и эффективную сбалансированность национальной экономики, преодолеть циклические колебания производства;
- необходимость сочетания хозяйственных интересов предпринимателей, общества и власти;
- появление более сложных форм взаимодействия друг с другом хозяйствующих субъектов и целых секторов экономики в результате расширения интеграционных процессов;
- обострение глобальных проблем современной экологии (истощение воспроизводимых природных ресурсов, ухудшение состояния окружающей среды и др.) обусловливает усиливающийся интерес общества, государства к проблемам долгосрочного развития;
- наличие процесса территориального разделения труда и необходимости оптимизации размещения производительных сил.
Кроме того, опыт показывает, что ни в одной стране с высокоразвитыми производительными силами и рынком, насыщенным разнообразными товарами, экономический механизм и рыночная инфраструктура не в состоянии определить перспективу и основные направления научно-технического и экономического прогресса. Требуется разработка научных прогнозов и целевых программ не только на уровне предприятий любого размера, но также и программ государственного значения с целью определения путей развития.
В СССР планирование считалось центральным звеном управления как на макроуровне, так и в рамках отдельного предприятия. Советская экономическая наука детально разработала иерархическую систему планирования, охватывающую все уровни управления народным хозяйством.
Отказ от централизованного руководства плановой работой на разных уровнях в странах постсоветского пространства совпал с резким ухудшением экономического положения подавляющего числа существовавших к началу 90-х гг. предприятий. Приватизация государственных предприятий поставила трудные проблемы выживания и развития теперь уже смешанных и частных предприятий перед новыми владельцами. Кардинальная смена экономических условий привела, в том числе, и к заметному снижению качества плановой работы. Отношение к плановым документам складывается как к чисто формальным, поскольку они сильно расходятся с действительностью.
Вместе с тем в последнее время растет понимание важности для каждого предприятия и организации наличия долговременных целей, планирования целенаправленного развития в долговременной перспективе.
В настоящее время формы планирования многообразны. Их различают в зависимости от:
а) уровня планирования: межстрановое, общегосударственное, отраслевое и региональное;
б) горизонта планирования: долгосрочное, среднесрочное и текущее;
в) круга решаемых проблем: стратегическое и тактическое.
Являясь ведущим элементом системы управления, планирование выполняет роль инструмента реализации политики государства, его отдельных субъектов
В связи с нарастанием динамизма экономических и социальных процессов, происходящих в обществе, быстрым изменением конъюнктуры на внутреннем и внешнем рынках, необходимостью обеспечения стабильного развития общества в долгосрочной перспективе все больше возрастает на макро- и региональном уровне роль стратегического планирования.
Стратегия представляет собой детальный всесторонний комплексный план, предназначенный для того, чтобы обеспечить осуществление миссии организации и достижение ее целей. Стратегия предполагает разработку обоснованных мер и планов достижения намеченных целей.
Стратегический план должен быть разработан так, чтобы не только оставаться целостным в течение длительного периода времени, но и быть достаточно гибким, чтобы при необходимости можно было осуществить его модификацию и переориентацию. Общий стратегический план следует рассматривать как программу, которая направляет деятельность организации в течение продолжительного периода времени, давая себе отчет в том, что конфликтная и постоянно меняющаяся деловая и социальная обстановка делает постоянные корректировки неизбежными.
6.2 Система государственного планирования в Республике Казахстан
В целях формирования целостной и эффективной системы государственного планирования в Казахстане был принят Указ Президента РК от 18 июня 2009 года «О Системе государственного планирования в Республике Казахстан».
В соответствии с ним, система государственного планирования представляет собой комплекс взаимосвязанных элементов, состоящий из принципов, документов, процессов и участников государственного планирования, обеспечивающий развитие страны на долгосрочный (свыше 5 лет), среднесрочный (от года до 5 лет) и краткосрочный (до 1 года) периоды.
Государственное планирование охватывает деятельность органов государственной власти и иных участников процесса развития страны, направленную на повышение уровня социально-экономического развития Казахстана, рост благосостояния граждан и укрепление безопасности страны.
Система государственного планирования базируется на следующих принципах:
1) единства и целостности - единство законодательства в сфере государственного планирования, принципов организации и функционирования Системы государственного планирования, единство порядка осуществления процесса государственного планирования;
2) внутренней сбалансированности - согласованность документов системы государственного планирования между собой по целям развития, задачам и показателям результатов;
3) результативности и эффективности - выбор целей, задач и показателей результатов должен быть максимально правильным (результативным), основываться на глубоком анализе текущей ситуации и необходимости достижения заданных результатов с наименьшими затратами ресурсов;
4) самостоятельности выбора путей решения задач - самостоятельность участников процесса государственного планирования в выборе путей и методов достижения целей и решения задач развития страны в пределах своей компетенции;
5) ответственности участников процесса государственного планирования – обеспечение ответственности за неэффективность решения задач и недостижение ожидаемых результатов в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Республики Казахстан;
6) прозрачности (открытости) – обязательное опубликование документов Системы государственного планирования, за исключением положений, содержащих информацию, относящуюся к государственным секретам;
7) достоверности и реалистичности - обоснованная возможность достижения целей развития, установленных документами Системы государственного планирования, а также обоснованность показателей результатов, используемых в процессе государственного планирования;
8) непрерывности, преемственности и последовательности - ступенчатый характер Системы государственного планирования, то есть успешность достижения целей, задач, показателей результатов вышестоящих документов зависит от качества и своевременности планирования и достижения целей, задач, показателей результатов нижестоящих документов, а также непрерывный механизм ее функционирования;
9) ресурсной обеспеченности – определение источников и объемов финансирования, людских, других материальных и нематериальных ресурсов по основным направлениям стратегических планов государственных органов для достижения поставленных целей и задач.
К документам Системы государственного планирования относятся:
1) Стратегия развития Казахстана до 2030 года;
2) Стратегический план развития Республики Казахстан на 10 лет, Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны;
3) государственные программы на 5-10 лет;
4) Прогноз социально-экономического развития на 5 лет;
5) программы развития территорий на 5 лет;
6) стратегические планы государственных органов на 5 лет;
7) стратегии развития на 10 лет и планы развития на 5 лет национальных управляющих холдингов, национальных холдингов и национальных компаний с участием государства в уставном капитале;
8) отраслевые программы;
9) Республиканский (местный) бюджет на 3 года.
Президент Республики Казахстан обращается с ежегодным Посланием к народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики Республики Казахстан. Положения Послания Главы государства являются основой для корректировки документов Системы государственного планирования.
Стратегия развития Казахстана до 2030 года определяет глобальное видение и стратегию развития Республики Казахстан, долгосрочные направления и приоритеты экономического, политического, общественного развития страны, в целях реализации которого разрабатываются документы Системы государственного планирования.
Стратегические планы развития Республики Казахстан разрабатываются на 10 лет в целях реализации Стратегии развития Казахстана до 2030 года и конкретизируют стратегию, цели, задачи, приоритетные направления социально-экономического и общественно-политического развития страны в соответствующем десятилетнем периоде, ожидаемые результаты с указанием их показателей, поэтапные целевые ориентиры.
В целях реализации Стратегического плана развития Республики Казахстан разрабатывается Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны на соответствующий период. Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны – это система рационального размещения производительных сил, транспортно-коммуникационной, социальной и другой инфраструктуры, расселения населения страны в разрезе регионов для обеспечения устойчивого развития страны.
Государственные программы разрабатываются на 5-10 лет в целях реализации Стратегического плана развития Республики Казахстан.
Государственная программа - это документ общенационального, межотраслевого характера, определяющий стратегию, стратегические направления, цели, задачи и ожидаемые результаты развития определенной сферы деятельности с указанием необходимых ресурсов.
Прогноз социально-экономического развития разрабатывается ежегодно на скользящей основе на пятилетний период с учетом Стратегического плана развития Республики Казахстан, государственных программ и посланий Президента Республики Казахстан в целях установления взаимосвязи стратегического, экономического и бюджетного планирования и содержит:
1) на центральном уровне государственного управления - прогноз макроэкономических показателей, прогноз социальных параметров, тенденции, приоритеты, целевые индикаторы и показатели социально-экономического развития Республики Казахстан в разбивке по годам;
2) на местном уровне государственного управления - прогноз, тенденции, приоритеты, целевые индикаторы и показатели социально-экономического развития региона в разбивке по годам;
3) прогноз бюджетных параметров на 3 года.
Целевые индикаторы и показатели устанавливаются по ключевым направлениям (сферам) для определения количественных и качественных результатов, на достижение которых должна быть направлена социально-экономическая политика Республики Казахстан в течение пятилетнего периода.
Программа развития территории разрабатывается на пятилетний период на основе стратегических и программных документов Республики Казахстан, прогноза социально-экономического развития. Она содержит основные направления, цели, задачи развития региона, ожидаемые результаты с указанием их показателей, необходимые ресурсы.
Стратегический план государственного органа разрабатывается каждые три года на пятилетний период на основе стратегических и программных документов Республики Казахстан, прогноза социально-экономического развития.
Стратегический план государственного органа определяет стратегические направления, цели, задачи, показатели результатов деятельности государственного органа, включает бюджетные программы с объемами финансирования.
Для реализации стратегического плана государственный орган ежегодно разрабатывает операционный план.
Операционный план представляет собой документ, содержащий конкретные действия государственного органа в текущем финансовом году, увязанные по ресурсам, ответственным исполнителям и срокам осуществления мероприятий по достижению целей, задач и показателей результатов стратегического плана.
Стратегии развития национальных управляющих холдингов, национальных холдингов, национальных компаний (далее – национальных компаний) разрабатываются на 10 лет на основе стратегических и программных документов Республики Казахстан. Стратегии развития национальных компаний определяют их стратегические направления, цели и показатели результатов деятельности и разрабатываются с учетом стратегий развития юридических лиц, акции (доли участия) которых предоставляют право национальным компаниям определять решения, принимаемые данными юридическими лицами.
Планы развития национальных компаний разрабатываются сроком на 5 лет с учетом планов развития юридических лиц, акции (доли участия) которых предоставляют право национальным компаниям определять решения, принимаемые данными юридическими лицами, и содержат цели, задачи, показатели результатов и основные консолидированные и неконсолидированные показатели финансово-хозяйственной деятельности, включая инвестиции, доходы, расходы, займы, дивиденды и другие сведения.
Отраслевые программы разрабатываются центральными исполнительными органами на среднесрочный и долгосрочный период в целях развития определенной отрасли (сектора), решения важных задач отраслевого значения, а также межведомственной координации действий государственных органов и организаций негосударственного сектора.
Республиканский (местный) бюджет разрабатывается уполномоченным органом по государственному планированию ежегодно на трехлетний период на основе стратегических и программных документов Республики Казахстан, одобренного прогноза социально-экономического развития, стратегических планов государственных органов.
Республиканским бюджетом является централизованный денежный фонд, формируемый за счет поступлений, определенных Бюджетным кодексом Республики Казахстан, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций центральных государственных органов, подведомственных им государственных учреждений, а также реализации общереспубликанских направлений государственной политики.
Местным бюджетом является централизованный денежный фонд, формируемый за счет поступлений, определенных Бюджетным кодексом Республики Казахстан, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций местных государственных органов областного уровня (города республиканского значения, столицы) а также района (города областного значения), подведомственных им государственных учреждений и реализации государственной политики в соответствующей административно-территориальной единице.
Система государственного планирования базируется на следующих процессах:
1) мониторинг – это сбор, систематизация, анализ и обобщение информации;
2) оценка – это инструмент определения степени
достижения результативности и эффективности реализации плановых документов;3) контроль – осуществление анализа полноты и своевременности исполнения плановой документации, в том числе путем плановых и внеплановых проверок с целью выявления, устранения и недопущения нарушений;
4) корректировка – внесение изменений и дополнений в стратегические и программные документы, стратегические планы государственных органов в результате проведенного мониторинга и оценки реализации данного документа.
Участниками процессов Системы государственного планирования являются органы государственной власти, юридические лица с государственным участием, представители общественных, научных и частных организаций, физические лица.
6.3 Планирование в работе местных органов власти
С целью обеспечения соответствия текущей деятельности местных органов власти стоящим перед ними целям и задачам, необходима система планирования.
Система планирования представляет собой комплекс мероприятий, осуществляемых местными органами управления с целью определения задач, текущих результатов деятельности, средств и способов их достижения в соответствии с поставленными целями на основе анализа ситуации, прогнозных оценок ее развития, возможных ресурсов.
Планирование обеспечивает эффективное использование организационных ресурсов, внутреннюю координацию, адаптивность структурно-функциональной организации органов власти к внешним требованиям, осознание организационных стратегий руководителями и специалистами. Процесс планирования включает в себя анализ стратегических целей, являющихся отражением текущего состояния и проблем в сфере деятельности; прогноз будущего состояния целевых объектов и внешних условий; формирование системы задач; определение оптимальных стратегий деятельности.
Эффективному планированию деятельности местной администрации должно предшествовать определение приоритетов социально-экономического развития муниципального образования, основанное на всестороннем анализе текущей ситуации во всех сферах жизни местного сообщества. На базе сформулированных приоритетов формируется стратегия социально-экономического развития муниципального образования (или вносятся коррективы в существующую стратегию), определяются цель и задачи деятельности местной власти на долгосрочную перспективу.
В свою очередь, на основании стратегии развития, целей и задач деятельности органов местного управления формируются среднесрочные программы социально-экономического развития и стратегический план (концепция) деятельности местной администрации.
На основе программы социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу и в соответствии со стратегическим планом (концепцией) деятельности акимата разрабатывается годовой план его работы. Такая комплексная многоуровневая система планирования обладает значительным потенциалом в решении и текущих проблем, и долгосрочных задач, стоящих перед администрацией, однако в настоящее время в связи с недостаточной степенью использования программно-целевых методов управления на уровне муниципальных образований является практически невостребованной [2, с. 98].
Как правило, существующие системы планирования работы администрации направлены в основном на согласование во времени деятельности руководства местной администрации и ее структурных подразделений. С этой целью в акиматах разрабатывают годовые и квартальные, а иногда и месячные планы работы местной администрации и ее структурных подразделений.
Годовой план акимата – документ, включающий перечень мероприятий, проводимых в течение года с указанием сроков их выполнения, ответственных исполнителей и плановых показателей эффективности и результативности деятельности с конкретными значениями. Мероприятия группируются по основным направлениям деятельности акимата. Ответственным за формирование годового плана акимата является руководитель аппарата акима.
Предложения по формированию годового плана вносятся акимом, его заместителями, структурными подразделениями. Руководители структурных подразделений в установленные сроки вносят в аппарат акима предложения по включению мероприятий в годовой план работы акимата с указанием сроков исполнения, ответственного структурного подразделения и плановых показателей эффективности и результативности деятельности. Руководитель аппарата акима обобщает поступившие предложения и готовит проект годового плана работы. Проект плана работы направляется на согласование руководителям структурных подразделений и дорабатывается с учетом полученных замечаний. В планы работы акимата, как правило, включаются:
1) вопросы, которые вносятся на рассмотрение представительного органа власти (маслихата);
2) вопросы, рассмотрение которых требует созыва коллегии;
3) вопросы, по которым необходимо принятие постановлений акима;
4) организационные мероприятия акимата.
Годовой план работы утверждается главой администрации и передается структурным подразделениям для исполнения.
После утверждения годового плана работы администрации формируются годовые планы деятельности структурных подразделений. Они согласовываются с заместителем главы администрации, курирующим эти подразделения, и утверждаются главой администрации.
Вопросы о ходе выполнения мероприятий, включенных в годовой план работы акимата должны выноситься на постоянно действующее совещание при главе администрации. Мероприятия годового плана работы акимата, годовых планов работы отделов и секторов могут корректироваться в течение года.
Квартальный (месячный) план представляет собой элемент годового плана. Мероприятия годового плана, планируемые на соответствующий месяц, могут корректироваться в соответствии с актуальными проблемами, заданиями и поручениями маслихата.
Для успешного муниципального экономического развития недостаточно понимания процесса планирования и знания его регулирующих законодательных основ. Возрастающая конкуренция между муниципалитетами (за человеческие ресурсы, за инвестиции, за бюджетные вложения в развитие инфраструктуры) требует от специалистов сферы муниципального управления освоения современных управленческих технологий.
Владение технологией организации планирования муниципального экономического развития является существенным «козырем» в условиях конкуренции. Кроме опыта зарубежных стран, имеющих больший «управленческий стаж» в сфере местного самоуправления в рыночных условиях, и «наработанного опыта» отдельных регионов и муниципальных образований в организации процессов развития, необходимо создание целостной системы управления развитием, основанной на научном подходе и обеспеченной не только успешной практикой, но и необходимым методическим сопровождением.
Контрольные задания
Раскройте роль планирования в системе государственного регулирования
Назовите документы Системы государственного планирования
Охарактеризуйте сущность планирования в работе местных органов власти