3.1 Полисная демократия античного мира

Впервые демократическое устройство зародилось на некоторых островах Эгейского моря и полисах Ионии в Малой Азии ещё в VI в. до н.э. Однако подлинного расцвета эта форма правления получила в Афинах в V в. до н.э. – городе-государстве с населением около 400 тыс. чел.

Политическими правами в Древних Афинах обладали только граждане мужского пола по достижении ими 20-летнего возраста, в случае, если родители были уроженцами Аттики. Граждане должны были платить подати и служить в войске. Внутри этого ограниченного круга политические права были равными. Каждый гражданин обладал исономией, то есть равенством прав перед законом, и исегорией – равенством прав в Народном собрании.

Каждый гражданин обладал правом участвовать в работе Народного собрания – Экклесии – высшего органа самоуправления. На этом уровне не существовало никакого представительства и поэтому афинская демократия по праву считается прямой и непосредственной. Сессии проводились четыре раза в месяц на агоре, в театре Диониса или в Пирее. Граждане сидели на скамьях под открытым небом. Заседания начинались на рассвете.

Обычно в работе собрания принимало участие 2-3 тыс. чел. Кворум для чрезвычайных сессий, на которых обсуждались очень важные вопросы, составлял 6 тыс. чел.

На каждой первой сессии нового месяца Народное собрание заслушивало новые законопроекты. Тот человек, который вносил их на рассмотрение, брал на себя ответственность за их эффективность. В течение года против него могли возбудить дело о беззаконии. Провинившегося «законодателя» могли подвергнуть штрафу, лишить права голоса или казнить. Во времена Перикла законопроекты первоначально должен был рассмотреть Совет Пятисот или один из судов.

Желающим выступить на Народном собрании давали это право в порядке старшинства. Права обращаться к афинскому народу мог быть лишён всякий, относительно кого было доказано, что он:

- не является собственником земли;

- не состоит в законном браке;

- пренебрегает сыновним долгом;

- нанёс ущерб общественной нравственности;

- уклоняется от военных обязанностей;

- бросил в бою щит;

- имеет налоговые или иные задолженности перед государством.

Как правило, правом выступать на Народном собрании пользовались только подготовленные ораторы – демагоги. Каждому оратору отводилось определённое время для выступления, которое измерялось водяными часами. Народное собрание было вправе рассматривать различные вопросы:

- взимание налогов;

- остракизм;

- объявление войны;

- заключение мира.

Решения принимались большинством голосов или консенсусом. Голосование проводилось поднятием рук, но в том случае, если дело касалось лично одного из граждан, проводилось тайное голосование. Например, суд остракизма против человека, которого подозревали в диктаторских поползновениях, проводился путём написания имени подозреваемого на остроках – черепках от глиняной посуды. В случае вынесения положительного решения, обвиняемый подвергался конфискации имущества и должен был на 10 лет покинуть Аттику. Решение Народного собрания было окончательным, его можно было обжаловать либо отменить через новое решение Народного собрания по этому вопросу.

Совет Пятисот (Буле) – это структура, превосходящая Народное собрание рангом, но уступающая ему своими властными полномочиями. Первоначально Совет представлял собой верхнюю палату собрания, но при Перикле стал простым законодательным комитетом Экклесии. В первую очередь он отвечал за предварительное обсуждение законопроектов и иных вопросов, которые затем включались в повестку дня Народного собрания. Кроме того, члены Совета обязаны были следить за поведением и заслушивать отчёты религиозных и административных должностных лиц, контролировать городские финансы и строительные работы, заниматься внешнеполитической деятельностью. За всё это они отчитывались Народному собранию. Члены Совета Пятисот избирались по жребию из списка граждан – по 50 чел. от 10 фил Аттики. Срок их полномочий ограничивался одним годом.

Совет Пятисот разделялся на 10 пританий по 50 чел. Каждой из них предоставлялось право в течение одного месяца председательствовать в Совете и Народном собрании. Ежедневно председательствующая притания избирала на один день своего представителя главой Совета – своеобразным президентом Афинского полиса. Быстрая ротация должностных лиц – важный признак непосредственной демократии – был в полной мере присущ Древним Афинам.

Поскольку членам Совета Пятисот выплачивалось жалование равное среднему заработку рядового афинянина, даже бедняки могли себе позволить управлять государством. Таким образом, афинская демократия не была социально ограниченной для членов гражданского сообщества. При нормальном ходе событий каждый гражданин города-государства за время своей жизни мог минимум один раз стать членом правительства. Поэтому в Древних Афинах существенным образом стиралась разница между управляющими и управляемыми.

Административными делами в Афинах занимались не только архонты, но и ряд других комитетов и комиссий под руководством и надзором Народного собрания, Совета Пятисот и судов. Аристотель насчитал 25 таких учреждений, в которых трудилось около 700 чиновников. Почти все они избирались по жребию сроком на один год. Так как действовало правило, в соответствии с которым, никому не дозволялось занимать одну и ту же должность дважды, каждый гражданин Афин мог поработать государственным сановником в течение года своей жизни. Другими словами, афинский демос не верил в принцип правления профессионалов.

Но существовало одно важное исключение из этого правила. Оно касалось должности стратегов. Несмотря на то, что 10 стратегов или военачальников назначались сроком на один год и в любой момент могли быть подвергнуты проверке и смещению, они избирались не по жребию, а открытым голосованием в Народном собрании. Один и тот же человек мог переизбираться на эту должность несколько раз. Его карьера зависела не от популярности, а от профессиональных качеств.

По мнению американского историка В. Дюранта, афинская демократия была самой узкой по своей социальной базе, но самой широкой по интенсивности народного участия в управлении государством. Хаотичное и не профессиональное самоуправление стимулировало невиданную в истории человечества творческую активность людей. Демократия стала школой гражданственности в Народном собрании, судах, Совете пятисот и других органах. Она обеспечила подлинную подотчётность должностных лиц сообществу граждан. И достижения и недостатки политического строя Древних Афин оказали самое серьёзное влияние на дальнейшее развитие политической теории и практики демократии во всём мире.

3.2 Городские и сельские общины средневекового сословного государства - зародыш буржуазного муниципализма. Муниципальные реформы Х1Х века

Основы современных муниципальных систем большинства европейских стран, а также США, Японии и ряда других государств были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX веке, хотя традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира; городским и сельским общинам средневекового сословного государства.

Муниципальные реформы XIX века основывались на фундаменте, который закладывался в них уже в средние века.

Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением, купленным или отвоеванным у феодальных властителей, в панцире сословного городского самоуправления несли зародыш буржуазного муниципализма. Конституционное движение, толчок которому в европейских странах дала Великая французская революция, привело не только к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и поставило задачу создания местного управления, свободного от сильной бюрократической опеки центральных органов власти. Последовательное проведение в жизнь начал местного самоуправления представляет собой логический вывод из основных принципов конституционного, правого государства, которое приходит на смену полицейскому, бюрократическому государству эпохи абсолютизма.

Взаимоотношения личности и государства, местных сообществ и центральных органов власти в условиях демократического, правового государства принципиально иные, чем в абсолютистском государстве, которое Кант называл государством произвола. Поэтому вполне естественно, что местное самоуправление, предполагающее известную автономию, обособленность в системе государственной власти, становится лозунгом политических движений и правовых реформ XIX века.

Значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах сыграла бельгийская Конституция 1831 г. В ней содержалась специальная статья, посвященная общинному управлению, и — наряду с законодательной, исполнительной и судебными властями — признавалась власть четвертая — муниципальная.

Ранее, в 1790 г. идеи организации общинного управления были изложены французом Турэ в его докладе по законопроекту о реформе местного управления в Национальном собрании Франции. Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении, которые впоследствии получили развитие в различных теориях местного самоуправления:

1) понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению;

2) понятие о делах государственных, ведение которых передается государством органам местного самоуправления.

Одним из первых обратился к проблемам местного самоуправления французский государственный деятель, историк и литератор А. Токвиль. Являясь лидером консервативной Партии порядка, он отвергал необходимость Великой французской революции и провозглашал мирный характер управления. В 1835 г. в работе "Демократия в Америке" он писал: "Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности".

Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа.

Рассмотрим подробнее основные теоретические концепции. Теории местного самоуправления носят эволюционный характер, последующие учитывают основные положения разработанных ранее.

Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины).

В начале XIX века общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и должна была решить теория свободной общины, основные начала которой немецкие ученые заимствовали из французского и бельгийского права в этой области.

Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека, поскольку община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Права общины на самоуправление априорным путем выводились из самой общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, данная теория обращалась к истории средневековых общин — вольных городов, их борьбы за независимость против феодального государства.

Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:

1) избираемость органов местного самоуправления членами общины;

2) положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, препорученные ей государством;

3) местное самоуправление — это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

4) органы местного самоуправления — органы общин, а не государства;

5) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.

Однако на практике такой подход не имел успеха по следующим причинам.

В рамках теории свободной общины размывается, не находит четкого определения объект местного самоуправления. Так, первоначально самоуправляющаяся единица — это сельская или городская община, пользующаяся самостоятельностью в заведовании своими делами. Люди сами распоряжались своей судьбой в пределах небольшой территории. Они сами себя обеспечивали всем необходимым и своими силами защищались от посягательств извне. Возведение в самоуправляющиеся единицы более крупных территориальных областей было очевидно делом государственной власти. В этих условиях нелогично отстаивать самостоятельность таких самоуправляющихся единиц, ссылаясь на их естественный характер, как и отрицать иные виды самоуправления, кроме как небольших сельских и городских общин — это не соответствовало действительному положению вещей.

При наличии государства в обществе община не может быть абсолютно свободной. Община нуждалась в государстве и создала его для обеспечения защиты от внешнего неприятеля, для развития экономических связей и т. д.

На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория самоуправления).

Как и прежняя, эта теория исходила из противопоставления государства и общества, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами и союзами.

Однако обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Согласно общественной теории, самоуправление — это заведование делами местного хозяйства.

Однако эта теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т. п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения; в то время как принадлежность к самоуправляющимся территориальным единицам и подчинение их органам самоуправления устанавливается законом и связано с местом проживания человека.

Практика также показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось также, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противополагаться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т. п.) не отличаются от местных задач государственного управления Эти вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.

На основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получает свое развитие государственная теория самоуправления, разработанная выдающимися немецкими учеными XIX века Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.

Согласно этой теории:

1) самоуправление — это одна из форм организации местного государственного управления;

2) источником всех полномочий в области местного самоуправления является государственная власть, именно она наделяет ими органы местного самоуправления;

3) в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а выборными представителями местных сообществ, местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.

Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные вопросы. Однако передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, что такой подход позволяет обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении государственные чиновники по существу не зависят от местного населения, которому не подконтрольны; а потому при решении местных вопросов лишены инициативы и самостоятельности.

В рамках общей государственной теории самоуправления выделяют два основных направления: политическое (Гнейст) и юридическое (Штейн).

Рудольф Гнейст, опираясь на опыт английского местного самоуправления, полагал, что самоуправление может быть только там, где управление на местах осуществляется почетными людьми из среды местного населения на безвозмездной основе, т. е. видел основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей. Это направление не получило широкой поддержки.

Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

Л. Штейн считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных, собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.

Основы представлений о местном самоуправлении, разработанные в XIXвеке в трудах Токвиля, Штейна, Гнейста и др., легли в основу современных воззрений на муниципальные органы, их место в демократической системе управления обществом.

Так, муниципальное управление рассматривается как относительно децентрализованная форма государственного управления на местах.

Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне) находит свое отражение в теории дуализма муниципального управления. По этой теории муниципальные органы должны действовать как инструмент государственной администрации, поскольку в процессе осуществления определенных управленческих функций выходят за рамки местных интересов.

В рамках теории социального обслуживания основной целью всей муниципальной деятельности является благосостояние жителей коммуны. Поэтому в центре внимания находятся задачи развития сети услуг, предлагаемых жителям, организация обслуживания населения.

Наряду с перечисленными теориями существуют и социал-реформистские муниципальные концепции. Эти концепции исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления. Она рассматривается как один из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое.

3.3 Основные типы территориального управления. Англосаксонский тип местного управления. Французская модель местного управления. Германский тип территориального управления

Существуют различные типы местного самоуправления, что предопределяет и особенности развития муниципального права в различных странах мира.

В Великобритании – родине классических муниципальных форм – сложился тип местного самоуправления, получивший название англосаксонского. Подобная муниципальная система действует в таких странах, как США, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.

Одна из характерных черт этой системы – отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом.

В XIX веке в Великобритании утвердился принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Это предопределило роль британского парламента в формировании муниципального права. Правовая база муниципального управления была создана частными и местными статутами, которые принимал парламент, определяя полномочия муниципальных органов, основы их взаимоотношений с центральными органами власти.

С 1689г. по 1832г. парламентом было принято более 200 таких актов, создавших основу для принятия в 1834г. Закона о попечительстве бедных, который считается актом, положившим начало современной системе местного управления. Этот акт предусматривал создание управленческой системы, постоянно работающей, с оплачиваемым аппаратом, которая стала основой деятельности всех местных властей. Муниципалитеты получили право назначать чиновников, проводить различные мероприятия, связанные с ликвидацией нищеты. В 1835г. актом о муниципальных корпорациях был, в основном, установлен правовой статус 178 городов Англии и Уэльса. Данный акт предусматривал избрание муниципальных советников, гласность заседаний и т.д. Этими и последующими актами парламентом в течение столетия была создана современная система британских муниципальных органов.

Своеобразным итогом многолетней парламентской деятельности по правовому обеспечению муниципальной деятельности явились: Закон о местном управлении 1972г. (Англия и Уэльс) и Закон о местном управлении 1973г. (Шотландия), носящие инкорпоративный характер. В 1985г. парламент Великобритании принял Закон о местном управлении, который внес изменения в местное управление Лондона и Англии в целом. Последний акт о местном управлении был принят в 1988г. Он впитал в себя нормы предыдущих законов и судебные прецеденты, регулирующие деятельность муниципальных органов как корпораций, участвующих в качестве юридических лиц в различных сделках и контрактах.

Общие (публичные) парламентские акты закрепляют статус муниципалитета как корпораций; обеспечивают автономность местных органов; устанавливают правовые основы деятельности правительственных ведомств по осуществлению контроля за работой местных представительных органов. Отношения между центральной властью и муниципалитетами определяются принципом inter vires (действовать в пределах своих полномочий), т.е. муниципалитеты могут совершать действия, которые лишь прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей считаются совершенными с превышением полномочий (ultra vires) и могут быть признаны судом не имеющими силы.

Большую роль в правовом регулировании деятельности местных органов власти играют также местные и частные парламентские статуты, устанавливающие дополнительные полномочия и льготы, а также акты делегированного (субординационного) законодательства.

Наряду с англосаксонской системой местного самоуправления в ряде зарубежных государств действует муниципальная система, которая в основе своей имеет французскую модель местного управления. Особые принципы организации самоуправления во Франции, заложенные еще в конце XVIII – начале XIX веков, существенно отличались от начал, лежащих в основе организации местного самоуправления в Англии.

Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Это проявлялось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест. “В распоряжении опекающей центральной власти находилась широкая гамма средств с различными наименованиями (аннулирование, одобрение, временная приостановка, замещение, пересмотр, отзыв, отставка, роспуск и др.), но имевшая единственную цель – жесткое подчинение себе деятельности местных коллективов.

Существовавший предварительный контроль вел к “разоружению” коммуны и департаментов, посягая на их самостоятельность действовать, предлагать, создавать, организовывать новые службы, вырабатывать и реализовывать проекты и т.д.”. Ключевую роль в системе местного управления играл префект, являвшийся представителем правительственной власти и определявший все направления местной деятельности. Появление этого ключевого института в административном механизме управления было в какой-то мере обусловлено установлением после Революции 1789г. принципа единой и неделимой нации. Региональное разнообразие, ранее характерное для системы управления, было упразднено: были созданы департаменты, во главе которых поставлены представители центральной власти, наделенные широкими полномочиями в управлении подконтрольными им территориями. Эта высокоцентрализованная система просуществовала во Франции почти 200 лет.

Проведенная в 1982г. децентрализация расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность в решении своих дел, сохранив вместе с тем за центральной властью достаточно сильные позиции на местах. В целях реализации новой правительственной политики децентрализации власти в 1983г. были приняты Закон о разделении компетенции между коммунами, департаментами, регионами и государством и Закон о разделении источников финансирования. Эти акты затем были дополнены другими законами, затрагивающими вопросы организационного строения регионов, местного управленческого аппарата, проведения местных выборов, межрегионального сотрудничества и участия граждан в деятельности местных органов власти.

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны, которых насчитывается более 36 тысяч. В большинстве своем они малочисленны: 90% коммун имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет свой Совет, в который входит от 9 до 49 членов (для районов некоторых крупных городов установлена иная квота). Каждый Совет избирает из своего состава мэра, а также от 2 до 13 постоянных депутатов в зависимости от численности избирателей. Мэр и депутаты образуют орган – муниципалитет и работают в его составе до окончания срока полномочий. Мэр осуществляет свои полномочия под контролем муниципального совета и административным контролем представителя государства в департаменте, выступая одновременно в качестве и государственного служащего, и главы местного самоуправления.

Департаменты во Франции имеют двойное назначение: во-первых, это органы “деконцентрации” власти и, во-вторых, это децентрализованные единицы системы государственного управления.

Составной частью децентрализованной системы управления являются регионы, Советы которых выполняют определенные функции центральных органов власти и содействуют координации деятельности центральных и местных органов власти по реализации совместной политики развития подконтрольной территории.

Муниципальные реформы, проведенные в последние годы во Франции и Великобритании, в определенной мере ослабили различия двух основных систем местного самоуправления, не устранив, однако, эти различия полностью.

Наряду с англосаксонской и французской моделями местного самоуправления в качестве самостоятельной муниципальной системы обычно выделяют местное (коммунальное) самоуправление ФРГ.

Значительную роль в развитии муниципального (коммунального) права этой страны в начале XIX века сыграли реформы правительства барона фон Штейна. Правовой основой формирования местного самоуправления явился прусский Устав городов, введенный фон Штейном в 1808г. Он предполагал развитие системы общинного самоуправления: наряду с представительным городским органом образовывался коллегиальный исполнительный орган – магистрат. Его возглавлял бургомистр, который являлся одновременно и председателем представительного органа власти.

Уже в реформе барона фон Штейна прослеживалась идея устранения параллелизма органов правительственных и органов местного самоуправления, сливающихся как бы в одну целостную организацию. Согласно Уставу органы местного самоуправления обязаны были решать местные дела не только от своего имени, но и по поручению государства. В дальнейшем магистраты были включены в систему государственного управления.

В начале XX века осуществлялся процесс огосударствования общин, которые попали под жесткий государственный контроль; государство осуществляло руководство их деятельностью. Это было прямым результатом непосредственного влияния республиканского законодательства, с одной стороны, на развитие компетенции государственных органов в коммунальной сфере, а с другой стороны, на вовлечение и городских, и сельских общин в процесс исполнения государственных задач. Прежде всего подобные отношения возникали в финансовой области.

Местные органы власти в ФРГ в настоящее время образуются в районах, городах в ранге районов и общинах. Самоуправление, согласно современной германской доктрине, означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права. Иначе говоря, государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления: общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций.

В ФРГ нет федерального закона о местных органах власти: основополагающие начала и принципы самоуправления изложены в статье 28 Основного Закона. Статус общин в ФРГ характеризуют следующие положения:

- община выполняет на своей территории под свою ответственность все административные функции за исключением тех случаев, когда законом выполнение этих функций поручено другим структурам управления;

- община регулирует сферу своей деятельности посредством устава, который не должен противоречить закону;

- община имеет право самостоятельно решать задачи на местном уровне под свою ответственность, но в соответствии с законами.

Вопросы организации общин и объединений общин решаются в федеральных землях по-разному.

В ФРГ действуют четыре основных типа организационного устройства общин:

а) магистратный;

б) бургомистерский;

в) северо-германский

г) южно-германский.

Определенными специфическими качествами муниципальной организации отличаются также такие страны, как Италия, Япония. В большинстве же других зарубежных стран организация муниципального управления имеет в своей основе начала самоуправления, свойственные названным выше странам, и, таким образом, не обладает ярко выраженной спецификой.

Правовую основу муниципального управления составляют конституционные положения, а также нормы текущего законодательства. При этом надо иметь в виду, что далеко не во всех странах статус местного самоуправления устанавливается в Основном законе. Например, Конституции Дании, Норвегии не содержат таких положений: в этих странах, имеющих сильные традиции местного самоуправления, не сочли необходимым подтвердить их на конституционном уровне.

Обычно вопросы организации местного самоуправления достаточно детально регламентируются в специальных законах о местном управлении, а также в некоторых отраслевых законодательных актах. При этом в одних странах действует единый закон о местном управлении, а в других – законы об отдельных видах органов самоуправления. Федеративные государства (США, ФРГ и др.), как правило, не имеют специального федерального закона о местном самоуправлении, предоставляя субъектам федерации (штатам, землям и т.д.) право осуществлять в полной мере законодательное регулирование вопросов местного самоуправления.

Многие государства имеют достаточно высокую степень унификации построения системы местного самоуправления, что находит свое отражение и в законодательстве о местном самоуправлении (Франция, Италия и др.).

В других странах организация местного самоуправления предполагает многообразие его форм. Например, существенное различие в организации местного самоуправления в субъектах федерации имеются в США, ФРГ. При этом в США подобные различия проявляются даже в пределах одного штата. Особенности организации местного самоуправления имеются также в городских и сельских поселениях (коммунах). Городское самоуправление, его администрация, аппарат более развиты по сравнению с сельским самоуправлением.

Важнейшим источником муниципального права стран Европы является Европейская Хартия местного самоуправления, разработанная и принятая Советом Европы по инициативе Постоянной конференции местных и региональных органов власти в Европе. Хартия включает преамбулу, в которой излагаются цели государств-членов Совета Европы, подписавших Хартию, и три части. Часть I Хартии называется: “Конституционные и законодательные основы местного самоуправления”; в ней содержится понятие местного самоуправления, говорится об источниках финансирования органов местного самоуправления, о праве местных органов самоуправления на объединение и т.д. Часть II Хартии устанавливает обязательства, которые берут на себя государства, подписавшие Хартию; называет органы самоуправления, на которые распространяется действие Хартии. Часть III Хартии устанавливает порядок подписания, ратификации и вступления в силу Хартии, а также ее денонсации.

Контрольные задания

1. Охарактеризуйте теории местного самоуправления
2. Перечислите и раскройте сущность основных типов территориального управления