12.1 Подходы к пониманию глобального управления
В XX столетии стало очевидным, что традиционные международные отношения, которые формировались как результат взаимодействия отдельных государств или их союзов на мировой арене, требуют большей упорядоченности и четких правил поведения. Толчком к этому послужили две мировые войны, кризисы и конфликты конца прошлого столетия, появление на мировой арене негосударственных акторов. Впрочем, идеи совершенствования управления миром, создания некоего единого мирового сообщества высказывались и ранее, в том числе И. Кантом, который писал, что торговля не может сосуществовать с войной, и рано или поздно дух торговли овладеет всеми людьми.
Основные надежды в начале XX в. возлагались на более четкое правовое регулирование международных отношений, а также создание межправительственных организаций. После Второй мировой войны, когда стали намечаться интеграционные процессы в Европе, встал вопрос о глобальном или мировом правительстве как некоем едином органе во всемирном масштабе, являющемся подобием организации государства.
К концу XX столетия появилось новое понятие – «глобальное управление». В широкий оборот оно было введено В. Брандтом и его коллегами из Комиссии ООН по глобальному управлению. Комиссия была создана для обсуждения того, как можно совместными усилиями решить такие глобальные проблемы, как экология, борьба с бедностью, болезнями и т.п. Окончание холодной войны также поставило вопрос о выработке новых правил поведения на мировой арене. Как результат, проблема глобального управления становится популярной в 1990-е гг. Выходят журналы Global Governance, Global Society. Данная тематика оказывается центральной и во многих других изданиях.
В настоящее время выделяют несколько подходов к пониманию того, что представляет собой глобальное управление. Например, Д. Месснер указывает четыре основных. Столько же, но несколько иных, выделяется в докладе Совета по внешней и оборонной политике России, представленном в 2001 г.
Первый подход фактически повторяет то, что звучало задолго до окончания холодной войны, – идею формирования единого мирового правительства. Его представители, как и ранее, исходят из того, что оно создается по образу и подобию государства. Так, Л. Филькенштейн пишет, что мировое правительство должно заниматься тем же, чем занимается у себя дома национальное. Проблема лишь в том, чтобы наделить его соответствующими властными полномочиями. Но эта точка зрения в настоящее время не получает особой поддержки со стороны ни политических, ни научных кругов. Главное возражение здесь в том, что при столь большом разнообразии политических систем, традиций, уровней экономического развития это выглядит просто нереальным.
Суть второго подхода – провести реформирование международных организаций, и прежде всего ООН, которая становится центральным звеном управления, а ее институты начинают выполнять роль своеобразных «министерств» и «ведомств». Например, Совет Безопасности – функции правительства, Генеральная Ассамблея – парламента; МВФ превращается в центральный банк и т.д. Однако и в отношении этого проекта также немало возражений. Указывается, в частности, на невозможность слишком сильной централизации в рамках международной организации. Высказываются также опасения, что ООН мало подвержена реформированию: ее структура отражает реалии прошлой эпохи, а наличие в Совете Безопасности в качестве сверхдержавы США сведет на нет все усилия по организации демократического управления миром. В связи с последним соображением Дж. Галтунг даже предложил проводить глобальное управление без участия великих держав.
Третий подход связан с идеями однополярности мира и управления им Соединенными Штатами Америки в качестве главного актора. Иными словами, речь идет о гегемонии США. Данного подхода придерживаются авторы, ориентированные на концепцию реализма. Одним из наиболее активных сторонников однополярности мира во главе с США выступает 3. Бжезинский, выделяющий четыре основные области, в которых они лидируют: военно-политическую, экономическую, технологическую и массовой культуры.
Сторонники идеи «американского варианта» управления миром как аргумент в свою поддержку приводят теоретические построения своих противников – неолибералов. Например, они ссылаются на теорию гегемониальной стабильности, которая развивалась в 1970–1980-е гг. такими авторами, как С. Краснер, Р. Кеохейн, и некоторыми другими. В исследованиях, выполненных в русле международной политической экономии, изучалась взаимосвязь стабильности экономического режима с наличием некоего государства-лидера. Это позволило утверждать, что при существовании такого государства-гегемона устанавливается стабильный экономический режим, так как лидер вырабатывает правила и нормы поведения, которые принимаются другими.
Однако необходимо иметь в виду, что теория гегемониальной стабильности показывает возможность лидерства лишь в одной из областей – экономической. Одновременное навязывание правил поведения во всех сферах политической, экономической, культурной жизни вызывает, как правило, резкое неприятие со стороны других участников международного взаимодействия.
Как и предыдущие подходы, идея гегемонии США вызывает большое число критических откликов, в том числе и тех, которые обсуждались в связи с представлениями об однополярности мира. Профессор Гарвардского университета Дж. Най убедительно демонстрирует невозможность реализации данного подхода в книге, вышедшей в свет в 2002 г., которая так и называется «Парадоксы американской мощи: Почему единственная мировая сверхдержава не может действовать в одиночку». Главный аргумент: в современном мире нельзя уже не учитывать цели, интересы и активность других акторов.
Наконец, четвертый подход состоит в том, что глобальное управление исходит из полицентричности мира и предполагает участие в управлении не только государств и межгосударственных образований, но и других акторов. Именно их включенность в глобальное управление составляет главное отличие данного подхода от предыдущих.
Идея важности вовлечения различных групп в глобальное управление существовала давно. Так, функционалисты одними из первых обратили внимание на то, что сотрудничество может вести к политическим изменениям и в итоге – к созданию мирового сообщества. Об этом основатель функционализма Д. Митрани писал еще в 1943 г., подчеркивая, что сотрудничество на уровне отдельных организаций заменит в итоге политические институты прошлого, в том числе и национальное государство. Впоследствии идеи мирового сообщества в том или ином контексте прослеживаются в работах Э. Хааса, Дж. Грума, Дж. Бертона и многих других авторов.
Для понимания проблем глобального управления важными были работы, проведенные в рамках конструктивизма в конце 1980-х гг. такими авторами, как А. Вендт и Дж. Рагги. Они заметили, что по мере развития мира человечество создает не только материальные, но еще и единые социальные структуры, которые представляют собой значимый фактор дальнейшего развития. Связи и отношения разного уровня становятся важнейшей проблемой в исследованиях международных отношений и мировой политики.
Значительным толчком к развитию последнего из названных подходов послужила вышедшая в 1992 г. под редакцией Дж. Розенау и Е. О. Щемпеля книга «Управление без правительства: порядок и изменение в мировой политике». В ней обсуждаются возможные механизмы такого управления. В работе «Турбуленция в мировой политике», появившейся на два года раньше, Дж. Розенау пишет о том, что управление – это система правил, типичная для всех видов человеческой деятельности. В его понимании оно охватывает деятельность различных правительств, но включает в себя множество других структур и групп.
12.2 Проблемы и перспективы глобального управления
В научной литературе 1990-х гг. появляется еще один термин – «новая многосторонность». В отличие от классического понимания многосторонности как сотрудничества нескольких государств, новый термин, пишет Ф. Нушелер, гораздо шире и включает в себя:
- усиление правовой базы и цивилизационного начала в международных отношениях;
- совместное решение глобальных проблем посредством использования регулирующих механизмов регионального или глобального масштаба;
- укрепление системы ООН как совещательного мирового форума, инстанции для решения вопросов войны и мира, инициатора и организатора решений по глобальным проблемам;
- повышение взаимодействия государственных и негосударственных акторов, которые все более организуются в рамках транснациональных глобальных сетей. Таким образом, Ф. Нушелер фактически объединяет два подхода к глобальному управлению, обусловленные, с одной стороны, реформированием ООН, с другой – вовлечением негосударственных акторов в совместную деятельность с государствами, МПО по решению актуальных проблем.
Возвращаясь к вопросу о взаимодействии различных акторов при решении мировых проблем, следует сказать, что в современной политической практике можно найти множество примеров такого успешного сотрудничества.
Одной из наиболее развитых сфер здесь является урегулирование конфликтов. Так, Дж. Монтвилль выделил три взаимосвязанные области деятельности, которыми занимается неофициальная дипломатия. Первая направлена на проведение семинаров между представителями конфликтующих сторон с целью улучшения их взаимопонимания; вторая предполагает влияние на общественное мнение, с тем, чтобы на уровне общественного сознания иметь благоприятную почву для разрешения конфликтов мирными средствами; третья ориентирована на совместное экономическое развитие. Все три сферы являются неким дополнением к тому, чем занимаются государственные структуры и межправительственные организации при урегулировании конфликтов.
Более того, как отмечают Г. Келман и С. Коэн, которые проводили неофициальные семинары с представителями конфликтующих сторон, такие встречи и вообще неофициальная дипломатия не могут и не должны рассматриваться как замещающие дипломатические и политические переговоры. Это, скорее, подготовка к подобного рода переговорам.
Важным оказывается и еще один момент. Разные акторы не только взаимодействуют между собой на фоне других изменений (совершенствования работы ООН и т.п.). Происходит при этом и перераспределение управленческих функций от государства к другим участникам международного взаимодействия.
Первыми, кто заметил, что государства не смогут удержать монополию на управление в своих руках, были специалисты в области МПЭ. Так, С. Стрэндж в начале 1990-х гг. писала, что все государства, независимо от территории, размеров, мощи, слабеют перед лицом происходящих технологических и финансовых изменений, а также ускоряющейся интеграции национальных экономик в единый мировой рынок. Итак, государства, изменяя свои функции и передавая их частично другим акторам, тем самым отдают им отчасти и управление.
Как управленческие функции в конечном итоге могут быть перераспределены? Ответ на этот вопрос фактически дает представление о будущей политической структуре мира.
Первое, что выделяется при анализе современной структуры глобального управления, – большая ее пестрота. В отличие от Вестфальской системы, в которой равный правовой статус различных государств закреплен международными нормами, проявляющаяся новая система этого не предполагает. Управленческий ресурс современных участников мировой политической системы крайне разнообразен. Это могут быть политический голос государства при принятии решений в ООН, финансовые возможности ТНК или доверие общественного мнения определенным НПО. Ресурсы такого рода сложно сопоставимы, а значит, последствия их различных сочетаний трудно просчитываются. При этом государства сохраняют за собой монополию в качестве субъектов международного права.
Второй важный момент заключается в том, что складывающиеся глобальные управленческие связи мира не являются иерархическими, как они существуют внутри государства (хотя и там жесткая иерархия размывается). В то же время они уже и не анархичны, как предполагается классической Вестфальской системой. Современная политика основана на выработке коллективных решений через множество различных согласований разного уровня. Для понимания складывающейся системы глобального управления эвристичным может оказаться подход В.М. Сергеева, который видит в демократии и, следовательно, в демократическом управлении согласование интересов различных групп путем переговоров. На глобальном уровне это могут быть многосторонние межгосударственные формы, открывающие возможности для коллективного управления взаимозависимостью. Это могут быть и совместные встречи представителей государств и негосударственных акторов. Одним из примеров последнего может служить Конференция по устойчивому развитию, прошедшая в Йоханнесбурге в августе 2002 г., которая продемонстрировала идеи партнерского взаимодействия правительств, бизнеса и НПО при решении глобальных проблем.
Серьезной проблемой остается поиск не только решения, но и возможностей его выполнения. Иными словами, если координацию действий разных акторов удается как-то наладить, то исполнительные функции пока плохо реализуются даже в тех случаях, когда путем совместных усилий согласие все же достигается. Один из примеров – сложности, связанные с выполнением Киотского протокола.
Третья особенность: в глобальном управлении уже используются различные формы и методы. Государства, НПО, межправительственные акторы, ТНК встречаются на совместных форумах, где и принимают решения. В других случаях акторы действуют параллельно, имея в виду общую цель, например регулирование конфликтов. Тогда функции разделяются. Государства, МПО могут вводить миротворческие силы для разъединения противоборствующих сторон, налаживать контакты на уровне политических элит участников конфликта, а НПО могут одновременно работать на уровне населения, стараясь смягчить негативные стереотипы в отношении противника, доставлять гуманитарную помощь и т.п.
Важной является здесь согласованность действий. Именно это часто не достигается в силу различных причин, в том числе из-за слишком большого числа вовлеченных в процесс акторов. Однако, несмотря на все сложности, в настоящее время все-таки довольно отчетливо проявляются следующие параметры глобального управления:
- участие разных акторов;
- отсутствие иерархичности связей между ними;
- множественность форм и методов взаимодействия;
- использование переговоров для согласований.
Одним из ключевых остается вопрос о дальнейших путях распределения управленческих полномочий между акторами в складывающейся политической структуре мира.
Первый путь хаотичный, плохо управляемый, с «перетягиванием каната» между различными государствами, а также другими участниками международных отношений, возможным применением силы и т.п. Он состоит в том, что государства ведут себя реактивно и пытаются ограничивать негосударственных акторов в реализации управленческих функций, заставляя их действовать под своим жестким контролем. В принципе для этого у государства имеются довольно большие политические и правовые ресурсы, благодаря которым оно и остается главным актором на мировой арене. Несколько хуже обстоят дела с финансовыми и экономическими ресурсами, а также ресурсом, обусловленным поддержкой на уровне общественного мнения.
В рамках этого плохо управляемого пути возможен и вариант, когда государства без особого сопротивления будут передавать управленческие функции другим акторам. В любом случае минусом при выборе данного пути является то, что система глобального управления выстраивается в значительной степени стихийно. В своем крайнем выражении такой подход может привести к неожиданному и потому болезненному распаду государственно-центристской системы мира. В каких конкретно формах такой распад может осуществляться, предсказать сложно. Очевидно только, что независимо от того, какими будут долгосрочные последствия такой резкой перестройки, сама она вызовет значительные социальные и психологические потрясения.
Второй путь заключается в том, что государства, используя имеющиеся ресурсы, совместно с другими акторами выстраивают новую архитектуру мира. Это путь кризисного управления и формирования новых структур, создания нового мироустройства с учетом новых реалий и интересов различных участников – государств, межгосударственных организаций, неправительственных объединений, крупнейших финансовых и бизнес-структур и т.д.
Говоря об увязках интересов государств с негосударственными акторами, следует иметь в виду, что последние нередко ведут себя достаточно агрессивно и вовсе необязательно ориентированы на отношения сотрудничества с государственными структурами. Кроме того, существует проблема, с какими именно неправительственными акторами сотрудничают эти государственные структуры. Так, в последнее время аналитики все чаще обращают внимание на опасность, которая исходит от возможного использования наркобизнесом и другими видами нелегального бизнеса государственных структур, в том числе дипломатических каналов. Наконец, интересы государства в отношении негосударственных акторов зачастую противоречивы. Например, с одной стороны, государства заинтересованы в крупных зарубежных инвестициях, с другой – занимаются протекционизмом в отношении национального бизнеса.
В целом же адаптация и ассимиляция государств к меняющейся действительности идет сложно. При этом они никогда не выбирают один путь. Обычно, действуя разными методами, государства сотрудничают с неправительственными акторами и одновременно стремятся к ограничению их властных устремлений. Некоторые политологи полагают, что, скорее всего, перераспределение управленческих функций будет проходить методом проб и ошибок с большой вероятностью случайных действий. Вопрос заключается лишь в том, будут ли государства, прежде всего ведущие, стремиться организовать этот процесс, постоянно направляя его в определенное русло. Кстати, некоторые исследователи и политики, видят в «подталкивании» ведущими странами мира мирового развития в нужном направлении один из возможных путей организации глобального управления. В этом смысле следует, правда, скорее говорить не о глобальном управлении, а о глобальном регулировании.
Контрольные вопросы