1. Институт президентства в исторической ретроспективе и в условиях современной демократии
2. Типологии института президентства
3. Усиление роли института президентства
Процесс становления института президентства напрямую связан с процессом формирования исполнительной власти в Соединенных Штатах Америки. На первом этапе американской государственности законодательная и исполнительная власть были сосредоточены в одном представительном органе – Континентальном Конгрессе. Делегаты Конституционного конвента, собравшиеся в 1787 году в Филадельфии для принятия федеральной Конституции США, приняли решение о формировании исполнительной власти на основе республиканизма, предусматривающего выборность всех должностных лиц. Функционирование Континентального Конгресса на протяжении определенного времени не было достаточно для американского народа, который решил, что власть должна быть единой и должна быть сосредоточенной в руках одного человека. Глава федеральной исполнительной власти в стране стал именоваться, согласно Конституции, Президентом Соединенных Штатов Америки. Такое наименование главы государства было связано не только с тем, что президент ассоциировался с республиканской формой правления, но и с тем, что в ряде американских штатов в то время главы исполнительной власти назывались президентами, а не губернаторами.
Таким образом, должность президента, как главы государства и главы правительства, возникла в США в XVIII веке, и, что не менее важно, это должность была избирательной и избиралась в ходе всеобщих выборов. Начиная с этого периода институт президентства стал одним из важнейших институтов политической системы. Первыми последовали примеру США в установлении президентской системы правления страны Латинской Америки. Уже в первой половине XIX века под влиянием могущественного северного соседа во многих южноамериканских странах был учрежден пост президента. В Европе эталоном государственного устройства стала Великобритания, и в ряде европейских стран утвердилась парламентарная, или конституционная, система правления, при которой монарх оставался главой государства, но исполнительная власть осуществлялась премьер-министром и его кабинетом министров, а правительство становилось ответственным перед парламентом. Первыми же европейскими странами, где была введена должность президента как главы государства, стали в 1848 году две республики – Франция и Швейцария. Кроме них, другие государства Европы (не говоря уже об Азии и Африке) до конца ХIХ в. оставались монархиями.
В XX веке такие грандиозные по своим масштабам потрясения, как революции, мировые войны, распад колониальных империй, привели к образованию множества новых независимых государств. Далеко не все они стали президентскими республиками, но в подавляющем их большинстве был учрежден пост президента страны. Так, в Европе после окончания первой мировой войны президенты стали высшими должностными лицами в Австрии, Веймарской республике, Чехословакии, Польше, Эстонии, Литве, Латвии, Турции. В 30-40-е годы институт президентства стал распространяться и в Азии; его ввели у себя Филиппины, Сирия, Ливан. После второй мировой войны в число западноевропейских государств, возглавляемых президентами, вошли Италия, Греция, Португалия, Исландия и Мальта. В Азии пост президента был учрежден в Южной Корее, Южном Вьетнаме, Тайване, Индии, Пакистане, Бангладеш, Ираке, Иране, Афганистане.
Однако наибольшее распространение модель президентского правления получила в Африке. Этот процесс начался с конца 50-х - начала 60-х гг., и в настоящее время во главе почти всех африканских стран стоят президенты. Показательно, что установление поста президента происходило не только в капиталистических и развивающихся странах, но и в ряде бывших социалистических государств, таких, как Социалистическая Федеративная Республика Югославия, Чехословацкая Социалистическая Республика, Социалистическая Республика Румыния, Корейская Народно-Демократическая Республика.
Фундаментальные изменения, происходящие на мировой арене с конца 1980-х гг., стимулировали дальнейшее распространение института президентства. Почти во всех бывших республиках СССР, республиках бывшей СФРЮ (за исключением Боснии и Герцеговины), а также в Чехии и в Словакии был учрежден президентский пост. Этот же пост ввела у себя Монголия. Сегодня президентство – неотъемлемый элемент политических систем многих стран Европы, Азии, Африки, Северной и Южной Америки. В то же время, каждая страна сама определяет, какую роль должен играть президент в ее политической жизни.
Возникновение тех или иных систем правления в различных странах обусловлено многими факторами. В одних странах утвердилась парламентская система правления, при которой функции главы государства исполняет конституционный монарх или президент, но реальная исполнительная власть сосредоточена в руках правительства, подотчетного парламенту, а в других – возобладала линия на создание сильной президентской власти, уравновешенной другими политическими институтами или превосходящей по своим полномочиям законодательную и судебную власти. На современной политической карте мира есть и такие страны, которые вообще обходятся без поста президента, что еще раз подтверждает все многообразие форм государственности.
Установившаяся типология института президентства включает в себя три основных типа – президент в парламентской, президентской и полупрезидентской республиках, и выделенный сравнительно недавно тип – президент в сверх- или суперпрезидентской республике. Проанализируем особенности института президентства в президентской (США), полупрезидентской (Франция) и парламентской (ФРГ) республиках. Американская модель президентской власти характеризуется обладанием высокого уровня функциональных полномочий, что не приводит к утверждению единоличной власти в связи с действием принципа разделения властей, утвердившимся здесь еще в период становления государственной системы в конце XVIII века.
Выделяются следующие особенности института президентства в США:
Классическим примером института президентской власти в полупрезидентской республике является Франция. Эта модель характеризуется следующими особенностями:
В парламентской республике выделены следующие особенности института президентства:
Таким образом, практика президентской власти в странах «первого эшелона» модернизации показывают, что по сравнению со всеми другими высшими должностными лицами президент обладает особым статусом, полномочиями и ответственностью. Его прерогативы позволяют президенту играть важную роль в общественно-политической жизни. Хотя статус главы государства достаточно универсален, функционирование различных моделей президентства выявляет их зависимость от тех или иных политических режимов и разных систем государственного правления. Каждому типу государственного правления соответствует определенный тип президентства с его особыми ролевыми функциями.
В президентской республике – это эффективный политический лидер, непосредственно руководящий правительственной политикой, совмещающий функции главы государства и главы правительства. В полупрезидентской республике президент выступает в роли верховного арбитра в отношениях между правительством и парламентом. В парламентарной республике он имеет статус «первого гражданина», обладающего высоким моральным авторитетом и представляющего государство в официальных актах государственной власти.
В период социальной модернизации резко возрастает роль государственной власти, которая вынуждена реагировать на многочисленные вызовы и угрозы политической стабильности. Государство выступает в качестве организатора модернизации, ее основного агента. Поэтому в этих условиях широкое распространение получает авторитарный режим, с разной степенью эффективности пытающийся решить проблемы развития. Как показывает исторический опыт, авторитаризм присущ как странам «первого эшелона», так и обществам «запоздалой модернизации». Важной тенденцией становления политических режимов в странах «догоняющей модернизации» является усиление роли института президентства и персонализация власти, высокая роль субъективного фактора.
Однако главный вопрос, как представляется, лежит несколько в другой плоскости. Важнее оказывается не тип политического режима, а его совместимость с целями и задачами модернизации. Ведь не секрет, что в одних случаях режим ведет к консервации отсталости, а в других – способствует заметным взлетам страны. Поэтому в контексте политической модернизации особенно интересен так называемый «авторитаризм развития», или «авторитаризм модернизации». Последний сохраняет все черты, присущие данному типу политического режима: доминирование государства над обществом, исполнительной ветви власти над другими, ограничение легальной оппозиции и т. п. Вместе с тем, он отличается рядом особых признаков.
Во-первых, на определенном этапе авторитаризм развития приобретает смягченную форму и проявляет способность к самотрансформации. Это обусловлено тем, он «...не может не быть озабочен поисками социальной опоры вне традиционных правящих групп, расширением своей массовой базы. Отсюда потребность в том, чтобы «выслушать» соответствующие социальные группы, наладить механизм обратной связи и т. д. В принципе, «авторитаризм модернизации» совместим с какими-то элементами политического либерализма – существованием политических партий (пусть верхушечных и контролируемых), правовыми нормами и даже сравнительно «вольной» прессой. Степень постепенного «смягчения» авторитарного режима, его демократизации (иногда – добровольной, иногда – вынужденной) является важным показателем того, насколько он вписывается в процесс модернизации».
Во-вторых, «...показателями функциональности авторитарной политической системы на этапе модернизации развивающегося общества являются проведение эффективной экономической стратегии, нацеленной на преодоление периферийности, национальная интеграция, обеспечение политического суверенитета. Эти задачи решаются сочетанием различных методов, в том числе репрессивных».
В-третьих, авторитаризм развития характеризуется достаточно высокой степенью консенсуса в обществе. Поскольку осуществление реальной модернизации предполагает распространение ее плодов на массовый уровень, постольку он опирается на достаточно широкую социальную базу. Однако отсюда вытекает и парадоксальность существования данной формы авторитаризма.
Получение значительных плодов экономической политики, изменение социальной структуры общества, появление мощного среднего класса, на первых порах выступающего поддержкой режима, создает почву для отрицания последнего. Как только экономически окрепшие слои населения, обязанные своим благополучием правящему режиму, начинают тяготиться излишней государственной опекой, начинается процесс его делегитимации.
Концепция авторитаризма развития близка к структурно-функциональной, авторитарно-прагматической теории политической модернизации, наиболее яркими представителями которой являются С. Хантингтон, Т. Цурутани, Д. Нельсон. В отличие от вестернизаторских схем, они дифференцируют понятия социально-экономической модернизации и политического развития, считая последнее относительно самостоятельным процессом. При этом основная причина политической нестабильности стран Азии, Африки и Латинской Америки им видится в отставании процессов политической институционализации от темпов социальной мобилизации, политического участия и экономического развития. В связи с этим на первый план выдвигается не механическая трансплантация демократических институтов, а политическая стабильность, выступающая условием поэтапного создания жизнеспособных политических институтов.
Можно выделить факторы эффективности института президентства при осуществлении «догоняющей модернизации». Большое значение играет устойчивость и сила государственной власти, позволяющая ей подняться над узкогрупповыми интересами. Политика всегда есть выбор между теми или иными интересами и соответствующими стратегиями. Правительство вынуждено выбирать между городом и деревней, экспортерами и импортерами, традиционными и современными отраслями производства и т.ед., отказывая тем или иным социальным группам. Осуществление рациональной экономической политики, зачастую далекой от популизма, требует сильной институциональной опоры власти, выступающей гарантом несменяемости политического курса. Вышеотмеченный анализ ни в коей мере не отрицает возможности осуществления «догоняющей модернизации» демократическими режимами. Здесь на первый план также выдвигается проблема стабильности и преемственности реформаторского правительства и политологи отмечают, что «...В этом случае последовательно проводить рациональную экономическую политику в течение продолжительного срока обычно удается в тех странах, где или присутствует доминантная партия, или существует единство по основным принципиальным вопросам внутри национальной политической элиты, позволяющее руководителям экономики не зависеть от колебаний избирательного маятника».
Контрольные вопросы
1. В какой стране зародился институт президентства как один из важнейших элементов политической системы?
2. Какие страны первыми последовали примеру США в установлении президентской формы правления?
3. Назовите отличия в полномочиях президента при президентской, полупрезидентской и парламентской форме правления.
4. Чем характеризуется американская модель президентства?
5. Назовите особенности политического режима «авторитаризм модернизации».
Вопросы для обсуждения
1. Чем можно объяснить факт, что в некоторых странах, создавая предпосылки для дальнейшей демократизации, «авторитаризм модернизации» не приводит к развитию демократии?
2. Способствует ли персонализация власти, которая может возникнуть при «авторитаризме модернизации», успешной политической модернизации?