Глубокие качественные изменения, происходящие в объектах непосредственного управления в государствах с переходной экономикой, неизбежно приводят к перестройке организационных структур и органов управления. Совершенствование организационных структур управления не терпит поверхностного подхода. Нельзя приспосабливать динамичный, развивающийся объект управления к устоявшимся, привычным формам. Наоборот, формы должны приводиться в соответствие с изменяющимися экономическими и социальными задачами.

Ранее сложившиеся структуры государственной власти и управления имели ряд негативных сторон. Они сводились к следующему:

• не обеспечили выход общества из кризисного состояния, эффективное использование имеющегося производственного, экономического и интеллектуального потенциала;
• не способствовали созданию условий для внедрения и развития рыночных отношений, введение нового механизма мотивации высокопроизводительного труда, стимулированию предпринимательства и конкуренции
• формы и методы органов управления консервативны. Имели место слияние принципов государственного управления и непосредственного хозяйствования;
• в работе отраслевых органов управления (министерства, ведомства) преобладали распределительные функции, регламентация и вмешательство в деятельность предприятий, ущемление их экономической самостоятельности;
• серьезным недостатком является отсутствие ответственности за принимаемые управленческие решения;
• имеет место несогласованность, дублирование и параллелизм в деятельности исполнительных органов [87].

Проблема обеспечения стабилизации экономики и реализации целенаправленных мер по становлению рынка объективно обусловливают необходимость проведения реорганизации структуры органов государственной власти и управления. На стадии становления суверенного Казахстана в республике был принят Закон «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР» (20 ноября 1990 года). В соответствии с этим Законом осуществлялась перестройка организационной структуры управления экономикой и социальной сферой на макроуровне. В соответствии с этим Законом Совет Министров был преобразован в Кабинет Министров, изменен его состав и учрежден пост Премьер - Министра. Кабинет Министров осуществлял следующие возложенные на него функции:

• обеспечение развития рыночных отношений в экономике республики;
• разработка и осуществление мер по росту благосостояния и культуры народа, развитию науки и техники, укреплению денежной и кредитной систем и другое;
• обеспечение комплексного экономического, культурного и социального развития республики и его регионов;
• – осуществление мер по обеспечению прав и свобод граждан в защите интересов республики, охране собственности;
• – осуществление мер в сфере отношений Республики с иностранными государствами и международными организациями

Выработка и осуществление политики перехода к новым экономическим отношениям становятся специальной функцией государственного управления, координируемой Президентом Республики Казахстан. Руководствуясь объективным ходом формирования рыночной экономики в республике и принципиальными подходами к построению государства с социально ориентированной моделью хозяйствования, Президент и Правительство нашей страны оперативно реагируют и принимают радикальные меры по совершенствованию организационной структуры управления.

После начального этапа преобразования системы органов управления (1990-1993 гг.) были проведены работы по дальнейшей рационализации организационной структуры управления. За 1995-1996 годы принят ряд Указов Президента республики, который был направлен на создание новых структур. В частности, были приняты указы: « О структуре Правительства Республики Казахстан» (19 октября 1995года), определивший структуру Правительства из 21 министерства и девяти государственных комитетов; « О совершенствовании структуры центральных исполнительных органов Республики Казахстан» (19 октября 1995 года), в соответствии с которым, были упразднены, образованы и реорганизованы государственные комитеты, главные управления, агентства; «О совершенствовании структуры центральных исполнительных органов и о сокращении численности государственных органов» (29 октября 1996 года), по которому было упразднено восемь ведомств и осуществлено упрощение штатов центральных и местных органов управления [88].

Поскольку организационная структура управления носит динамичный характер и сообразуется с состоянием объекта, поскольку следует изучать организационные проблемы управления на каждом этапе переходного периода [37, с. 154-156]. Эти проблемы могут быть сведены к следующим группам:

• оптимизация соотношения централизации и децентрализации в управлении, т.е. четкое разграничение функций, прав и ответственности по всей иерархии управления;
• координация и взаимодействие органов управления при решении общих задач в республиканском, региональном и программном разрезах;
• рациональное построение работы аппарата управления с использованием эффективных форм организации труда, методов принятия решения и структур управления.

Весь этот комплекс проблем охватывает вертикаль управления, горизонталь управления и собственно построение аппарата. Он и является объектом анализа и проектирования применительно к организационным системам разных типов. Приведенный выше комплекс проблем предполагает последовательное проведение в жизнь перехода от административно-командной структуры исполнительных органов к новой, соответствующей рыночной экономики. В этом контексте было своевременным принятие Указа Президента Республики Казахстан «Об очередных мерах по реорганизации системы государственных органов Республики Казахстан» от 18 марта 1997 года. Он способствовал дальнейшему совершенствованию и повышению эффективности управления на всех уровнях, построению рациональных структур государственных органов управления. Достаточно сказать, что настоящим Указом подверглась сокращению на 50% число самостоятельных государственных структур, в том числе: министерств- с 20 до 14, государственных комитетов (комиссий) - с 13 до 6, других ведомств с 14 до 5. Реформа государственной службы в последующем предусматривала дальнейшее совершенствование системы государственного управления, особенно в части реорганизации и развития территориальных органов управления и местного самоуправления [89].

В соответствии с Законом Республики Казахстан от 25 июня 1991 года «О Кабинете Министров Республики Казахстан» Правительство осуществляло свою деятельность под руководством Президента Республики Казахстан. Если по Конституции 1993 года Президент республики непосредственно руководил деятельностью Кабинета Министров, то по Конституции Республики Казахстан 1995 года Правительство осуществляет исполнительную власть Республики Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью. Если полномочия Парламента в сфере правотворчества (издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения) ограничены ст. 61 Конституции РК, то правомочия Правительства многообразны и динамичны. К примеру, Правительство обладает не только правом законодательной инициативы, но и издает постановления по различным вопросам государственного управления. Основные направления государственного управления в сфере труда, социального обеспечения и занятости, определяются Президентом Республики Казахстан, который утверждает в соответствии со ст. 44 Конституции государственные программы Республики, по представлению Премьер-Министра Республики утверждает единую систему финансирования и оплаты труда работников всех органов, содержащихся за счет бюджета Республики [87, с. 2-10] .

Основные направления социально-экономической политики государства определяет Правительство Республики Казахстан, на основе разработки и реализации среднесрочных программ развития экономики и социальной сферы государства. Выбор стратегии развития в среднесрочной перспективе должен осуществляться исходя из того, что главной целью этого этапа является: создание перспектив устойчивого экономического роста, повышение благосостояния населения, активизация социальной политики с учетом интересов различных групп и слоев населения.

Главной целью социальной политики Правительства является стабилизация уровня жизни населения и обеспечение его роста, при уменьшении бремени кризиса для наименее защищенных слоев населения. С этой целью Правительство разрабатывает меры по совершенствованию системы социальной защиты малоимущих слоев населения, росту реальной заработной платы, реформе системы пенсионного обеспечения, социального и медицинского страхования.

В соответствии с основными направлениями внутренней и внешней политики, определяемыми Президентом Республики Казахстан, создаваемой Парламентом законодательной основы Правительство осуществляет исполнительную власть и как орган общей компетенции возглавляет систему исполнительных органов и руководит их деятельностью.

Компетенцию, порядок организации и деятельности Правительства РК определяют положения Конституции Республики Казахстан и Конституционного закона Республики Казахстан от 18 декабря 1995 года «О Правительстве Республики Казахстан» [90].

Полномочия Правительства в управлении социально-экономическим развитием в целом определяются характером Правительства, как высшего звена исполнительной власти. В совокупности правомочий Правительства, главное место принадлежит его правам по практической реализации норм Конституции, указов Президента, программ Правительства и другие. Но круг полномочий Правительства являются довольно многоплановым, а не ограничивается простым осуществлением Конституции, законов, указов. Исполнительная деятельность включает много таких элементов, которые прямо не относятся к исполнительной деятельности, в прямом смысле этого слова. Поэтому, не случайно в Конституции РК 1995 года, при перечислении основных задач и правомочий Правительства (ст. 66) в виде конкретного перечня в десяти пунктах подчеркивается, что Правительство выполняет иные функции, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента. Более детально компетенция Правительства определена ст. 9 Конституционного закона «О Правительстве Республики Казахстан» [90, с. 36-37].

В настоящее время реализация полномочий Правительством значительно видоизменилась, в связи с качественными изменениями объектов управления в современных условиях и характера государственно-правового регулирования. Особенно это коснулось экономических отношений. Прямое государственное регулирование характерное для централизованного планового хозяйства и распределения, сменилось другим методом руководства, характерным для рыночного общества. Новое государственно-правовое регулирование осуществляется путем создания условий рыночных отношений, свободы частной собственности, ограничения монополии, оказания финансовой помощи, совершенствования налоговой системы, эффективной таможенной политики, соответствующих трудовых отношений и т.д.

Что касается социальной сферы, то это область постоянно находится в центре внимания Правительства, и в значительной мере эти вопросы решаются посредством прямого регулирования (вопросы пенсионного обеспечения, предоставление льгот, поддержка малоимущих). В то же время в этой деятельности Правительство учитывает новые экономические условия, которые влияют на многие сферы политики.

Важным участком работы Правительства является разработка основных направлений социально-экономической политики государства и, в этой части область социальных приоритетов в современных условиях приобретает важнейшее значение. В соответствии с этим положением Правительство разработало важнейшие программы социально-экономического развития государства, утвержденные Президентом Республики Казахстан. Из разработанных за годы независимости высшим исполнительным органом наиболее приоритетных концепций и программ в социальной сфере, следует отметить такие как:

• Программа действий Правительства РК на 1998-2000 годы.
• Программа микрокредитования наименее обеспеченных граждан Республики Казахстан на 1998-2000 годы.
• Концепция реформирования трудовых отношений в Республике Казахстан.
• Государственная программа «Здоровье народа».
• Комплексная программа «Здоровый образ жизни».
• Концепция социальной защиты населения Республики Казахстан.
• Концепция дальнейшего развития здравоохранения в 2000-2005 годы.
• Программа действий Правительства РК на 2002-2006 годы.
• Концепция региональной политики РК на 2002-2006 годы.
• Программа реабилитации инвалидов на 2002-2005 годы.
• Государственная программа развития страхования в РК на 2000-2002 годы.
• Концепция развития физической культуры и спорта в РК на 2001-2005 годы.
• Программа демографического развития РК на 2001-2005 годы.
• Программа по снижению уровня бедности населения на 2003-2005 годы.
• Программа дальнейшего углубления социальных реформ в Республике Казахстан на 2005-2007 годы.
• Государственная программа развития здравоохранения Республики Казахстан «Саламатты Казақстан» на 2011-2015 годы.
• Государственная программа развития образования Республики Казахстан на 2011-2020 годы.
• Программа «Занятость 2020».
• Концепция социального развития Республики Казахстан до 2030 года

Особая роль в государственном регулировании социально-экономических процессов, успешной реализации основных Программ развития принадлежит правотворческой деятельности Правительства [88,с.23-28]. При этом она предполагает не сиюминутное решение возникающих проблем, а планомерное, закономерное, осмысленное продвижение в деле формирования правового поля, регламентирующего общественные отношения в соответствии со Стратегией развития Казахстана на период до 2050 года. Правотворческая деятельность Правительства осуществляется в настоящее время путем участия его в законотворческом процессе, проходящем в стенах Парламента, и через издания собственных нормативных актов. Правительство, в частности, в соответствии с Конституцией РК, (п.3 ст. 66) вносит в Мажилис Парламента проекты законов и обеспечивает их исполнение. В этом праве имеются два элемента: первый - это внесение законопроекта в Мажилис Парламента, второй - обеспечение исполнение законов.

Рассматривая первый элемент, следует отметить, что Правительство вносит законопроект в Мажилис, как по своей инициативе, в соответствии с п. 1 ст. 61, так и по поручению Президента согласно статье 44 Конституции РК. И хотя в Конституции и в Конституционном законе «О Правительстве Республики Казахстан» не говорится об участии Правительства в обсуждении законопроекта в Парламенте, Премьер-Министр и члены Правительства принимают активное участие в его обсуждении. Представляется, что это стадия законотворчества и участие Правительства на этой стадии целесообразно было бы закрепить в законодательстве. Это, в должной мере, подняло бы ответственность Правительства в разработке и обсуждении законопроекта и сделало обязательным участие лиц, отвечающих за разработку и исполнение законов, в обсуждении законопроектов в Парламенте. Вторым элементом является право обеспечения исполнения законов - это практически составляет сердцевину всей исполнительной деятельности Правительства. Именно исходя из этого, Парламент осуществляет контроль за исполнением законов Правительством. В п. 6 ст.57 Конституции РК закреплено право Палат Парламента по заслушиванию отчетов членов Правительства по всей их деятельности и право обращения к Президенту с предложением об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов Республики. Из этой статьи вытекает, что главная обязанность Министров - это исполнение законов, и основной причиной их отстранения является неисполнение ими законов. При этом важнейшие нормативно-правовые акты издаются Правительством по всем вопросам, по которым издаются законы, в соответствии со статьей 61 Конституции РК. По всем пунктам указанной статьи Правительством издаются постановления нормативного характера, а также иные подзаконные акты по различным направлениям деятельности, в том числе по вопросам социального обеспечения населения.

Анализ таких актов Правительства, изданных им за период 1999-2015 гг., показывает, что нормативное сопровождение деятельности исполнительных органов осуществлялось по следующим направлениям (Таблица 3). Наиболее приоритетными, исходя из количества принятых постановлений Правительства, являются общие вопросы социального обеспечения в т.ч. пенсионного обеспечения (17), за ними следуют вопросы социального страхования (8), социальной помощи (25).

Таблица 3 – Постановления Правительства РК в области социальной защиты за период 1999 - 2015 гг.

Приведенный анализ свидетельствует о том, что Правительство РК является тем организующим звеном, посредством которого реализуются основные направления социальной политики государства, а также органом, объединяющим усилия всех властных структур в вопросах управленческого воздействия на общественные отношения в сфере социального обеспечения.

В этой связи, представляется необходимым сконцентрировать деятельность на социальном направлении министерств и ведомств, которые осуществляют управление в области социальной защиты населения, объединив их в один социальный блок. К примеру, на сегодняшний день объединили свои усилия в социальном векторе развития министерства здравоохранения, труда и социальной защиты, образовав под одной крышей новое министерство здравоохранения и социального развития. Причем, данный социальный блок, функционирующий параллельно с таким же образом созданными экономическим, правоохранительным (силовым) блоками, должен стать главенствующим, учитывая приоритет социальных интересов государства и общества на данном этапе развития. Это сделало бы вертикаль исполнительной власти более гибкой и устойчивой одновременно.

Государственное регулирование не только не тормозит процесс рыночной самоорганизации в обеспечении структурной перестройки экономики, но играет в нем существенную роль. В этой связи является весьма актуальным изучение основных направлений деятельности правительства по осуществлению социально-экономической политики в современный период. Прошедшие годы независимости позволяют не только подводить итоги, но и ставить каждый раз вопрос об эффективности и действенности созданного механизма управления, о наработанном опыте регулирования социально-экономических процессов. Создается возможность оценить преемственность в работе разных правительственных команд с учетом сохранения и укрепления принципов коллегиальности выработки и принятия решений, отвечающих интересам не только отдельных отраслей, но и регионов, общества в целом и каждого его гражданина в отдельности.

Глава государства, оценивая итоги десятилетнего развития Республики Казахстан, подчеркнул, что казахстанская модель экономики будет обладать потенциалом долгосрочного динамичного роста, конкурентоспособностью и эффективностью, позволит повышать уровень жизни граждан, сохраняя при этом целостность и безопасность страны. И, по мнению Президента Казахстана, Правительство должно быть способным решать эти задачи [91].