Прежде всего, следует отметить, что понятие «социальное обеспечение» обладает как чертами, носящими общечеловеческий характер, так и особенностями, связанными с той или иной общественной системой или страной. Следует также подчеркнуть, что данное понятие, как и само социальное обеспечение, находится в развитии, постоянно развивается. На разработке понятия социального обеспечения отражается, прежде всего, само развитие системы, принципов социального обеспечения. Определение понятия социального обеспечения в науке представляется довольно сложным и из-за различия подходов к этой проблеме [11].

Прежде чем раскрыть содержание понятия «социальное обеспечение» следует отметить, что оно является производным от понятий «социальная политика» и «социальная защита». Социальная политика направлена на решение социальных задач, связанных с социальными правами человека. Поэтому, необходимо, прежде всего, уяснить суть социальной политики и ее принципы.

Базисным при определении социальной стратегии государства на современном этапе является тезис о социальном государстве, являющийся одним из ключевых положений Конституции Республики Казахстан, как и большинства других современных демократических конституций. Это значит, что указанное определение, характеризующее сущность государства, должно наполняться все более реальным, адекватным содержанием. И политика государства, в том числе и экономическая, должна быть направлена, прежде всего, на решение социальных проблем, связанных с обеспечением социальных прав [12].

Понятие социальной государственности возникает в конце XIX – в начале XX века. Вопрос о взаимоотношениях государства и человека в условиях свободной рыночной экономики изначально был в центре противостояния представителей различных течений экономической и политико-правовой мысли общества, затрагивал его важнейшие принципы – свободу и равенство.

Принципы социального государства в той или иной форме выражены в конституциях Франции, Италии, Португалии, Швеции, Турции, Испании, Греции, Дании и других государств. Они неразрывно связаны с социальными, экономическими, культурными правами.

Однако независимо от того, закреплены они в конституции или нет, развитые государства мира не могут отвергать значимость этой категории прав, которые нашли воплощение в важнейших международно-правовых актах – Уставе Организации Объединенных Наций, Всеобщей Декларации прав человека и международном Пакте об экономических, социальных и культурных правах.

Всеобщее уважение и соблюдение прав человека и основных свобод для всех, как подчеркивается в ст. 55 Устава ООН, является одной из основных предпосылок для «создания условия стабильности и благополучия, необходимых для мирных и дружественных отношений между народами, основанных на уважении принципа равноправия и самоопределения народов» [13].

Следовательно, вопрос о социальной ориентированности государства признается международным сообществом. Однако далеко не все государства могут уже сегодня реально защитить все важнейшие права этой группы.

Возможности государства в проведении социальных реформ не безграничны. Одни социальные проблемы слишком сложны, чтобы решить их законодательным путем, другие – слишком тонки и неуловимы, а третьи – зависят от нравственных причин. Трудности, стоящие перед социально ориентированным государством, связаны с тем, что оно должно соблюдать баланс между свободной экономикой и определенными способами воздействия на распределительные процессы в духе справедливости «выравнивания социального неравенства» [14].

Из характера нашего государства, как социального, вытекает и то, что в осуществлении социальной политики оно исходит из учета интересов не каких-то привилегированных слоев, классов общества, а интересов всех слоев, всех классов. Не классовая борьба, а социальное партнерство и обеспечение социальных прав всех граждан – одно из основных начал социальной политики государства.

Отношения людей в обществе рассматриваются с позиции социальной солидарности. Это положение все больше утверждается и у граждан СНГ, выросших под знаменами классовой борьбы. Утверждается новый менталитет поддержки взаимных интересов всех членов общества, всех классов, социальных слоев [15].

Все это непосредственно вытекает из Конституции Республики Казахстан [1, с. 4]. Как следует из положений ст.1 Конституции РК на государство возлагается забота об экономическом развитии на благо всего народа. Исходя из этого, перед государством ставится широкий круг и других задач: не допустить формирования социальных полюсов и возникновения на этой основе классового антагонизма; разумно и целенаправленно регулировать экономические, социальные, демографические и другие отношения для создания стабильной системы жизнеобеспечения общества в целом, каждого человека в отдельности; ориентировать законодательство на человека, удовлетворение его жизненных потребностей и интересов, создавая социальную защиту от безработицы социальное обеспечение нетрудоспособных, пенсионеров и иных уязвимых слоев населения; не допустить установления, в качестве государственной идеологии, привилегии какого- либо социального слоя, исключив тем самым идеологическую конфронтацию отдельных групп населения. Результатами решения этих и подобных им задач будут: достижение общенародного согласия, улучшение материального благосостояния людей, сведение к минимуму социальных противоречий.

При разработке социальной политики перед нашим государством встает вопрос о социальных приоритетах, которые признаются обществом на конкретном этапе его развития в качестве наиболее настоятельных и неотложных, требующих первоочередного решения. Этот выбор протекает в сложной ситуации столкновения различных концепций, вызванных различными требованиями по удовлетворению социальных нужд и интересов.

Важнейшим направлением в социальной политике является система социальной защиты населения, включающая, в «узком» смысле, систему денежных пособий, выплачиваемых в целях борьбы с бедностью, и, в более широком смысле, охватывающая все виды социальных расходов, направляемых малообеспеченным. Исходя из этого, понятие социальная защита включает следующие элементы: систему, призванную обеспечивать определенный уровень доступа к жизненно необходимым благам и определенный уровень благосостояния граждан, которые в силу обстоятельств (старость, состояние здоровья, потеря кормильца или работы) не могут быть экономически активными и обеспечивать себя доходами, принимая участие в достойно оплачиваемом труде; систему приоритетов и механизмов реализации через государственные и иные институты гарантированного гражданам уровня нормальной жизнедеятельности в соответствии с конкретными условиями общественного развития [16].

Это четко указано в ст. 28 Конституции РК, где определяется исчерпывающий перечень социальных выплат, связанных с достижением возраста, болезнью, инвалидностью, потерей кормильца и иными законными основаниями. Этой же статьей Конституции гарантируется получение гражданами РК минимальной заработной платы и пенсии, что обеспечивается законодательным установлением низшего предела заработной платы и пенсии, ниже которого их выплата не может производиться.

Данная статья Конституции устанавливает также конституционные основы обеспечения по социальному страхованию, то есть имущественной защиты интересов физических и юридических лиц при наступлении определенных страховых случаев посредством выплаты страховых возмещений [1, с. 11].

Показанная нами выше сущность понятий «социальное государство», «социальная политика», «социальная защита» служит исходной точкой для определения понятия социального обеспечения.

Само социальное обеспечение как один из важнейших инструментов социальной политики всегда занимало и занимает одно из ключевых, определяющих положений в жизни государства и общества. Оно непосредственно зависит от развития экономики и тесно связано с политикой, а также социальным благополучием, как работающих граждан, так и неработающих слоев населения [17].

Содержание понятия социального обеспечения, его параметры формировались постепенно по мере развития самой системы социального обеспечения.

В экономической и юридической науке понятие социального обеспечения трактуется неоднозначно и до сих пор не является общепринятым [18].

Различные формы помощи общества своим членам трактуются как социальное обеспечение, но формы и виды такой помощи могут быть самыми разнообразными. Как результат – наука рассматривает две основные концепции содержания понятия социальное обеспечение – экономическую и правовую.

Сторонники первой включали в социальное обеспечение все виды помощи членам общества за счет общественных фондов потребления, в том числе бесплатное среднее, среднее специальное и высшее образование, бесплатное предоставление жилья, бесплатные физкультуру и спорт, обслуживание в учреждениях культуры, все виды пенсий, пособий, социальное обслуживание через дома престарелых и инвалидов, медицинскую помощь и лечение, а также льготы для отдельных категорий граждан. В основе данной концепции лежал способ распределения благ через общественные фонды потребления [19].

Представители правовой концепции считали, что социальное обеспечение должно касаться не всех членов общества, а лишь определенных граждан, пользующихся особой защитой со стороны государства. К числу субъектов, пользовавшихся особой заботой общества на отдельных этапах развития, относились различные категории граждан (к примеру, в царской России – сначала лишь чиновники и военнослужащие, затем – наемные работники в тяжелой промышленности и члены их семей) [20].

В советское время сформировалась теория социальных рисков, по которой социальное обеспечение – это предоставление благ при перераспределении коллективного продукта членам общества, находящимся в трудной жизненной ситуации, признаваемой обществом уважительной [21]. Такие сторонники данной теории как В. Догадов [22], Н. Вигдорчик [23], Н. Семашко [24] к числу социальных рисков относили и обеспечение из средств общественных организаций, из средств касс взаимопомощи, а также социально – культурное обслуживание. По их мнению, социальное обеспечение распространялось, таким образом, на все население страны, а не только на нетрудоспособных. Противоречие возникало вследствие того, что, говоря о помощи определенной категории лиц, социальное обеспечение трактовалось как распространяющееся на все население государства. Тем самым, подход вбирал в себя как расширительное, так и ограничительное толкование социального обеспечения.

В. Дурденевский предложил ограничить пределы социального обеспечения строгой целевой направленностью. Такой целью, по его мнению, должна быть помощь общества в «развитии и охранении человека». Введение такого целевого критерия в дополнение к экономическому и субъектному стало основополагающим фактором в формировании научной мысли по вопросу о понятии социального обеспечения [25].

В. Андреев, развивая позицию В. Дурденевского, указывал, что социальное обеспечение – это совокупность определенных социально экономических мероприятий, связанных с обеспечением граждан в старости и при нетрудоспособности, с заботой о матери и детях, с медицинским обслуживанием и лечением как важнейшими средствами оздоровления, профилактики и восстановления трудоспособности [26].

Мнения ученых, занимающихся проблемами социального обеспечения, разделились. Появились представители так называемых «широкой» и «узкой» сфер социального обеспечения. Но не было единства в среде представителей каждой из указанных сфер. Так, одни из сторонников «широкой» сферы предлагали включить в социальное обеспечение отношения по медицинскому обслуживанию и лечению, но не включали отношения по санаторно-курортному лечению и обслуживанию. Другие же, напротив считали, что медицинская помощь не должна включаться в социальное обеспечение, а санаторно-курортное обеспечение может и должно входить в это понятие. Единогласия не было и по вопросу о бесплатном образовании: среднем, среднем специальном и высшем. В. Андреев [27], Р. Иванова и В. Тарасова [28] считали, что оно должно быть включено в социальное обеспечение. Т. Кузьмина относит к социальному обеспечению лишь выплату стипендий в учебных заведениях, а не собственно предоставление образования [29]. Представители «узкой» сферы социального обеспечения, такие как В. Шайхатдинов, предлагают ограничить сферу социального обеспечения только выплатой пенсий, пособий и социальным обслуживанием [30]. Некоторыми учеными под «узкой» сферой социального обеспечения понимается также предоставление обеспечения за счет прямых ассигнований из государственного бюджета.

Анализ существующих точек зрения позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на определенные различия, можно выявить некоторые общие признаки, в связи с которыми, определенный вид обеспечения является социальным. Во-первых, это источники финансирования – все ученые едины во мнении, что социальное обеспечение должно предоставляться за счет специальных фондов, образуемых государством, во-вторых, категории лиц, подлежащих обеспечению с юридических позиций общеприняты, что обеспечение за счет общества должно осуществляться не для всех граждан, а лишь для определенных их категорий, установленных в законе. В-третьих, важное значение имеют условия предоставления социального обеспечения. Право на тот или иной вид обеспечения устанавливается для определенных групп населения только при наступлении соответствующих обстоятельств, указанных в законе. В большинстве случаев они связываются с наступлением трудной жизненной ситуации, в которой человек оказался по не зависящим от него причинам, и когда помощь общества является крайне необходимой. В-четвертых, цель предоставления обеспечения – выравнивание социального положения отдельных категорий граждан с остальными членами общества.

В контексте настоящего научного исследования социальное обеспечение рассматривается как сфера отношений по материальной поддержке нетрудоспособных и не работающих членов общества, где основными формами обеспечения выступают выплаты социальных пособий и так называемая «социальная помощь» малоимущим слоям населения. Такое «сужение» поля исследования вызвано острой актуальностью рассматриваемого вопроса в данный период времени, а также наибольшей значимостью направления, связанного с организацией работы по выплате социальных пособий и оказании социальной помощи. Думается, что в дальнейшем, не менее важные вопросы социального страхования и социального обслуживания также будут исследованы, что даст новые импульсы для решения проблем в социальной сфере.

Анализ основных концепций по этому вопросу показывает, что преобладающими являются два основных направления в определении понятия социального обеспечения. Первое из них представляет систему соцобеспечения как комплекс мероприятий государственного и общественного характера по материальному обеспечению и обслуживанию фондов потребления, предусмотренных для социального обеспечения в старости, в случае болезни, инвалидности, утраты кормильца и т. д. В отдельных случаях сторонники этой концепции социального обеспечения, расширяя рамки данной системы, включают в нее и такие виды обеспечения, как - то: обеспечение инвалидов протезно-ортопедическими изделиями (протезирование), а также мотоколясками и автомобилями, их (инвалидов) профессиональное обучение, трудоустройство, лечение, содержание престарелых и инвалидов в специальных домах-интернатах.

Сторонники другой группы концепций считают, что понятием «социальное обеспечение» охватывается не только система, гарантирующая гражданам материальную помощь государства в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, потери кормильца за счет всех общественных фондов потребления или социального обеспечения, но и мероприятия по бесплатному лечению и медицинскому обслуживанию, оказанию содействия семье в воспитании детей за счет общества, обеспечению жильем из обобществленного жилого фонда, а также бесплатное образование и пользование достижениями культуры. Из этого видно, что оба подхода к пониманию сущности социального обеспечения различаются как масштабами охвата социальной помощью членов общества, так и качественным разнообразием элементов обеспечения.

Анализ разных подходов к пониманию природы и сущности социального обеспечения показывает, что преобладающими являются следующие определяющие признаки данной системы: она является формой материальной поддержки государством особо нуждающихся категорий граждан; предоставляется в случаях наступления событий, признаваемых государством социально значимыми; отличается адресностью; направлена на выравнивание социального положения нетрудоспособных и неработающих членов общества по сравнению с остальными гражданами общества.

Для правильного понимания сущности социального обеспечения и его понятия нужно обратиться к самой практике.

Система социального обеспечения населения с охватом широких видов социальной помощи и социального обслуживания сложилась в годы социализма на территории бывшего СССР, когда осуществлялась социальная помощь из общественных фондов потребления, прежде всего нетрудоспособным гражданам. По разным оценкам, до 40% средств этих фондов отводилась именно на эти цели. Это позволяло государству брать на себя существенные расходы по содержанию и обслуживанию пожилых и нетрудоспособных членов общества, оказывать помощь семьям в воспитании подрастающего населения, влиять через систему социального обеспечения на общий уровень жизни народа, выравнивать, поднимать доходы семей, в состав которых входят дети, пожилые и нетрудоспособные люди [31].

Следует подчеркнуть, что в советской системе социального обеспечения имелись и положительные черты, которые нельзя отвергать, а более того следует объективно изучать и творчески использовать то положительное, что имелось в ней. Были также в этой системе и существенные недостатки, характерные для проводившейся в то время политики государства в социальной сфере. Вся эта сфера находилась на обочине политики государства, ей не уделялось достаточного внимания, она не обеспечивалась необходимым финансированием.

Дальнейший ход истории, приведший к коренным социально-экономическим преобразованиям в Казахстане привел к тому, что многие устаревшие организационные формы социального обеспечения исчезли, а отдельные из них видоизменились, либо продолжили свое существование в новых условиях.

Возникла и развивается система новых принципов организации социального обеспечения, соответствующих новой сущности социального обеспечения, обусловленного характером рыночного общества и качественно новым отношением государства к человеку, его социальным потребностям. Здесь следует отметить, что первый этап перехода к рыночной системе хозяйственных взаимоотношений привел к существенному ухудшению условий жизни населения. Это связано с трудностями и отсутствием соответствующего опыта, допущенными ошибками и, в значительной мере, реформированием самой экономики и социальной сферы в целом. Особенно заметны были слабость и недостатки в деятельности государства в обеспечении социальных приоритетов и благосостояния всех членов общества.

С учетом изложенного, одной из важнейших проблем становления и развития рыночной экономики является выработка мер по созданию действенной системы социальной защиты, способной оградить население от негативных последствий переходного периода и дальнейшего углубления социально-экономического расслоения общества [32].

Подводя некоторые итоги изложенного, можно сделать вывод о том, что социальное обеспечение как система государственных и общественных мероприятий имеет следующие основные признаки, определяющие понятие «социальное обеспечение». Это система государственных и общественных мероприятий, регулирующих общественные отношения, складывающихся при удовлетворении жизненных потребностей граждан из общенациональных и региональных социальных фондов через индивидуальную форму распределения, заключающаяся в предоставлении адресной социальной помощи в случаях наступления старости, временной или полной утраты трудоспособности, потери кормильца, а также в иных случаях, установленных законодательством и связанных с утратой или снижением заработка или дохода, повышением затрат, либо препятствующих участию в производительном труде и являющаяся составным элементов системы социальной защиты населения, включающая в себя как формы социальное страхование и социальную помощь.

Далее остановимся на проблемах управления системой социального обеспечения, основываясь на системном и функциональном подходах к изучению содержания и особенностей управленческой деятельности в данной сфере.