В Республике Казахстан, как в любом унитарном государстве существует единая система государственного руководства и единая система государственного управления. Она, конечно, имеет большие, разветвленные подсистемы, но в масштабе всего государства, в своей основе представлена в виде единой системы, во главе которой находится Глава государства.

Такая система обусловлена тем, что по Конституции государственная власть в Республике Казахстан едина [1, с. 4]. Она обусловлена единством народа и тем, что единственным источником государственной власти является народ, а государство решает общие, коренные задачи, стоящие перед народом и обществом. Эта единая система в основных чертах закреплена в самой Конституции РК. Именно она обеспечивает единое, слаженное государственное руководство всей экономической, социальной и политической жизни Республики и потому важнейшей задачей является упрочение единства всей государственной жизни, единого общегосударственного руководства и управления.

Как уже выше отмечено, единство государственной власти не исключает, а и предполагает для своего осуществления постоянного разделения сфер управления и руководства и соответствующего разделения самого механизма осуществления власти на те или иные подсистемы органов. Так, в соответствии со статьей 3 п. 4 Конституции Республики Казахстан, государственная власть осуществляется в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти [1 ,с. 4]. В рамках этого деления, власть в каждой ветви, в свою очередь, осуществляется через систему многоэтажных по вертикали соподчиненных органов. Так, исполнительная власть, образующая единую вертикальную систему, осуществляется через взаимосвязанные между собой высшие, центральные и местные исполнительные органы. Законодательная власть не имеет вертикальную систему соподчиненных органов, а представлена в лице одного органа – Парламента Республики Казахстан. Но Парламент является не только законодательным органом, он представляет собой и высший представительный орган и, в этом качестве, находится в системе представительных органов, состоящих из Парламента и местных представительных органов – маслихатов. Одна из особенностей этой системы заключается в том, что она не образует единую вертикальную связь соподчинения, хотя каждому звену этой системы свойственны многие общие черты организации и деятельности. Если взять судебную систему, то она также состоит из целого ряда взаимосвязанных органов, расположенных на различных вертикальных уровнях.

Существование последовательно вертикально расположенных звеньев государства - высших, центральных и местных - это одна из закономерностей организации государственной власти в любом государстве, в том числе и в Республике Казахстан. Это позволяет обеспечивать единство управления, руководства в решении тех или иных задач, стоящих перед государством и, вместе с тем, конкретизировать это на каждом нижестоящем уровне.

При этом исключительно важным является правильное оптимальное распределение, разделение конкретных функций государственной власти между этими звеньями, с тем, чтобы общегосударственные вопросы решались именно в центре, а местные, конкретизированные задачи решались на местах.

В то же время, решение вопросов местного значения вверху или в центре, может привести государственное управление к бюрократизации, такой бюрократической централизации или сверхцентрализации, как это имело место в бывшем СССР. Ослабление же необходимой руководящей роли центра, беспредельное расширение прав местных органов приводят к сепаратизму, превращению местных органов в какие-то самодовлеющие местные, «удельные» княжества. Поэтому разумная организация управления предполагает оптимальную меру разделения властных полномочий между центром и местами. В Казахстане, в целом, это научно обоснованно, произведено на основе Конституции Республики Казахстан, Конституционных законов «О Президенте», «О Парламенте», «О Правительстве», иных законодательных нормативных актов, касающихся статуса и деятельности высших, центральных и местных органов государственной власти и управления.

Тем не менее, в настоящее время осуществляется более совершенное распределение между вертикальными звеньями властных правомочий и в бюджетных вопросах и в других сферах. При этом главным направлением является перенесение центра в управлении на места, с сохранением руководящей, ведущей роли Правительства.

В рамках Конституции тенденция децентрализации была обоснована в комплексной Программе развития «Казахстан – 2030». В ней, в частности, записано: «…1.Компактное и профессиональное правительство, сконцентрированное на выполнении лишь нескольких наиболее важных функций … 5. Децентрализация внутри министерств от центра к регионам и от государства в частный сектор… » [2, с. 96].

Тенденция децентрализации и осуществление в соответствии с этой тенденцией оптимального разделения властных функций между центром и регионами продиктовано тем, что именно в регионах решаются и будут решаться основные задачи, стоящие перед обществом и государством. Важнейшим условием успешного решения этих задач является активное, массовое участие населения в их решении, эффективное функционирование всех звеньев государственного аппарата, стоящих близко к народу, его нуждам акимов, акиматов, представительных органов. Тысячи государственных служащих, занятых в них, отобранных на конкурсной основе, опирающихся на помощь общественных объединений и населения – это и является главным звеном в государственном механизме.

Ныне созданы и все правовые условия для их эффективной работы. Конституцией РК четко определены основы их организации и деятельности, основные правомочия. На этой основе, структура местных органов управления, их правомочия определены в Законе РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», принятом в январе 2001 года в русле реформирования системы государственного управления, обозначенного в положениях ныне действующего Основного Закона государства. В Законе «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» установлено, что «…местное государственное управление – деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной Законом и другими законодательными актами …» [98].

Также Закон устанавливает основные требования, предъявляемые к маслихатам и акиматам. Они в своей деятельности, согласно Закону, обязаны: не допускать принятия решений не соответствующих общегосударственной внешней и внутренней политике; придерживаться общегосударственных принципов, устанавливаемых в общественно значимых сферах деятельности; обеспечивать соблюдение прав и законных интересов граждан. Кроме того, маслихатам и акиматам в своей деятельности запрещается принимать решения, препятствующие формированию единого рынка труда, капитала, финансов, свободному обмену товарами и услугами в пределах РК. Планы развития территорий, принимаемые маслихатами и акиматами, должны соответствовать стратегическим целям развития Казахстана [98, с. 3].

Рассмотрим сначала роль маслихатов в решении вопросов социального обеспечения. К местному государственному управлению относятся местные представительные органы – маслихаты областей, городов республиканского значения, столицы, районов (городов областного значения). Маслихаты выражают волю населения соответствующих административно - территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление. Они избираются населением соответствующих административно-территориальных единиц на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет [98, с. 5].

Местное самоуправление осуществляется отдельно в пределах области, района, города, района в городе, сельского округа, поселка и села, не входящего в состав сельского округа, членами местного сообщества непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления. Здесь следует сделать важное замечание - аким области, района, города, района в городе, сельского округа, поселка и села, не входящего в состав сельского округа, наряду с функциями государственного управления осуществляет функции органов местного самоуправления.

Как определено в Законе формой деятельности местного сообщества являются сход местного сообщества и собрание местного сообщества. Экономическую и финансовую основу деятельности местного государственного управления и самоуправления составляют: местный бюджет; имущество, закрепленное за коммунальными юридическими лицами; иное имущество, находящееся в коммунальной собственности в соответствии с законодательством Республики Казахстан. Акимы города районного значения, села, поселка, сельского округа вправе формировать доходные источники местного самоуправления, формируемые из следующих поступлений: доходов от имущественного найма (аренды) государственного имущества, находящегося в управлении акимов города районного значения, села, поселка, сельского округа; трансфертов органам местного самоуправления, передаваемых из областного бюджета и (или) бюджета района (города областного значения); добровольных сборов физических и юридических лиц; штрафов, взимаемых акимами города районного значения, поселка, села, сельского округа за административные правонарушения, предусмотренных отдельными статьями Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях.

В Конституции содержатся общие предметы ведения маслихатов. Закон «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» определяет правомочия маслихатов более подробно. Так, в данном Законе, к компетенции маслихатов, в частности в сфере социального обеспечения, относятся: утверждение планов, экономических и социальных программ развития соответствующей территории, местного бюджета и отчета об его исполнении, в том числе утверждение сметы расходов на содержание районов в городе республиканского значения (столице), поселка, аула (села), аульного (сельского округа); осуществление, в соответствии с законодательством РК, мер по обеспечению прав и законных интересов граждан; контроль за исполнением планов, экономических и социальных программ развития соответствующей административно-территориальной единицы, местного бюджета; утверждение программ содействия занятости населения и борьбы с бедностью [98, с. 3].

В рамках этих правомочий, маслихаты уделяют внимание вопросам социальной защиты и социального обеспечения. Это можно показать на примерах работы Павлодарского областного и Павлодарского городского маслихатов, что проиллюстрировано в таблицах 4, 5.

Таблица 4 – Анализ решений Павлодарского областного маслихата в сфере социальной защиты населения за период 2011-2015 гг.

	Годы
	2011	2012	2013	2014	2015
Отчеты, информации и др. орг. материалы в части соц. защиты населения	1	-	-	1	4
Льготы, компенсации, индексации доходов и ставок, тарифов и др. вопросы соц. обеспечения	1	-	-	3	4
Труд, занятость, борьба с бедностью и безработицей	1	-	-	-	2
Финансирование социальной сферы	3	1	-	2	3
Медицинская помощь, борьба за здоровый образ жизни	-	-	1	4	5
Всего принято решений на сессиях областного маслихата, в т.ч. по соц. вопросам	25/6	10/1	7/1	36/1	79/18
П р и м е ч а н и е – Цифры в столбцах, после указания года, означают число принятых решений.

Таблица 5 – Анализ решений, принятых Павлодарским городским маслихатом за период 2010-2015 гг. по вопросам социальной защиты населения

	Годы
	2010	2011	2012	2013	2014	2015	Всего
Решения по организационным вопросам (отчеты, информации и т.д.)	2	1	4	1	3	2	13
Финансирование социальной сферы	2	1	1	-	1	1	6
Социальное обеспечение (льготы, социальная помощь и т.д.)	1	2	1	2	6	3	15
Депутатские запросы, обращения к руководителям госорганов различных уровней по вопросам соц. политики	-	2	1	2	1	1	8
П р и м е ч а н и е – Всего за анализируемый период на сессиях Павлодарского городского маслихата рассмотрен 281 вопрос, в том числе 42 – по социальной сфере.

Приведенные данные свидетельствуют о том, что указанные маслихаты из года в год, особенно в последние годы, в соответствии с социальной политикой государства, многократно занимались вопросами реализации в области и городе социальной политики и, как вытекает из содержания принятых решений в социальной сфере, в центре внимания держат вопросы социального обеспечения. В результате реализации указанных решений с участием депутатов, постоянных комиссий маслихатов, массовых объединений граждан, а также акиматов, разрешены многие вопросы в социальной сфере, выполнены в целом успешно за последние годы планы социального развития, включая социальное обеспечение, поднялся уровень оказываемой бедным слоям, инвалидам, всем малообеспеченным людям адресной социальной помощи. Ознакомление с деятельностью маслихатов других районов и городов Павлодарской области и ряда других регионов республики показывает, что в центре внимания соответствующих маслихатов также находятся вопросы социальной политики, в том числе и социального обеспечения.

Активизация населения, общественных объединений, депутатов, накопление их положительного опыта, с одной стороны, а с другой – нарастание значения социальной политики в республике и, вместе с тем, создание благоприятных условий для решения социальных проблем, а также существование немалых нерешенных вопросов требуют дальнейшего улучшения работы государственных органов на местах, в том числе маслихатов.

В решении этих задач существуют и положительные моменты и определенные трудности.

Следует отметить, что деятельность маслихатов на современном этапе развития общества и государства протекает в качественно новых условиях, чем в советское время.

В советское время местные советы и их исполнительные комитеты находились в состоянии слитности, то есть исполкомы представляли собой органы Советов. В этих условиях решения Советов по всем вопросам, в том числе по вопросам социальной политики, принятые Советами (под диктовку самих исполкомов) исполнялись теми же исполкомами, юридически обязанными исполнять решения Советов.

В настоящее время у маслихатов нет специальных исполнительных органов, какими были исполкомы у Советов. Поэтому решения маслихатов осуществляются иным путем, чем в прошлом. В п.3 ст. 7 Закона «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» говорится о том, что решения маслихата, принятые в пределах его компетенции и касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, подлежат официальному опубликованию в установленном законодательством порядке и обязательны к исполнению на соответствующей территории» [98, с. 6].

Но понятие «обязательность к исполнению» не равнозначно тому, что исполнительные органы – акимы, акиматы и их органы от начала до конца обязаны заниматься претворением решений маслихатов в жизнь. Как и все другие органы, которым адресованы те или иные решения маслихатов, акимы и акиматы обязаны исполнять и свою часть обязанностей, вытекающих из решения маслихатов, но не становятся организаторами решений маслихатов в полном объеме, и маслихаты не принимают такие решения.

В этой связи возрастает роль самих маслихатов и их депутатов, постоянных комиссий в организации собственных решений маслихатов. Конечно, они в этой работе должны опираться и на акимов, акиматы, предпринимателей, общественные объединения. Но сами маслихаты должны играть главную роль в организации исполнения своих решений. Маслихаты, их постоянные комиссии, депутаты должны стать не только нормотворческими органами, принимающими соответствующие решения по вопросам социальной политики, в том числе социального обеспечения, а организующими органами по выполнению законов, указов, решений вышестоящих органов, а также своих собственных решений. Должен в корне меняться политико-правовой облик маслихатов и их депутатов. Главной сферой их деятельности должна стать организация масс, в том числе и тех, которые являются объектами деятельности государства и общества в области социального обеспечения. Они должны организовать массы и для вскрытия недостатков в области социального обеспечения, для практической организации социальной помощи, для осуществления контроля в реализации целей и задач социальной политики.

Для этого необходимо далее, чтобы депутаты овладевали наукой организации масс – самой сложной и творческой их всех видов наук управления. Такая организация масс не всегда поддается тем или иным твердым правилам. Нужна умелая работа с людьми, выявлению их запросов и нахождению оптимальных методов их удовлетворения.

В научных исследованиях о местных представительных органах необходимо исходить их нового подхода в определении характера и предназначения представительных органов.

Изменение концепции о местных представительных органах как органах - организаторах масс влечет за собой изменения и в сессионной деятельности, работы постоянных комиссий. Думается, что сессия маслихатов при рассмотрении вопросов социальной сферы, в том числе социального обеспечения, должна выйти из колеи келейности, когда от 11 до 50 депутатов маслихатов собираются лишь одни на свои собрания, чтобы рассмотреть вопросы «болезней» общества, какими являются вопросы социального обеспечения. Сессии маслихатов должны проводиться с массовым участием в их работе тех самых людей, ради которых осуществляется социальная политика. Именно с их участием глубже вскрываются недостатки, лучше принимаются соответствующие решения. Сами решения становятся более авторитетными, но, между тем, такие сессии не проводятся маслихатами или проводятся крайне редко. Необходимо также изменять формы и стиль элементов принимаемых решений – они должны быть приспособлены к тому, что организаторами их выполнения будут сами массы, сами депутаты.

Не ставится вопрос о возрождении практики соединения «законодательной» и исполнительной деятельности на местном уровне. Работа депутатов, постоянных комиссий по организации исполнения – это не является в достаточной степени исполнительной деятельностью. Она является работой для организации масс на вскрытие недостатков в работе государственных органов, для осуществления массового контроля за их деятельностью в социальной сфере, в том числе в сфере социального обеспечения.

В настоящее время, когда резко сокращено количество депутатов маслихатов, каждый депутат должен быть предельно активным, инициативным. Уменьшения количества депутатского корпуса – это не оправдание уменьшения активности в деятельности государства. Объем проводимой ими и постоянными комиссиями работы должен возрастать за счет ее интенсификации. Думается, что в последующем, когда экономика страны еще более укрепится, было бы целесообразным частично оплачивать депутатскую деятельность.

Без такой деятельной работы депутатов, постоянных комиссий всех маслихатов трудно решать проблемы социального обеспечения людей, которые находятся в тяжелых материальных условиях и нуждаются в социальной поддержке государства.

Президент Республики Казахстан Н. А. Назарба¬ев 14 декабря 2012 года в Послании народу Казахстана - Стратегия «Казахстан-2050» - «Новый политический курс состояв¬шегося государства» указал на необходимость грамотного прове¬дения децентрализации управления. «Суть идеи децентрализации заключается в предоставлении прав и необходимых ресурсов для принятия решений от центра к региональным органам власти».

Указом Президента Республики Казахстан от 28 ноября 2012 года № 438 была утверждена Концепция развития местного само-управления в Республике Казахстан [99]. Цель Концепции – определить основные концептуальные на¬правления дальнейшего развития системы местного самоуправле¬ния в нашей стране.

В настоящее время, в Законе Республики Казахстан «О мест¬ном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» определено, что для обсуждения вопросов местного значения путем прямого волеизъявления могут проводиться со-брания (сходы) местного сообщества.

Концепция правовой политики содержит указание на необходимость разграничения понятий «сход местного сообщества» и «собрание местного сообщества». В русле реализации Концепции развития местного само¬управления в Республике Казахстан, в соответствии с изменениями и дополнениями в Закон РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», сходы местного сообщества будут проводиться по наиболее важным вопросам, требующим всеобщего обсуждения (отчет акима, определение состава участ¬ников собраний и т. д.). Собрание местного сообщества будет проводиться для об-суждения текущих вопросов местного сообщества: бюджетных программ, формирования и использования собственных доходных источников и других вопросов. Участники собрания местного сообщества будут формиро¬ваться из представителей, делегированных сходом, представля¬ющих интересы отдельных групп населения: ветеранов, по делам семьи и женщин, по делам молодежи, старейшин, домовых, улич¬ных и квартальных комитетов и других. Представители собраний местного сообщества делегируются на период, определяемый законодательством, и осуществляют свою деятельность на постоян¬ной основе. Решения акимов нижних уровней по вопросам местного значения согласовываются и одобряются представителями собраний. В случае отсутствия компромисса в решении соответствующих во¬просов, они будут переходить в компетенцию вышестоящего ор¬гана. Во избежание исполнения акимом противоправных решений и в целях исключения лоббирования интересов отдельных групп и слоев населения, будет закреплено положение об обязательности рассмотрения акимом решений собраний и сходов и информиро¬вания населения о принятии (либо отклонении) им решения с уче¬том соблюдения законности [100].

Президент Республики Казахстан в упомянутом выше Послании народу Казах¬стана указывает на то, что «общество и граждане должны быть непосредственно вовлечены в процесс принятия государственных решений и их реализацию. Через органы местного самоуправле¬ния нужно предоставить населению реальную возможность само¬стоятельно и ответственно решать вопросы местного значения».

Концепция развития местного самоуправления предусма-тривает создание и развитие механизмов активного вовлечения и городского населения в процесс принятия управленческих реше¬ний. Так, за маслихатами городов будет закреплено право созда¬ния общественных структур для взаимодействия акима города с населением, финансирование деятельности которых предлагается осуществлять за счет средств местного бюджета по государствен-ному заказу. Созданные общественные структуры будут содействовать акимам городов в обеспечении охраны общественного порядка и безопасности граждан в порядке, определенном законом, а также надлежащего функционирования жилищно-коммунальных служб, санитарного состояния в населенных пунктах. Будут повышены общественная и гражданская активность и заинтересованность местного населения в улучшении условий жизнедеятельности на проживаемой территории и в целом социально-экономического развития населенного пункта.

Важной составляющей концептуальных преобразований стало создание общественных советов городов. Такой совет создан решением Павлодарского городского маслихата, и целью деятельности которого, является выражение мнения гражданского общества по общественно значимым вопросам. Задачами же Общественного совета является: представление интересов гражданского общества и учет мнения общественности при обсуждении и принятии решений на местном уровне; развитие взаимодействия местных исполнительных органов и органов местного самоуправления с гражданским обществом; организация общественного контроля и обеспечение прозрачности деятельности местных исполнительных органов и органов местного самоуправления. Полномочия общественного совета выражаются в обсуждении проектов бюджетных программ администратора бюджетных программ, проектов стратегических планов или программ развития территорий, проектов государственных и правительственных программ; обсуждении выполнения бюджетных программ администратора бюджетных программ, стратегических планов или программ развития территорий, государственных и правительственных программ; обсуждении отчетов исполнительных органов о достижении целевых индикаторов; обсуждение отчетов администратора бюджетных программ о реализации бюджетных программ, об исполнении планов поступлений и расходов денег от реализации товаров (работ, услуг), о поступлении и расходовании денег от благотворительности; участии в разработке и обсуждении проектов нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан; рассмотрении обращений физических и юридических лиц по вопросам совершенствования государственного управления и организации прозрачной работы государственного аппарата, включая соблюдение норм служебной этики; разработке и внесении в государственные органы предложений по совершенствованию законодательства Республики Казахстан; осуществлении общественного контроля в иных формах, предусмотренных законодательством; создании комиссий по направлениям деятельности [101].

Общественный контроль осуществляется Общественным советом в целях расширения возможности граждан участвовать в процессе принятия решений государственными органами. Задачами общественного контроля являются: повышение эффективности, открытости и прозрачности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; реализация гражданских инициатив, направленных на защиту общественных интересов; повышение уровня доверия граждан к деятельности государства и его органов, органов местного самоуправления, обеспечение обратной связи между обществом и государством, предупреждение и разрешение социальных конфликтов; вовлечение населения в процесс противодействия коррупции. Под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в формах общественного мониторинга, общественного слушания, общественной экспертизы и заслушивания отчета о результатах работы государственного органа, направленная на защиту общественных интересов. Объектом общественного контроля является деятельность государственных органов республиканского и местного уровней и их должностных лиц. Субъектами общественного контроля являются общественные советы, а также некоммерческие организации, граждане по поручению общественных советов. Формы общественного контроля выражены общественным мониторингом – процедурой общественного контроля, представляющей собой наблюдение со стороны субъектов общественного контроля за деятельностью государственных органов. Под общественным слушанием понимается процедура общественного контроля, осуществляемая посредством проведения собрания для публичного обсуждения соответствующих вопросов, а также общественно значимых решений государственных органов по вопросу их соответствия общественным интересам. Общественная экспертиза – это процедура общественного контроля, основанная на использовании субъектами общественного контроля специальных знаний и (или) опыта для исследования, анализа и оценки на предмет соблюдения общественных интересов по сохранению благоприятной для жизни и здоровья граждан окружающей среды, а также исключению факторов, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасности физических лиц, населенных пунктов и производственных объектов. Заслушивание отчета о результатах работы государственного органа является процедурой общественного контроля и представляет собой публичное обсуждение на заседании Общественного совета результатов деятельности, органов местного самоуправления и их должностных лиц по вопросам, требующим общественного участия.

Общественный контроль осуществляется посредством: доступа к информации о деятельности объекта общественного контроля в соответствии с требованиями законодательства Республики Казахстан в сфере доступа к информации; участия членов Общественного совета и субъектов общественного контроля в заседаниях коллегиальных органов государственного органа; включения в состав государственных комиссий членов общественных советов; подачи индивидуальных или коллективных обращений граждан; подачи запросов; иных способов, определяемых Общественным советом, не запрещенных законодательством Республики Казахстан.

Думается, что будет целесообразным иметь такой же совет в соответствующей постоянной комиссии маслихатов и через него вовлекать представителей наиболее нуждающихся слоев населения к деятельности постоянной комиссии, к различным проверкам, к организации адресной социальной помощи, к принятию решений и рекомендаций, вносимых в маслихаты и другие органы.

Для поднятия уровня деятельности постоянных комиссий и депутатов есть потребность в разработке новых законов о депутатах и постоянных комиссиях, так как это является одним из важных условий активизации маслихатов, развития демократии в целом, влияет на повышение уровня деятельности депутатов и постоянных комиссий маслихатов. То, что в настоящее время, существенно отстает от требований, уровень работы представительных органов может быть обусловлено именно отсутствием соответствующих законов о депутатах маслихатов и постоянных комиссиях. Те положения о них, которые содержаться в Законе «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», не охватывают всех прав, всех сторон их деятельности.

Если вновь обратиться к практике работы местных представительных органов, то, к примеру, в Павлодарском областном и городском маслихатах, в целом, эффективно работают постоянные комиссии в сферах социального обеспечения. Проиллюстрируем это на примере работы постоянных комиссий Павлодарского областного и городского маслихатов.

Согласно Регламента Павлодарского областного маслихата было образовано 5 комиссий: экономике и бюджету, по аграрным вопросам, социальной политике, градостроительству и экологии, соблюдению законности, и прав граждан [102].

Постоянные комиссии осуществляют деятельность на основе собственных планов, согласованных с планами областного маслихата, утвержденными на сессиях. Деятельность постоянных комиссий строится на основе тесного взаимодействия с отделами, управлениями и департаментами областного акимата, общественными организациями. Стало нормой участие в заседаниях постоянных комиссий секретаря областного маслихата, на которого эта обязанность по координации работы постоянных комиссий возложена по законодательству.

На одном из недавних заседаний постоянной комиссии областного маслихата по вопросам социального и культурного развития в марте 2016 года на повестке дня стояли вопросы, касающиеся трудоустройства инвалидов в Иртышском и Павлодарском районах области. Заместитель акима Иртышского района Е. Рахимжанов проинформировал депутатов о проводимой работе. Как следовало из данной информации в прошлом 2015 году было проведено 100%-е анкетирование 260 лиц с ограниченными возможностями трудоспособного возраста, с которыми была проведена персональная работа по трудоустройству. В результате ее к активным формам занятости было привлечено 60 человек. Часть инвалидов была трудоустроена и по квоте, определяемой постановлением акимата района. По Павлодарскому району доложил Б. Файззулин - руководитель отдела занятости и социальных программ. Их отдел занимается профессиональной реабилитацией инвалидов, включающих профессиональное образование, профессионально - производственную адаптацию и трудоустройство. Трудоспособных инвалидов в районе 347 человек, из них - 140 по состоянию здоровья не могут работать. В прошлом году в органы занятости обратились 14 инвалидов. Все они были трудоустроены на постоянные и временные рабочие места.

Не менее активная работа проводится постоянной комиссией по вопросам социальной политики, входящей в структуру Павлодарского городского маслихата. Работой постоянной комиссии по вопросам социальной политики охватываются практически все сферы социальной жизни. Некоторые, наиболее актуальные, выносятся на обсуждение сессии. Это, например, вопросы реформирования здравоохранения; расширения прав учебных заведений в вопросах финансово-хозяйственной и образовательной деятельности; о дополнительных мерах по оказанию социальной помощи малоимущим; снижению уровня безработицы. Ежегодно на заседаниях этой комиссии рассматриваются по 6-8 актуальных вопросов, а принятые по ним решения контролируются на местах депутатами, оказывается конкретная помощь. Особое внимание уделяется программам социальной защиты малоимущих граждан. Они ежегодно с большой тщательностью составляются совместно с акиматом и соответствующими службами. Следует отметить активность и четкость в выполнении решений сессий, долгое время функционирующего в области общественного фонда по поддержке малообеспеченных граждан, оказывающего большую помощь обществам инвалидов, слепых и глухих граждан, центру реабилитации детей-инвалидов «Самал», дому-интернату для престарелых инвалидов, Областному фонду милосердия и здоровья, больнице Красного Полумесяца.

Председатель и члены комиссий ввели правило постоянного приема граждан, встреч с различными службами области и г. Павлодара, на которых решаются насущные проблемы граждан, формируется общественное мнение. Интересный опыт накоплен постоянной комиссией по вопросам социально-экономического развития и бюджета. Она детально рассматривает выполнение доходной части бюджета, эффективность расходования средств и в первую очередь тех, что выделяются на социальную сферу. За последние пять лет комиссия подготовила и внесла на сессию, кроме вопросов бюджета, 12 различных вопросов, среди которых много социальных. Комиссия работает в тесном контакте с центральными исполнительными органами. При необходимости внесения изменения в бюджет области, она обращается в Министерство финансов, а когда, например, готовится вопрос о состоянии рынка труда, комиссия определив ряд проблем в данном направлении в регионе, по предложению депутатов, обращается в Министерство здравоохранения и социального развития с просьбой оказать содействие в решении этих проблем, в первую очередь, по внесению изменений в законодательство. Но в их деятельности пока нет, как выше отмечалось, качественно нового подхода к широкому вовлечению масс в работу маслихатов, особенно тех людей, которые нуждаются в социальной поддержке, в социальном обеспечении.

Большую роль в управлении социальным обеспечением играют местные исполнительные органы областей, городов республиканского подчинения, столицы, районов, городов областного значения и сельских округов, в лице соответствующих акиматов и акимов. В соответствии со ст.87 Конституции РК они обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории.

Их правомочия определены в ст. 87 Конституции РК [1, с. 34-35]. Управление в области проведения социальной политики они осуществляют на основе таких правомочий: разработка планов, экономических и социальных программ развития территорий, местных бюджетов и обеспечение их исполнения; назначение на должности и освобождение от должностей руководителей местных исполнительных органов, а также решения иных вопросов, связанных с организацией работы местных исполнительных органов и т.д.

Проекты указанных планов и программ утверждаются соответствующими маслихатами, но их разработка осуществляется в местных исполнительных органах. От степени правильного понимания всех потребностей и задач в области социальной политики на местах исполнительными органами зависит во многом качество планов и программ. Именно акиматы и акимы на стадии разработки проектов планов и программ определяют основные направления развития социальной сферы, в частности социального обеспечения.

Большое значение имеет и правильная расстановка кадров, призванных заниматься вопросами социальной политики – от их умения, знаний, понимания ее задач в регионах, зависит в решающей мере состояние социальной защиты населения в целом и, в частности, социального обеспечения.

Более конкретно правомочия местных исполнительных органов определены в Законе «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан». Так, ст. 27 и 31 названного Закона, акиматы областей, районов (городов областного подчинения) решают вопросы, связанные с социальной защитой населения: разрабатывают и представляют на утверждение маслихатом и реализуют программы содействия занятости населения и борьбы с бедностью; координируют оказание благотворительной и социальной помощи социально уязвимым слоям населения [98, с. 15-20].

Рассматривая эти правомочия акиматов можно обратить внимание на то, что они не охватывают всех тех задач, которые возложены Конституцией. Так, в ст. 28 Конституции записано, что гражданину РК гарантируется «…социальное обеспечение по возрасту, в случаях болезни, инвалидности, потери кормильца и по другим законным основаниям» [1, с. 10].

В указанных же в статьях Закона не говориться о социальном обеспечении в целом, они носят во многом фрагментарный характер. Дело в том, что по мере развития общества и с учетом мирового опыта могут изменяться и виды той помощи, которая оказывается государством по линии социального обеспечения. Поэтому вместе с указанием конкретных видов социальной помощи, в Законе, в соответствии с Конституцией, необходимо указать правомочия по реализации социального обеспечения в целом. В соответствии со своими правомочиями акиматы и акимы в регионах проводят в целом немалую работу по социальной защите населения, по социальному обеспечению. Это можно показать на примере деятельности акимата Павлодарской области (таблица 6).

Из этой таблицы видно, что свыше 30 % всех вопросов, рассмотренных акиматом Павлодарской области, относятся к вопросам социальной защиты населения. Поэтому, население области ощущает существенное улучшение социальной защиты государства, особенно социально уязвимая часть населения, что можно показать на следующих примерах.

С 1 января 2002 года введен в действие Закон РК «О государственной адресной помощи», который определил круг лиц, имеющих право на получение адресной социальной помощи (АСП) – это граждане республики, чьи доходы ниже черты бедности.

Таблица 6 – Анализ решений акимата Павлодарской области по вопросам социальной защиты населения за период 2011- 2015 гг.

	Годы
	2011	2012	2013	2014	2015	Всего
Организационные решения и распоряжения по вопросам соц. сферы	3	2	2	3	6	16
Решения по соц. обеспечению различных категорий граждан	2	3	2	3	5	15
Решения в сферах здравоохранения, образования, развития спорта	-	1	2	2	6	11
Решения в области борьбы с бедностью, безработицей и содействия занятости	2	2	2	2	5	13
П р и м е ч а н и е – Всего за анализируемый период акимом принято 140 решений, из низ 55 – в сфере социальной защиты населения.

Во всех городах и районах области были созданы и действуют участковые комиссии, которые производят обследование материального положения лиц, обратившихся за адресной помощью. На каждую малообеспеченную семью заводится социальная карта. Это позволяет четко определить структуру малоимущих и разработать конкретные меры по повышению их жизненного уровня посредством предоставления рабочих мест, привлечения к общественным работам, выдачи микрокредитов, выделения земельных участков и оказание адресной социальной помощи.

По состоянию на 1 ноября 2016 года государственная адресная социальная помощь назначена 584 малообеспеченным гражданам на общую сумму 13,6 млн. тенге. Данная помощь предоставляется гражданам, имеющим доход ниже черты бедности, которая в 4 квартале 2016 года составляет 8378 тенге.

Среднестатистический социальный портрет количества получателей государственной адресной социальной помощи выглядит следующим образом: всего – 584 человек, в том числе: дети до 18 лет – 62,7 %, безработные, состоящие на учете в органах занятости – 4,3 %, работающие по найму – 5,8 %, самостоятельно занятые – 0,2 %, пенсионеры-1,7 %, инвалиды всех групп – 3,2 %, студенты –3,6 %, лица, занятые по уходу за детьми –18,3 %, прочие – 0,2 %.

Государственное пособие на детей назначено 1302 семьям (в них 3425 детей) на общую сумму 44,5 млн. тенге. Детские пособия получают семьи, среднедушевой доход которых не превышает стоимости продовольственной корзины, которая в 4 квартале 2016 года составляет 12567 тенге.

Малообеспеченным семьям, в которых доля предельно допустимых расходов на коммунальные услуги превышает 7 % от совокупного дохода, предоставляется жилищная помощь. С начала года жилищная помощь назначена 7051 малообеспеченным семьям на сумму 97,3 млн. тенге.

За истекший период благотворительная помощь в денежном и натуральном выражении из различных источников финансирования оказана более 24,0 тыс. социально уязвимым гражданам на общую сумму 88,1 млн. тенге. В том числе в благотворительных столовых, а также пунктах питания, предоставляющих бесплатные разовые обеды, было обслужено 15782 человек на сумму 36,3 млн. тенге; услугами пунктов сбора и выдачи одежды и обуви населению за истекший период воспользовались 117 человек на сумму 2,0 млн. тенге; льготные рецепты на лекарства получили 789 человек на сумму 2,8 млн. тенге.

Но все же и в Павлодарской области, как и в других регионах республики, совершенствование механизма социальной защиты населения не доведено до уровня возможностей и требований времени.

Из многочисленных проблем, связанных с ее совершенствованием возьмем хотя бы один вопрос – расширение связей с населением, о его вовлечении в решение социальных проблем. Дело в том, что социальные нужды, проблемы, тем более, когда речь идет об адресной помощи, нельзя решать «кабинетными» методами, даже если работники госаппарата хорошо знают о них.

Необходимо при акиматах повсюду создать общественные отделы или советы по изучению социальных запросов населения, по выработке соответствующих рекомендаций. В состав этих советов необходимо включить представителей неправительственного сектора и лиц из числа самих социально - необеспеченных слоев населения. Именно они в наибольшей мере знают все трудности тех или иных категорий населения, лучше могут определить пути решения их проблем, оказывать постоянное воздействие на акимат, постоянно контролировать его деятельность. Необходимо учитывать одну известную истину – если в системе государственных органов нет соответствующих структур, НПО или население не могут принимать активного участия в работе этих органов.

В системе областных акиматов вопросами социальной защиты занимаются Управления занятости и социальных программ (наименования могут варьироваться по регионам), являющиеся государственным органом, входящим в единую систему исполнительных органов области. Рассмотрим работу такого органа на примере Управления координации занятости и социальных программ Павлодарской области. Данный орган создается акимом области и подотчетен ему в своей деятельности, выполняет следующие основные задачи: осуществление мер по реализации государственной политики в сфере социальной защиты и занятости населения; разработка и обеспечение выполнения региональной программы борьбы с бедностью и безработицей; разработка и реализация мер по оказанию государственной адресной помощи лицам со среднедушевым доходом, не превышающим черту бедности; обеспечение взаимодействия органов социальной защиты и занятости населения области со структурами исполнительной власти в части реализации государственной политики в сфере социальной помощи населению; разработка и обеспечение выполнения программ в области нормирования, условий труда; реализация государственной политики в области оплаты труда, обеспечение государственных гарантий согласно действующему законодательству; обеспечение правового регулирования социально – трудовых отношений; реализация трехстороннего соглашения между исполнительными органами, профсоюзами и работодателями области [103].

Управление является юридическим лицом, а также, в соответствии с законодательством, имеет счета в банках. Управление вступает в гражданско-правовые отношения от своего имени, имеет право выступать стороной гражданско-правовых отношений от имени учредителя, если уполномочен на это в соответствии с законодательством. Структура и лимит штатной численности Управления утверждается акимом области. Финансирование деятельности Управления осуществляется из областного бюджета. Городские управления, районные отделы и другие государственные органы социальной защиты и занятости населения являются подведомственными Управлению. Распорядительные акты по вопросам, относящимся к его компетенции, обязательны для исполнения органами ведомственного подчинения.

В составе Управления осуществляют деятельность следующие отделы: социальной защиты населения, анализа и координации программ занятости, нормирования и оплаты труда, бухгалтерского учета и отчетности, финансов и экономического анализа, кадрового и документационного обеспечения.

Свою работу Управление занятости и социальных программ Павлодарской области осуществляет в соответствии с годовым Планом мероприятий, утверждаемым заместителем акима области по социальным вопросам. Мероприятия, заложенные в плане, размещены по отдельным функциональным группам, которые включают в себя вопросы, связанные с: реализацией Указов, решений Президента Республики Казахстан, постановлений Правительства РК, акима области, акимата области, собственных решений Управления; совершенствованием нормативно-правовой базы социальной защиты и занятости населения; организационными мероприятиями и подготовкой кадров и повышением квалификации работников Управления.

На территории Павлодарской области функционируют 43 учреждения социальной защиты, 17 отделений социальной помощи на дому, которые обслуживают более 1800 одиноких и одиноко проживающих граждан, 3 дома-интерната с общей численностью 887 человек. Служба занятости Павлодарской области включает 13 центров (отделов) занятости, обеспечивающих учет, трудоустройство и переобучение незанятого населения и работает данная служба в рамках областной Программы занятости. В ней определены условия, способствующие управлению нарастающими процессами перегруппировки общественного труда, достижения сбалансированности спроса и предложения рабочей силы через совершенствование подготовки и переподготовки незанятого населения, организацию оплачиваемых общественных работ и других направлений реализации государственной политики занятости. В соответствии с государственной политикой занятости осуществляется защита внутреннего рынка труда. При управлении действует межведомственная комиссия по регулированию ввоза иностранной рабочей силы в область и вывоза рабочей силы за границу.

Закон «О государственной адресной социальной помощи» имеет две важные особенности: во-первых, в новой системе оказания адресной помощи в качестве единственного критерия выступает величина дохода семьи, а именно – предоставление помощи только тем гражданам, доход которых ниже черты бедности; во-вторых, закон дает инициативу защиты социально уязвимых слоев населения непосредственно местным исполнительным органом, через создаваемые участковые комиссии, состоящие, в соответствии с п.2 ст.5 Закона, из представителей местных представительных органов, органов местного управления, общественных объединений, кооперативов собственников квартир, населения, организаций и уполномоченных органов образования, здравоохранения, социальной защиты, работников правоохранительных органов [104]. Основной задачей участковых комиссий является проведение обследования материального положения малообеспеченных граждан, обратившихся за оказанием помощи, подготовка заключений о необходимости данной помощи и передача их уполномоченным органам. Положение об участковых комиссиях утверждается решением акима области. Соответствующие положения утверждаются акимами городов и районов на местах.

Одно из направлений реформирования государственной политики в социальной сфере – это изменение идеологии оказания социальной помощи. Она подразумевает введение обусловленной социальной помощи для малообеспеченных семей, имеющих трудоспособных членов семей. Обусловленность заключается в следующем – трудоспособный член семьи берет на себе ответственность пройти адаптационные услуги или участвует в активных мерах содействия занятости, а местные исполнительные органы берут на себя обязательства выплачивать им адресную социальную помощь в размере до 60 % от величины прожиточного минимума на каждого члена семьи.

Данный проект под названием «Өрлеу» осуществляется при содействии Всемирного банка. В Павлодарском Прииртышье пилотный проект обусловленной денежной помощи стартовал в Щербактинском районе с 1 июля 2015 года. Для оказания обусловленной денежной помощи были предусмотрены денежные средства из средств районного бюджета на общую сумму 1800,0 тысяч тенге по программе «Социальная поддержка отдельных категорий граждан по решению местных представительных органов».

В первую очередь к данной категории населения относятся получатели адресной социальной помощи и государственного пособия из числа малообеспеченных семей со среднедушевым доходом ниже 60 % прожиточного минимума, имеющим детей до 18 лет, желающие заключить социальный контракт и трудоустроиться на постоянное место работы либо открыть собственное дело. Отделом занятости и социальных программ постоянно проводится мониторинг по целевому использованию денежных средств на обусловленную помощь. Оказание такой помощи дает возможность таким семьям выйти из трудной жизненной ситуации, обеспечивает им более устойчивый доход и закрепление на рынке труда.

Обзор социальной практики в Казахстане показывает, что ключевым аспектом социального развития и смягчения бедности в Казахстане является эффективное и прозрачное управление, в частности на местном уровне. В условиях развертывания системы адресной социальной поддержки важное значение приобретает децентрализация управления такой системы и усиление местной автономии. Знание местных условий и реалий необходимо для того, чтобы сделать поддержку действительно адресной. Практическое использование такого знания требует, по крайней мере, определенной свободы принятия решений. Для того чтобы свести к минимуму проблемы, часто возникающие в связи с такого рода децентрализацией, рекомендуется соблюдение трех условий. Во-первых, сохранения достаточной степени контроля над местными органами со стороны правительства. Во-вторых, вложения средств в повышение функционального потенциала системы социальной помощи. Третье условие связано с мерами стимулирования активного участия граждан в реализации программ регионального развития, с тем, чтобы повысить ответственность местных органов власти за решение социальных вопросов и мобилизовать все ресурсы гражданского общества [105].

Первое из названных условий подразумевает более высокую степень подотчетности в использовании средств местных бюджетов, но в то же время допускает, в силу необходимости, большую степень местной автономии в вопросах финансового планирования социальной помощи. Напротив, в случае поступления в местные бюджеты средств из внешних источников, например, из Правительства, мотивация местных органов власти к снижению издержек функционирования системы падает. Словом, должны быть созданы все организационные, финансовые и иные предпосылки, способствующие эффективному управлению на местном уровне.

Наращивание функционального потенциала – это второй важный вопрос, связанный с децентрализацией системы социального обеспечения. Вероятно, новая система социальной помощи потребует более глубокой специализации работников местных исполнительных органов и, прежде всего, в сельской местности, где обязанности, накладываемые новым законом об адресной социальной помощи, значительно увеличивают нагрузку на сельских акимов. Необходимость усиления специализации, дальнейшего развития навыков ведения социальной работы очевидна.

Относительно третьего вопроса, касающегося стимулирования активного участия граждан в реализации социальных программ на местном уровне, затруднительно давать однозначной рекомендации о том, каким образом это должно проводиться. С учетом все более активного вовлечения широких слоев населения в орбиту самозанятости, повышение трудовой активности, выражающееся в развитии программ общественных работ, проектов микрофинансирования и расширения основных общественных услуг, открываются возможности эффективного решения проблем борьбы с бедностью и безработицей, управления данными общественными процессами.