1. Смысл законности в государственном управлении
2. Обеспечение законности в государственном управлении
3. Правопорядок, законопослушность и рациональность в государственном управлении
4. Дисциплина в государственном управлении
1.Смысл законности в государственном управлении
Нормативная модель государственного управления, сформулированная в конституциях, законах и иных документах о нем, нормативная модель государственной и общественной жизни, тоже выраженная конституциями и актами законодательства и подлежащая реализации посредством государственного управления, приобретают реальное значение тогда, когда они действительно становятся ориентиром, фактором и составной частью сознания, поведения и деятельности людей. Закон (в широком смысле) не может существовать без законности - механизма и средств проведения его в жизнь. Закон в демократическом государстве является следствием определенного компромисса и баланса интересов, он «схватывает» некие общие (абстрагированные и концен-трированные) потребности, интересы и цели общества.
Под законностью в государственном управлении в юридическом смысле обычно подразумевают либо метод, либо режим деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В качестве метода законность сводится к совокупности способов, приемов и средств, с помощью которых управленческая деятельность вводится в «русло» законов, направляется на исполнение законов, причем в установленных законами формах и признанными законами методами (когда речь идет о юридических действиях). Законность как режим ведет к отождествлению ее с таким принятым в государстве порядком, в соответствии с которым (или при котором) все правовые акты и организационные действия государственных органов и органов местного самоуправления осуществляются исходя из духа и буквы закона, в рамках сущности права. Под законностью понимают систему юридических правил, норм, средств и гарантий с соответствующими им государственными структурами, призванную обеспечивать практическую реализацию законов и других правовых актов. Законность (как реальный факт, а не благое пожелание) может быть только единой, охватывающей все государство, все структуры государственного управления и местного самоуправления. Она в равной мере касается всех и равно обязательна для каждого в государстве, причем на всей его территории и при реализации любых частных и общественных отношений, подлежащих законодательному регулированию.
Законность в государственном управлении проявляет себя различными своими свойствами, сторонами, гранями. Законность есть руководящая идея, основополагающее начало в построении и функционировании государственного аппарата, ориентир в поведении граждан и деятельности различных организаций. В этом качестве законность возведена в ранг принципа государственного управления. Служебная роль его состоит в обеспечении внутренней согласованности структурных частей (элементов) системы государственного управления, их связей, отношений, субординации, зависимости.
Другое свойство законности состоит в том, что она в равной степени распространяется как на государственные органы (должностные лица), так и на всех граждан и их объединения. Все равны перед законом и судом - подчеркивается в Конституции РК (ст. 14). Никто не может подвергаться какой-либо дискредитации по мотивам происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждении, места жительства или по любым иным обстоятельствам.
Важное свойство законности заключается в ее единообразии, то есть в одинаковом понимании и осуществлении в различных местах, разными людьми и организационными структурами и в различных жизненных обстоятельствах. Законность содержит в себе также свойство всеохватываемости, свидетельствующее о том, что в государственном управлении действующее законодательство в равной мере и по всем аспектам распространяется как на сами государственные органы, органы местного самоуправления и государственных (муниципальных) служащих, так и на общественные структуры и граждан. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». К свойствам законности в государственном управлении относят, кроме того, се гарантированность и устойчивость, которые создаются специальными мерами обеспечения законности.
Принцип законности выражает особое состояние государственной и общественной практики, режим функционирования государственного аппарата, а в более широком значении - демократического общества. Законность должна быть единой в масштабе государства. Здесь особое значение имеет п. 2 ст. 4 Конституции РК, где сказано, что «Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Республики». Это означает, что недопустимы любые нарушения Основного закона государства независимо от того, от кого они исходят, и причин их оправдания и региональных особенностей. Законность выступает здесь как официальный ориентир для сферы государственного управления.
Законность - понятие производное от закона. В системе законодатель-ства, в ряду нормативных правовых актов закон занимает высокое по уровню (иерархии) место (после Конституции), благодаря своим особым юридическим свойствам и назначению (ст. 61 п. 3 Конституции РК). Поэтому не случайно все иные, то есть подзаконные нормативные правовые акты не должны противоречить законам. Заметим также, что в соответствии с Конституцией РК (ст. 77 п. 1) судья при отправлении правосудия независим и подчиняется только Конституции и закону. Все это подчеркивает роль и значение закона в понимании сущности и содержании законности. Законность есть исполнение всеми государственными органами, должностными лицами, гражданами и организациями Конституции и законов РК.
2.Обеспечение законности в государственном управлении
Законность сама по себе не осуществляется автоматически. В государственной практике сложился определенный механизм ее реализации.
Исходные положения механизма обеспечения законности в государственном управлении закреплены в Конституции РК (ст. 3 п. 4): государственная власть едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов. Законность неразрывно связана с организацией государственной власти в обществе, составляет фундаментальную основу государственного управления.
Идея обеспечения законности заложена, с одной стороны, в организационной структуре госуправления, а с другой, - в системе средств и гарантий, способствующих практическому претворению в жизнь Конституции и законов РК. При таком подходе достигается системность в обеспечении законности в госуправлении, в рациональном использовании всех средств, форм и способов, какими располагает государственный аппарат, его отдельные органы, общественные объединения и граждане. Организационная структура госуправления выражает взаимосвязь функций государства и системы его органов.
Законность обеспечивается путем установления полного соответствия структуры государственного аппарата и структуры, объективно необходимых в данный исторический момент функций государства. Сложившаяся структура госорганов РК содержит в себе потенциальные возможности для установления стабильного состояния системы госуправления, обеспечивать режим законности в обществе и государстве. При этом принцип законности взаимодействует с организационно-техническими принципами управления, как в масштабе государственного аппарата, так и отдельных его органов (линейный, функциональный, линейно-
функциональный). Законность создается тогда, когда ни одна структура власти не может стать выше закона и будет, в случае таких попыток совместными действиями других структур власти подчинена ему, в этом великий смысл разделения власти. Важно не столько то, что каждая подсистема власти в пределах отведенных ей полномочий функционирует самостоятельно, сколько в их связанности друг с другом и равной заинтересованности в соблюдении Конституции и законов. Необходимо, чтобы представительные органы (всех уровней) могли контролировать исполнительные органы, а те, в свою очередь, обладали правом отлагательного вето на решения первых. Отсюда и возникают согласительные процедуры, ведущие к компромиссам, законности и поискам оптимальных вариантов законов и иных правовых актов.
Организационная структура государственного управления включает представительные, исполнительные, судебные и контрольно-надзорные органы. Всю систему государственных органов объединяет Президент РК с его аппаратом (Администрация Президента). Он обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом. Высшим представительным органом РК является Парламент, осуществляющий законодательные функции. Важная роль и ответственность за укрепление законности в госуправлении возлагается на органы исполнительной ветви власти. Практическая реализация принципа законности в данном случае осуществляется при помощи системы контроля за исполнением Конституции и законов РК. Правительство осуществляет исполнительную власть РК, возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью. В правовом государстве исполнительная власть объективно заинтересована в укреплении законности в госуправлении. При отлаженном законотворчестве в большинстве случаев сами органы исполнительной власти выступают инициаторами и разработчиками про-ектов законов, отражающих и обеспечивающих предлагаемую ими политику. Принятые законы есть их законы, и реализацией последних они обеспокоены. Перечисленные группы органов, при всей их организационной и функциональной самостоятельности, связаны друг с другом и в равной степени призваны охранять Конституцию и законы РК, обеспечивать законность в государственном управлении.
В правовом государстве важнейшая роль в обеспечении законности в госуправлении отводится судебной власти. Особый статус органов этой власти делает их функционирование независимым от других подсистем государственной власти. Согласно Конституции РК (п. 1 ст. 76) судебная власть осуществляется от имени государства и имеет своим назначением защиту прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, обеспечение исполнения Конституции, законов, иных нормативных правовых актов и международных договоров РК. Каждый имеет право на судебную защиту своих прав и свобод. Все это ставит судебную власть на уровень особой инстанции, которая призвана разрешать посредством гражданского, уголовного и иных установленных законом форм судопроизводства все дела и споры, возникающие на основе Конституции, законов, иных нормативных правовых актов, международных договоров республики, в том числе по поводу законности решений и действий государственных органов и их должностных лиц.
Важное место в механизме обеспечения законности занимает контрольно-надзорная функция государства. Данная функция обеспечивается, с одной стороны, представительными, исполнительными и судебными органами в качестве составной части их компетенции, а с другой - специализированными органами (Конституционный совет, Прокуратура РК). В первой группе органов взаимоконтроль выступает одним из элементов системы сдержек и противовесов, во второй, - контроль за законностью актов государственного управления является главенствующей функцией данных органов. Система сдержек и противовесов - это совокупность установленных в Конституции организационных и правовых мер, обеспечивающих деятельность ветвей государственной власти в рамках их полномочий, предусматривающих ответственность за их превышение. Конституционный совет (КС) как государственный орган обеспечивает верховенство Конституции на всей территории республики. При осуществлении своих полномочий он самостоятелен и независим от других госорганов, организаций, должностных лиц и граждан, подчиняется только Конституции и не может исходить из политических и иных мотивов. В порядке конституционного производства КС решает в случае спора вопрос о правильности проведения выборов Президента страны, депутатов Парламента и проведения республиканского референдума; рассматривает до подписания Президентом принятые Парламентом законы на их соответствие Конституции; рассматривает до ратификации международные договоры республики на соответствие их Конституции; дает официальное толкование норм Конституции и дает заключения по другим вопросам конституционного характера. Конституционный Совет РК состоит из семи членов, полномочия которых длятся 6 лет. Пожизненными членами Конституционного Совета являются по праву экс - Президенты Республики. Председатель КС назначается Президентом, 2 члена КС назначаются Президентом РК, 2 – Председателем Сената и 2 – Председателем Мажилиса. Половина членов КС обновляются каждые 3 года. Развертывание в правовом государстве судебного контроля за законностью в государственном управлении повышает роль прокуратуры. Прокуратура - государственный орган, подотчетный Президенту РК. В отличие от судебной системы, где имеет место инициативное обращение граждан, организаций и государственных органов в суд за восстановлением их нарушенных прав, в компетенцию прокуратуры включена функция контроля за законностью принимаемых решений и действий со стороны государственных органов и должностных лиц, подлежащая обязательному исполнению. Прокуратура принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам республики, представляет интересы государства в суде и осуществляет иные полномочия, установленные законом.
Специализированный внешний контроль за определенными видами управленческой деятельности госорганов и органов местного самоуправления, возлагается на управомоченные на его ведение госорганы и их подсистемы (таможенный контроль, антимонопольный контроль, контроль за качеством продуктов и товаров народного потребления, санитарно-эпидемиологический контроль, радиационный контроль, экологический контроль, контроль дорожного движения и т.д.). Существенным для законности в госуправлении является внутренний контроль, выполняемый в госорганах и органах местного самоуправления их руководителями, а также выделенными в этих целях должностными лицами либо подразделениями (юрисконсультские должности, группы, сектора контроля). Он во многом ненадежен, ибо возложен на тех, кто сам принимает управленческие решения или участвует в их подготовке и исполнении, здесь практически все зависит от психологической установки человека, обладающего соответствующими полномочиями.
Значительная «тяжесть» обеспечения законности в госуправлении именно демократического государства лежит на самом обществе. Общественные объединения и иные структуры граждан, средства массовой информации, профсоюзы, трудовые коллективы, социальные слои призваны научиться защищать свои законные интересы, конституционно гарантированные права и свободы и активно выступать против отступлений от норм и требований законности в решениях и действиях госорганов, органов местного самоуправления, их руководителей и иных должностных лиц.
И последним среди государственных и общественных институтов, но первым по своей внутренней энергии и силе средством обеспечения законности в государственном управлении следует назвать человека. Все «формализованные» институты приводятся в движение его мыслью, чувством и поступком. Если человек инертен, безразличен, неуважителен к закону и всему, что с ним и вокруг него происходит, то вряд ли можно надеяться, что закон как фактор жизни состоится, а законность кем-либо и где-либо будет поддержана.
Ни один госорган, какое бы место он ни занимал в структуре госаппарата, не может быть выше закона. Принцип законности проявляет себя в том, что каждый госорган наделен строго определенной для него компетенцией. Это означает, что государственный орган осуществляет свою деятельность исключительно в рамках возложенных на него функций и полномочий, а с другой стороны - исключается возможность «вторжения» в компетенцию других органов. Всякое иное неизбежно приводит к нарушению законности в деятельности государственного аппарата и наступлению ответственности в установленном порядке. Законность в госуправлении вполне достижима при условии использования в ее целях системы всех средств, форм, способов, методов, операций и т.п., какими располагают государство, общество и гражданин.
3.Правопорядок, законопослушность и рациональность в государственном управлении
Законность (законопослушность) в госуправлении формируется в сетке координат: с одной стороны, это логическое моделирование желаемых общественных отношений и закрепление его в законодательной норме (правиле поведения), с другой - это реальное (фактическое) состояние общественных отношений, являющееся результатом практического осуществления юридических норм. Последнее обозначается понятием «правопорядок» и рассматривается как система стабильных правовых связей и отношений, существующих в государстве, обществе, между людьми, обеспечивающих их потребности, интересы и цели, способствующих гармонизации и рационализации общественного развития. Правопорядок можно считать конечным пунктом реализации права.
Правопорядок - сложное явление, что необходимо учитывать при его анализе и оценке; он возникает, приобретает определенный характер и уровень под влиянием многих обстоятельств и движущих сил. Известные функции в этом вопросе выполняют мораль, традиции, обычаи, семья. Важное значение здесь принадлежит произведениям духовной культуры, системе образования, воспитания и профессиональной подготовки, средствам массовой информации.
Закон – это нормативный правовой акт представляет собой набор общих норм (правил) поведения, ориентированных на применение неопределенным числом людей в неизвестных заранее обстоятельствах. Законность выступает в качестве механизма «законного» приспособления законов к конкретным отношениям конкретных лиц в конкретных условиях. Законность с ее требованиями соблюдения материальных и процессуальных норм законов вступает часто в противоречие с условиями места и времени, интересов и ресурсов принятия управленческих решений и свершения управленческих действий. Целесообразностью в большинстве случаев объясняют нарушения законов и законности в государственном управлении, хотя проявляются корыстные мотивы, некомпетентность и обыкновенный субъективистский произвол. Рациональность госуправления лучше обеспечивается целесообразностью, чем законностью, поскольку рациональность складывается из системы конкретных поступков в уникальных порой обстоятельствах.
Рассмотрим вопрос в различных аспектах: социологическом, политическом, правовом, информационном, социально-психологическом и других. Закон создается и обеспечивается органами государственной власти в целях удовлетворения юридических потребностей и интересов общества в целом. Общество состоит из свободных личностей, имеющих свои потребности и интересы, и не только юридические. Поэтому при реализации законов приходится делать выбор между общественно-целесообразным и личностно-желаемым. Абсолютно неприемлем тезис о том, что личность выше общества, ибо общество есть множество личностей, и оно дает возможность каждой из них развиваться и самоосуществляться. Подчинение (соизмерение) поступков требованиям законности представляет собой самый краткий и простой путь движения к действительной целесообразности и рациональности.
Соотношения законности, рациональности и правопорядка дает ключ к анализу многих проблем госуправления как в историческом «срезе», так и в современном. Низкий правопорядок в госуправлении, поддерживаемый в течение длительного времени бюрократизмом, правовым нигилизмом, недостаточной подготовкой государственных служащих, отсутствием реальной ответственности за ведение управленческих дел и другими обстоятельствами, выступал и выступает главной причиной всех тех негативных процессов, которые имели место в нашей истории, по крайней мере в XX столетии.
Нужен серьезный пересмотр элементов и взаимосвязей в системе «законодательство - законность – правопорядок» с точки зрения их нацеленности на поддержание должного уровня рациональности государственного управления.
Существует несколько проблем, которые должны находиться в поле внимания научной мысли и быть рано или поздно практически разрешены:
а) возвышение роли Конституции РК как документа непосредственного, прямого действия, нерушимой базы текущего законодательства, системообразующего фактора правового пространства;
б) совершенствование методологии и техники законотворчества, методики и технологии принятия нормативных правовых актов, обеспечение ясности, доступности и понимания нормативно-правового материала;
в) формирование системы законности с соответствующими организационными, информационными, нравственными, социально-психологическими и иными механизмами, ее утверждающими, гарантирующими и защищающими;
г) укрепление правоохранительных органов, связанных с применением принуждения для восстановления нарушенного права. Рост преступности, ставшей общественной болезнью планетного масштаба, выдвигает неординарные задачи перед этими органами и превращает их деятельность в актуальную и необходимую для каждого человека;
д) снижение общими усилиями государства и общества удельного веса правонарушении как в системе госорганов и органов местного самоуправления, так и в других видах управления и, соответственно, в поведении людей;
е) сближение международных нормативных актов и национального законодательства, переход к унифицированным правовым стандартам, поддерживающим сравнимый с передовыми странами уровень законодательства, законности и правопорядка;
ж) развитие правового сознания населения с акцентом на правовую и управленческую культуру кадров государственного аппарата, улучшение юридического информирования и обслуживания граждан.
Законность и правопорядок в госуправлении сплачивают персонал государственного аппарата, создают между его членами должные формальные и неформальные отношения, усиливают координацию различных уровней и видов управленческой деятельности и в целом усиливают рациональность госуправления. Это - те факты, которые больше всего «работают» на системность всего, что происходит в государственном аппарате, а также в его отношениях с обществом. Необходимо не столько принуждение к законности и правопорядку, сколько понимание и сознательное уважение данных явлений - факторов. И здесь многое зависит от состояния дисциплины в государственном управлении. Дисциплина своими возможностями обеспечивает законнопослушность, рациональность и правопорядок в госуправлении, а через него – и в обществе.
4. Дисциплина в государственном управлении
Дисциплина - неотъемлемый элемент культуры управления и законности. Социальная роль дисциплины обусловлена объективной необходимостью обеспечения высокой организации совместной деятельности любого коллектива, в том числе государственного органа. Всякая совместная работа предполагает согласованную деятельность людей, подчинение их определенному внутреннему распорядку для достижения поставленных перед ними целей. Дисциплина в этом случае призвана регламентировать такой распорядок в государственных органах, обеспечивать выполнение правил поведения управленческого персонала. Сущность служебной дисциплины состоит в установлении такого внутреннего распорядка работы государственного органа, при котором каждый государственный служащий выполняет надлежащим образом возложенные на него функции и полномочия. Дисциплина формирует основные показатели государственного управления: системность, поскольку организует взаимодействие множества единиц; рациональность, ибо повышает продуктивность управленческих усилий и ресурсов; эффективность, так как гармонизирует управляющие воздействия и усиливает их влияние на людей.
Дисциплина в государственном управлении охватывает, с одной стороны, всю совокупность правил, норм и процедур, определяющих внутренний распорядок работы государственного органа, с другой, - фактическое исполнение этих правил, норм и процедур, с третьей, - систему мер материального морального поощрения, а в необходимых случаях - мер дисциплинарного воздействия. В этом качестве дисциплина выступает одним из важнейших средств практического обеспечения законности в госуправлении.
Внутренний распорядок работы (регламент) - это определенный ре-жим работы государственного органа, при котором каждый сотрудник, в соответствии с действующим законодательством о труде и государственной службе, имеет определенные права и несет соответствующие обязанности, вытекающие из его места и роли в решении управленческих задач. Цель правил внутреннего распорядка - воспитание государственных служащих и других работников в духе добросовестного отношения к своим служебным обязанностям, укрепление государственной дисциплины, организации труда на научной основе, рациональное использование рабочего времени. Круг обязанностей (работ), которые выполняет каждый сотрудник по своей специальности, квалификации или должности, определяется квалификационными справочниками должностей служащих, а также техническими правилами, должностными инструкциями и положениями.
Дисциплину в государственном управлении подразделяют по критериям направленности и содержания на: плановую, договорную финансовую (с дальнейшим членением), служебную, штатную, учетно-статистическую, трудовую, учебную и т. д. При плановой дисциплине речь идет о нормальном процессе постановки обоснованных целей и осуществлении согласованных действий по их достижению. Государство взаимодействует с обществом и не имеет права что-либо предпринимать без надежного прогнозирования, программирования и планирования. Финансовая дисциплина связана с бюджетным процессом, денежным обращением, банковской деятельностью, налогами, кредитами, инвестициями, оплатой труда, пенсионным обеспечением, таможенными пошлинами и иными явлениями социально-экономической жизни государства и общества. Благодаря ее существованию и практическому действию создаются материальные элементы соответствующих управляющих воздействий; через финансы и по финансам прежде всего определяются рациональность и эффективность государственного управления; они фиксируют и измеряют социальную пользу. Служебная дисциплина есть добросовестное и ответственное исполнение обязанностей и прав по государственной службе, функций и полномочий по занимаемой государственной должности. Штатная дисциплина, касающаяся в основном руководителей государственных органов и органов местного самоуправления, заключается в следовании определенным типовым моделям организации соответствующих органов. Учетно-статистическая дисциплина обусловливает использование для характеристики тех или иных явлений унифицированных показателей, корректное и типовое ведение многочисленных документов. Поскольку в государственном аппарате существуют отношения трудового найма, имеется немало рабочих мест, действуют часто правила внутреннего трудового распорядка, поскольку в нем сохраняет свою роль трудовая дисциплина, означающая поведение в соответствии с условиями трудового договора и трудового законодательства. Учебная дисциплина предполагает соблюдение организационных и методических правил при обучении персонала государственного управления.
Основные права и обязанности государственных служащих определены законодательством о государственной службе и отражаются в правилах внутреннего трудового распорядка государственного органа. Квалификационные характеристики по каждой должности устанавливают служебные функции служащих и предусматривают требования к уровню их специальной (профессиональной) подготовки (образование, стаж работы и др.). Квалификационные характеристики являются основой для разработки должностных инструкций, закрепляющих конкретные обязанности отдельных исполнителей. Установление объема компетенции по каждой государственной должности, доведение до сведения каждого государственного служащего его функции и полномочий является непременным условием формирования служебной дисциплины в государственном органе.
Служебная дисциплина обеспечивается при помощи разнообразных способов и приемов, которые в обобщенном виде можно свести к двум основным методам: убеждение и принуждение. Основным является метод убеждения предполагает воздействие на сознание, поведение лиц управленческого персонала с целью воспитания у них внутренней потребности сознательного и добровольного исполнения правил внутреннего распорядка (регламента) государственного органа. Правовой формой реализации метода убеждения являются меры поощрения, установленные действующим законодательством (ст. 93 Закона о труде, ст. 23 Закона «О госслужбе»), предусматриваются гос. награды.
Метод принуждения выступает в качестве дополнительного (вспомогательного) применяется в тех случаях, когда убеждение не приводит к необходимым результатам. Метод принуждения способствует реализации задач и функций управления. Правовой формой реализации метода принуждения являются меры дисциплинарного взыскания за нарушение служебной дисциплины (ст. 94 Закона «О труде», ст. 28 Закона «О государственной службе»). Некоторые категории должностных лиц, предусмотренных законодательством, привлекаются к ответственности в порядке подчиненности не только за нарушение служебной дисциплины, но и за проступки, не совместимые с достоинством и назначением этих лиц ввиду особого характера выполняемых служебных обязанностей.
При этом в отношении государственных служащих определены понятия дисциплинарного проступка, дисциплинарного взыскания, служебного расследования, а также порядок работы дисциплинарной комиссии государственного органа.