1. Государственный орган: сущность и порядок образования
1.1 Сущность государственного органа
1.2 Порядок образования государственного органа
2. Компетенция государственного органа
1.Государственный орган: сущность и порядок образования
1.1 Сущность государственного органа
В учебной, научной и справочной литературе даются различные определения государственного органа.
Государственный орган - это государственная структура, обладающая организационным единством, собственной компетенцией и специальным назначением (законодательные, исполнительные, судебные государственные органы). Государственный орган рассматривается как составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое. Государственный орган рассматривается как организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом. Государственный орган - орган государственного управления есть, прежде всего, разновидность социальной организации - административный трудовой коллектив, представляющий сложную систему групп, как формальных и неформальных; этой организации вменено в обязанность выполнение определенных функций в сфере государственного управления.
Государственный орган отличается существенным образом от других государственных и негосударственных структур (предприятий, учреждений, организаций и т.д.). В законодательстве РК предпринята попытка дать определение государственного органа и государственного учреждения, не являющегося государственным органом. Государственным органом является государственное учреждение, уполномоченное на выполнение функций государственного управления и контроля, создаваемое в установленном законодательством порядке. Государственное учреждение является некоммерческой организацией, обладающей статусом юридического лица, созданной для осуществления иных, неуправленческих функций в организационно-правовой форме учреждения. Общее управление государственным учреждением осуществляет уполномоченный орган. В целях унификации порядка определения правового статуса государственных органов в Казахстан действует специальная Инструкция распространенная на государственные органы, подчиненные и подотчетные Правительству и Акимам всех уровней. При необходимости данная Инструкция может быть применена и при разработке Положений об иных государственных органах.
Учредителем государственного органа является государство в лице Президента, Правительства, акимов столицы, областей, городов республиканского значения. Учредительными документами являются акт о создании государственного органа и Положение о нем. Финансирование деятельности государственного органа осуществляется только из государственного бюджета. В установленном порядке утверждаются структура и предельная штатная численность государственного органа.
Наименование государственного органа определяется актом о его создании. Полное наименование государственного органа должно содержать указание на уровень данного органа (республиканский, региональный, местный), а в необходимых случаях также на ведомственную подчиненность. К республиканскому относится государственный орган, деятельность которого осуществляется и его полномочия распространяются на всю территорию республики. К региональному относится государственный орган, деятельность и полномочия которого распространяются на территорию двух и более областей. К местному (областной, города республиканского значения, столица, и пр.) относится государственный орган, деятельность которого осуществляется и его полномочия распространяются на территорию соответствующей административно-территориальной единицы.
Государственный орган является юридическим лицом, имеет печати и штампы со своим наименованием на государственном языке, бланки установленного образца, а также в соответствии с законодательством счета в банках.
Государственный орган может вступать в гражданско-правовые отношения от собственного имени. Выступать стороной в гражданско-правовых отношениях от имени государства государственный орган может только в случаях, если он уполномочен на это в соответствии с законодательством. Государственным исполнительным контрольным и надзорным органам запрещается вступать в договорные отношения с субъектами предпринимательства на предмет выполнения обязанностей, входящих в компетенцию этих органов. Если государственному органу в соответствии с законодательными актами предоставлено право осуществлять приносящую доход деятельность, то доход, полученный от такой деятельности, направляется в доход государственного бюджета.
1.2 Порядок образования государственного органа
При образовании государственного органа непременно определяются его функции, основные задачи и полномочия. Функции органа вытекают из функций государства путем их конкретизации и детального определения в Положении о государственном органе. К основным задачам государственного органа относятся те, которые определены:
а) законодательными актами Республики Казахстан (в случае, если деятельность государственного органа регулируется такими актами);
б) актом о создании государственного органа;
в) Положением о государственном органе. Одновременно устанавливаются полномочия органа, необходимые для реализации его основных задач и функций. При этом деятельность государственного органа осуществляется в соответствии с Конституцией и законами РК, актами Президента, Правительства, иными нормативными правовыми актами, а также Положением о государственном органе.
Для осуществления своей деятельности государственный орган наделяется обособленным имуществом на праве оперативного управления. Имущественный комплекс госоргана формируется за счет имущества, переданного ему государством, и состоит из основных фондов и оборотных средств, а также иного имущества, стоимость которых отражается в балансе государственного органа. Имущество, закрепленное за республиканскими государственными органами, относится соответственно к государственной собственности. Имущество, закрепленное за органами, созданными за счет имущества соответствующей административно-территориальной единицы, относится к коммунальной собственности. Государственному органу может быть предоставлено право распоряжения имуществом. В этих целях законодательством устанавливается предельный размер стоимости имущества, которым может распоряжаться государственный орган.
Образование государственного органа предопределяется как объективными, так и субъективными факторами развития общества и государства. К объективным относятся факторы, вытекающие из потребностей социальной системы как объекта государственного управления. Субъективные факторы связаны с формированием государственного органа, приспособленного решать задачи и выполнять функции государства в рыночных условиях. Все это учитывается при создании государственного органа, установлении его компетенции, структуры, методов и форм деятельности. Социально-экономические преобразования в РК обусловили появление новых государственных органов, которые отсутствовали в советское время (Агентство по стратегическому планированию, Министерство доходов, Агентство по регулированию естественных монополий, защите конкуренции и поддержке малого бизнеса и др.).
Принят ряд важных нормативных правовых актов по вопросам совершенствования организационной структуры государственного управления, реформирования системы государственных органов, уточнении их компетенции, адекватной рыночным отношениям: Указы Президента РК от 7 февраля 1992 г. № 600 «О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления РК в условиях экономической реформы», от 9 июня 1993 г. № 1220 «О перечне центральных органов государственного управления», от 4 марта 1997 г. № 3377 «Об очередных мерах по реформированию системы государственных органов РК», от 10 октября 1997 г. № 3655 «О мерах по дальнейшему повышению эффективности государственного управления в РК», от 12 октября 1998 г. № 4114 «О дальнейшем реформировании системы государственных органов Республики Казахстан», от 13 октября 1999 г. № 235 «О мерах по совершенствованию структуры государственных органов РК и уточнению их компетенции» и др.
Ориентиры при образовании самостоятельного государственного органа основываются на учете:
а) Конституции и иных законодательных актов республики, предусматривающих образование конкретных органов государства;
б) общественных (публичных) потребностей и интересов в управляющем воздействии и соответственно появлении объективно необходимых функций управления;
в) тенденций возрастания либо уменьшения роли и объема данных функций управления в решении стратегических задач развития общества и государства;
г) региональных особенностей и местных условий;
д) положения о том, что недопустимо возлагать на орган несовместимые по характеру и содержанию функции.
Конституцией РК сформирована единая государственная власть, способная регулировать и направлять общественное развитие (Президент, Парламент, Правительство, Конституционный совет, органы суда и прокуратуры, местные представительные и исполнительные органы). Наряду с этим Конституция и иные законодательные акты РК предусматривают порядок и условия образования государственных органов, назначения (избрания) и освобождения от должности высших должностных лиц государства. Пост Президента РК относится к уполномоченным органам, составляющим государственный аппарат, с той лишь оговоркой, что это высшее должностное лицо государства.
Порядок образования и компетенция Парламента РК определены Конституцией (Разд. IV) и Конституционным законом Республики Казахстан от 16 октября 1995 г. № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан». Парламент отражает название высшего представительного (законодательного) органа демократического государства. Формирование и компетенция Правительства установлены Конституцией (Разд.V) и Конституционным законом РК от 18 декабря 1995 г. № 2688 «О Правительстве РК». Правительство обозначает высший исполнительный орган государства.
Ключевым фактором совершенствования структуры государственного аппарата является изменение управленческих функций органов государства, поиск оптимальных вариантов сочетания этих функций в различных органах. Цель создания органа отражает потребности общественной практики, а потому предопределяет направление деятельности государственного органа. Создание гибкой и рациональной структуры государственного аппарата осуществляется путем объединения функционально близких друг к другу органов. (Министерство образования, здравоохранения и спорта РК и Министерство науки и высшего образования РК реорганизованы путем их слияния в Министерство образования и науки РК с передачей функций в сфере здравоохранения Агентству РК по делам здравоохранения, функций в сфере спорта - Агентству РК по туризму и спорту, функций в сфере атомной энергии и космических исследований - Министерству энергетики, индустрии и торговли.)
Реформирование системы государственного управления в РК направлено на совершенствование механизма реализации конституционных положений о президентской форме правления (усиление контроля со стороны главы государства за деятельностью исполнительных органов, проведению системы государственного управления в соответствие с уровнем социально-экономического развития республики, созданию оптимальной структуры государственного аппарата и т.д.).
Государственный орган есть определенным образом организованный на основе закона коллектив людей, выступающий в качестве структурной единицы (элемента системы) государственного аппарата, имеющий свое строго установленное функциональное назначение и наделенный для этого соответствующими государственно-властными полномочиями. Каждый орган как элемент системы государственного аппарата несет свою, нормативно определенную «нагрузку» по решению общих задач и конкретных функций государства.
2. Компетенция государственного органа
Компетенция от латинского «competentia» (круг знаний, ведение, соответствовать, подходить и т.п.) означает, с одной стороны, круг вопросов или дел, в которых имеет познание данное лицо либо орган, а с другой - круг полномочий (совокупность прав и обязанностей), позволяющих решать эти вопросы и вести дела. В государственном управлении «компетенция» приобретает официальное, юридическое значение (компетенция государственного органа, компетенция должностного лица). В иных случаях понятие компетенции употребляется в отношении лиц, осуществляющих управленческие (исполнительно-
распорядительные) функции в негосударственных организациях.
В научной литературе в одних случаях под компетенцией государственного органа понимается совокупность его прав и обязанностей, в другом - круг вопросов (предметов) ведения и совокупность полномочий госоргана, взятых вместе, в третьих - в компетенцию органа включаются также территориальные пределы предметов ведения и полномочий.
Б.М. Лазаревым определил компетенцию как систему полномочий органа государственного управления по осуществлению государственной власти. При этом отмечается, что элементами компетенции являются не сами управленческие функции и не управляемые объекты, а права и обязанности осуществлять указанные в законе функции применительно к определенного рода объектам. Другим элементом компетенции являются формы управленческой деятельности (право издания актов управления, ведение официальных переговоров и т.д.). Г. В. Атаманчук компетенцию органов государственного управления определяет как юридическое выражение совокупности функций и полномочий органа в соответствующей сфере общественной жизни.
Компетенция государственного органа связана с определенной сферой жизни общества (экономическая, социальная и т.д.). Объектом управляющего воздействия выступают структурные элементы указанных сфер (предприятия, организации, учреждения) либо поведение людей. Объектом управления может быть также деятельность других государственных органов (Правительство РК осуществляет руководство деятельностью министерств и центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства, обеспечивает исполнение ими законов, актов Президента и Правительства; издает нормативные акты, определяющие сферу деятельности, полномочия и ответственность ведомств; министерства как центральные исполнительные органы осуществляют помимо функций государственного управления основной отраслью также межотраслевую координацию по вопросам своей компетенции; специализированные контрольно-надзорные органы осуществляют возложенные на них контрольные и надзорные функции и полномочия в отношении других государственных органов, должностных лиц и граждан). В государственной практике имеет место управленческая деятельность, направленная на регулирование и координацию деятельности других органов, с тем чтобы исключить дублирование в работе отдельных звеньев государственного аппарата. Каждый государственный орган выступает не только субъектом управления по отношению к нижестоящим органам, но и одновременно управляемым объектом по отношению к вышестоящим и другим органам (контрольно-надзорным).
Компетенция государственного органа производна от компетенции государства. В одном случае действия органа или должностного лица рассматриваются как действия самого государства, т.е. имеет место непосредственное представительство органа или должностного лица от имени государства. (Президент РК, как глава государства, его высшее должностное лицо определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и представляет Казахстан внутри страны и в международных отношениях (п. 1 ст. 40 Конституции)). В другом случае полномочия государственных органов преимущественно конкретизируют и детализируют компетенцию государства. (Конституция РК относит к ведению маслихатов утверждение планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении; решение отнесенных к их ведению вопросов местного административно-
территориального устройства; рассмотрение отчетов руководителей местных исполнительных органов по вопросам, отнесенным законом к компетенции маслихата; и др.)
Орган государства может иметь полномочия, связанные с обеспечением внутренней организации работы различных звеньев государственного аппарата. Правительство Республики Казахстан руководит деятельностью министерств и иных центральных и местных исполнительных органов, отменяет или приостанавливает полностью или в части действие их актов (п. 6 и 7 ст. 66 Конституции). Данные полномочия необходимы Правительству для того, чтобы оно могло направлять и координировать работу исполнительных органов по осуществлению возложенных на них функций и полномочий, вытекающих из компетенции государства.
Компетенция государственного органа - понятие юридическое, ибо она устанавливается государством в правовой форме. Это означает, что данный орган обязан выполнять те функции и полномочия, которые возложены на него государством. При этом государственный орган не должен уклоняться от выполнения своей компетенции и выходить за ее границы. Акты, принятые органом с нарушением своей компетенции, признаются недействительными и не имеют юридической силы. За ненадлежащее выполнение своей компетенции государственный орган или должностное лицо несут юридическую ответственность перед государством.
Компетенция государственного органа непременно связана с его пространственными и временными ограничениями. Пространственные пределы деятельности органа государства связаны с административно-территориальным делением республики и иных факторов (природная среда, размещение объектов производства, численность населения и т.д.). Что касается временных ограничений компетенции государственного органа, то, по общему правилу, функции и полномочия предоставляются ему без указания заранее срока их выполнения. Данный орган обладает компетенцией до тех пор, пока не утратит ее по решению соответствующего вышестоящего органа.
Компетенция государственного органа включает совокупность его функций и полномочий, выраженных в юридической форме. Как составная часть компетенции, функции определяют предметную сторону деятельности органа государства, характер и направленность воздействия на объекты управления. Властные полномочия позволяют государственному органу осуществлять в установленном порядке возложенные на него задачи и функции. Государство, определяя компетенцию своих органов, устанавливает одновременно формы их деятельности. Стратегической линией преобразования системы государственных органов является последовательное освобождение государства от несвойственных ему функций, с тем чтобы создать компактный и гибкий аппарат, способный в соответствии со своей компетенцией обеспечить эффективное управление в условиях рыночной экономики.