1. Сущность и основные черты организации государственного управления

2. Построение организационной структуры государственного управления

3. Основания классификации государственных органов

---

1.Сущность и основные черты организации государственного управления

Организационная структура государственного управления - это особое государственно-правовое явление, обусловленное общественно-политической природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе. Она заключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственно-управляющих воздействии и поддержание жизнеспособности самого субъекта управления. В ней концентрируются многие социальные и организационные качества государства. Отсюда выделение организационной структуры государственного управления из многообразных связей государства и общества.

В качестве системообразующего элемента организационной структуры госуправления выступает государственный орган, связанный с формированием и реализацией государственно-управляющих воздействий, причем как в целом, так и по отдельным проявлениям: целеполагание, организация и регулирование.

Выделяют характеристики государственного органа:

- функциональные, раскрывающие его в качестве структуры, выполняющей определенные функции государства;

- социологические, рассматривающие его как коллектив людей, выделенный обществом в порядке общественного разделения труда для выполнения возложенных на него государственных задач в соответствующей сфере государственной деятельности;

- юридические, указывающие на наделение определенной структуры (коллектива людей) необходимой компетенцией (совокупностью функций и полномочий) либо государственно-властными полномочиями;

- организационные, делающие акцент на принадлежности данной (выделенной, самостоятельной) структуры к государственному аппарату, на ее внутреннее построение - организацию элементов и их взаимосвязей.

Организация - это нечто большее, чем просто группа людей, отмечается исследователями из США. Это группа индивидов, объединенных организационными принципами, интересами, процедурами, личностными ценностями, а также формами полномочии и ответственности.

Организация:

- это формальное явление, образованное путем выделения из какого-либо целого его определенной части в целях возложения на нее (часть) адекватных ей функций целого;

- это взаимодействие элементов части как внутри, так и вне ее в целях реализации возложенных на нее функций целого;

- это устойчивое (во времени и пространстве) взаимодействие элементов, придающее части определенные
контуры и укрепляющее ее силы посредством специализации и кооперации возможностей этих элементов. Главное в организации состоит не в наборе, количестве и качестве составляющих ее элементов, а в их взаимосвязях, взаимодействиях.

Основу организационной структуры госуправления - составляют органы исполнительной власти. В совокупности они представляют собой наиболее объемную и сложную часть государственного аппарата, сосредоточивающую в себе практически всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного принуждения, они призваны оказывать непосредственные управляющие воздействия на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. Исполнительная власть должна иметь разветвленную и «пронизывающую» вертикаль, обеспечивающую прохождение, дифференциацию и конкретизацию управленческой информации, особенно директивной, обязательной, начиная с принятой на самой верхней точке власти, по всей иерархии исполнительных органов государственной власти и местного само-управления, доведение ее до исполнителя и подчинение его поведения соответствующим требованиям (нормам).

В организационной структуре государственного управления местное самоуправление выступает в виде особой подсистемы со своими объектами управления, компетенцией, процедурами и формами организации, материально-финансовым обеспечением, технологией деятельности персонала и другими элементами. Но только это подсистема, которая «снизу» связана с населением - носителем и источником власти, в том числе и по отношению к вышестоящим уровням, а «сверху» - с органами государственной власти субъектов РК. Благодаря этому сохраняется системность государства, системность общества и системность государственного управления.

В демократическом, правовом государстве отсутствуют отношения организационного соподчинения между представительными органами: все ограничено правовыми отношениями, при которых нижестоящий орган обязан соблюдать законный правовой акт вышестоящего. Разделена законодательная и исполнительная власть, каждая из которых имеет свои механизмы формирования и деятельности.

Соотношение судебной системы и организационной структуры государственного управления. Абсолютизация разделения власти приводит многих к суждениям о том, что суды (да и прокуратура) не участвуют в формировании и реализации управляющих воздействии. На первый взгляд вроде все правильно, если забывать, что суды могут в порядке обжалования приостанавливать или отменять управленческие решения и по обращениям граждан выносить свои акты, отличающиеся или даже противоречащие управленческим решениям. Не замечать широкого влияния органов суда и прокуратуры на государственно-управленческие процессы вряд ли целесообразно.

Следовательно, если понимать под организационной структурой государственного управления не только
совокупность органов исполнительной власти, традиционно занимающихся исключительно управлением, но и
систему организационных связей, влияющих на управление, то нельзя не признать, что эта структура
подключает к управлению (вводит в управленческие процессы) различные проявления, стороны, зависимости
практически всех органов государственной власти и местного самоуправления, которые в той или другой степени соучаствуют в формировании и реализации государственно-управляющих воздействии.

2. Построение организационной структуры государственного управления

Государство как важнейший и сложный политический институт общества имеет определенную структуру, организацию внутренних звеньев. Государственный аппарат представляет собой систему взаимосвязанных органов государства, обеспечивающих функционирование публичной политической власти в обществе, практически осуществляющих функции государства и наделенных для этого государственно-властными полномочиями. Каждый государственный орган действует от имени государства, наделяется соответствующей компетенцией, определенной структурой и кадрами.

Организационная структура государственного управления формируется под воздействием как объективных условий и факторов общественного развития, так и субъективных, находящихся в самом государственном управлении. Объективные условия и факторы составляют ту «внешнюю среду», в которой сложилось и функционирует данное государство. Учет местных объективных условий и факторов общественного развития позволит обеспечить эффективность государственного управления и сформировать свою модель организационной структуры государства.

Определяющее влияние на организационное построение государственного управления оказывают структура и состояние управляемых объектов. Объекты управления имеют приоритетное значение для «проектирования» организационной структуры управления, выступают источником формирования государственных органов и определения их компетенции. Деление населения по территориальному и производственному принципам определяет производственно-функциональную природу организационной структуры государственного аппарата. По объектному основанию сложились экономическая, социальная и административно-политическая сферы жизни общества. В указанных сферах осуществляется и деятельность государства.

Со стороны субъекта государственного управления на организационную структуру государственного аппарата оказывают влияние функции государства. Функции выступают в качестве объективно необходимых направлении деятельности государства по решению стоящих перед ним конкретно-исторических задач, особого механизма государственного воздействия на общественные процессы.

К числу других субъективных факторов и условий, находящихся внутри государственного управления, можно назвать кадры государственного аппарата. От уровня их подготовки и компетентности зависит качество и эффективность государственного управления. И наоборот, низкая компетентность кадров имеет связь с негативной тенденцией роста государственного аппарата, увеличения численности управленческого персонала государственных органов. В Стратегии «Казахстан-2030» подчеркивается, что пока у нас крайне мало людей, способных на высокопрофессиональном уровне, патриотично и честно решать стратегические задачи. Наряду с реформированием структуры государственного аппарата, глава государства уделяет особое внимание кадровой политике. Данные вопросы взаимосвязаны. В целях дальнейшего повышения эффективности государственного управления, устранения чрезмерной многозвенности аппарата и экономии средств республиканского бюджета Указом Президента Республики Казахстан от 4 марта 1997 г. № 3377 «Об очередных мерах по реформированию системы государственных органов Республики Казахстан» произведено сокращение численности самостоятельных государственных органов с 47 до 25, в том числе министерств сокращено с 20 до 142.

Функциональные взаимосвязи государства как ведущего субъекта социального управления и основных сфер жизнедеятельности общества (Схема 1).

Из схемы видна прямая корреляция главных функций государства и основных сфер жизни общества. Многочисленные пересечения прямых и косвенных влияний условий и факторов, исходящих от государства, и условий и факторов, исходящих от общества. Это подчеркивает многогранность связей государства и общества, разнонаправленность государственного воздействия на социальную систему. Механизм государственного управления включает и такие внутренние факторы, как государственная политика в указанных сферах жизни общества, установленные нормативные цели и задачи государственных органов, функции государственного управления и др.

Основным элементом государственного аппарата и механизма государства в целом является государственный орган. Каждый орган представляет собой определенным образом организованный коллектив людей (иногда в одном лице), выделенный в порядке общественного разделения труда по управлению, правомочный выступать от имени государства и участвовать в осуществлении государственной власти для выполнения задач, возложенных на орган; имеет определенную внутреннюю структуру; наделяется необходимыми финансовыми и материально-техническими средствами. Механизм государства как категория всеобщего объединяет общие черты и свойства государственных органов и в целом государственного аппарата, а также других элементов государственной власти.

Государственные органы, составляющие структуру государственного аппарата, создаются в целях осуществления задач и функций государства, наделяются соответствующей компетенцией и обеспечиваются государством необходимыми организационными и материально-финансовыми ресурсами, а в случае необходимости - опираются на принудительную силу государства.

Становление молодого государства в РК связано с укреплением, прежде всего, социально-политического единства государственной власти. Это означает единую природу всех органов, составляющих государственный аппарат и призванных решать задачи и осуществлять функции государства в новых условиях. Все органы действуют на основе Конституции РК, ее принципах и других законодательных актах. В структуре государственного аппарата выделяются отдельные системы органов со своими четко установленными функциями и полномочиями, взаимодействующих между собой и образующих в целом структурно-функциональную систему государства. Если взаимоотношения между органами внутри одной системы (исполнительной, судебной, прокуратуры) основываются на соподчиненности и подконтрольности (поскольку центральные и местные звенья имеют общие предметы ведения при строгом соблюдении своей компетенции), то взаимоотношения между органами различных систем базируются на согласованности, скоординированности управленческих решений, на механизме сдержек и противовесов.

Государственные органы обладают определенными качественными признаками:

а) формирование органов по воле государства и в законодательном порядке;

б) определение места и роли органа в структуре государственного аппарата;

в) осуществление специализированных функций и организационно-правовых форм деятельности, вытекающих из задач и функций государства;

г) наделение государственно-властными полномочиями в соответствующей сфере деятельности;

д) наличие юридически закрепленной организационной структуры (подразделения, государственные должности и т д );

е) наличие особого слоя людей, реализующих компетенцию госорганов на профессиональной основе (государственные служащие);

ж) выступление от имени государства и от своего имени;

з) охрана и гарантированность прав и законных интересов граждан;

и) ответственность перед государством.

Указанные признаки государственных органов можно назвать статутными, базовыми. Они вытекают из
социально-политической сущности государства как ведущего субъекта социального управления, характера и
содержания деятельности (функций) государства, принципов, методов и форм государственного управления.
В своей совокупности данные признаки позволяют провести разграничение между государственными
органами и другими социальными структурами.

В механизме реализации государственной власти государственным органам принадлежит решающая роль.
Они специально создаются для осуществления задач и функции государства. Все государственные органы
взаимодействуют между собой и составляют единую систему государственного аппарата. Это единство в
конечном счете предопределяется единством социальной системы как объекта управления. С точки зрения
эффективности управленческой практики субъект государственного управления должен максимально
соответствовать по содержанию и формам своей деятельности потребностям общественного развития,
функциям государства, обладать способностью решать управленческие задачи с учетом конкретно-
исторических условии развития государства и общества.

3. Основания классификации государственных органов

Органы государства различаются между собой по способу образования, характеру и объему
компетенции, по методам и формам выполнения ими государственных функции и т.д.

Под структурой государственного аппарата принято понимать его внутреннее строение, порядок
расположения составляющих звеньев аппарата, их соотношение Структура государственного аппарата
указывает на то, из каких органов он состоит, какова их взаимосвязь и субординация, на каких принципах
основано построение и деятельность госаппарата.

В учебной литературе нет однозначного подхода к классификации государственных органов. Так, одни
авторы дают классификацию органов государства по порядку их создания и характеру выполняемых ими
задач. Государственные органы подразделяются на три основные группы представительные органы,
исполнительные органы, судебные (правоохранительные) органы, в том числе органы конституционного
надзора. Здесь нетрудно видеть отсутствие единого критерия классификации, ибо третья группа охватывает
государственные органы с различным функциональным назначением и объемом компетенции.

Другие авторы наиболее важными частными системами современного государственного аппарата
считают следующие система органов государственной власти, система органов государственного управления,
система судебных органов и система органов прокуратуры. Данная классификация отличается неполнотой,
т.к. в ней представлены не все органы с контрольно-надзорными полномочиями. К тому же складывается
впечатление, что кроме первой группы все другие органы не обладают государственной властью, а это не
соответствует действительности.

Предлагаются и другие критерии классификации государственных органов: государственное
устройство, отрасли деятельности и общие управленческие функции, территориальные пределы
деятельности, содержание функции и характер компетенции, источники финансирования и методы
распоряжения материальными средствами и др. Классифицировать органы государства можно по различным
основаниям (по функциям государства, компетенции, по территориальным масштабам деятельности и т.д.), а
потому любая классификация носит условный характер.

В качестве основания классификации можно рассмотреть компетенцию государственных органов как фундаментальную категорию государствоведения, которая включает функциональное назначение и полномочия госорганов. Компетенция выступает ключевым компонентом правового статуса органов государства, от которого зависит функционирование системы государственного управления в целом.

Социальное назначение государственных органов вытекает из функций государства объективно необходимые направления деятельности государства по управлению общественными процессами. Функции имеют непосредственную связь с сущностью государства и его социально-политическим назначением, выражают основные направления предметной деятельности государства по решению стоящих перед ним задач в различных сферах жизни общества

Объективная и непосредственная связь функции государства и функций государственных органов очевидна, именно в государственных органах происходит, прежде всего, «соединение функций государства с функциями управления». При этом функции и задачи государственных органов должны полностью соответствовать функциям и задачам государства и в максимальной степени способствовать их реализации. Любые изменения в функциях государства объективно приводят к изменениям функций государственных органов и, соответственно, их структуры.

Полномочия являются мощной властной силой, при помощи которой обеспечивается реализация функций государственных органов. Государственная власть - едина, а потому не может делиться на части, единственным источником государственной власти является народ. Народ осуществляет власть через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам. Только Президенту предоставлено право выступать от имени народа и государства. Таким же правом пользуется Парламент в пределах его конституционных полномочий. Правительства и иных государственных органов, то они выступают от имени государства в пределах делегированных им полномочий. Всякое разделение государственной власти на составные части неизбежно создает условия для возникновения рассогласований (а нередко противостояний) в государственном аппарате.

На уровне государственного аппарата государственная власть проявляет себя в виде властных полномочий государственных органов. Государственная власть не распределяется между органами государства. Они наделяются полномочиями по применению власти в пределах своей компетенции, а не в смысле обладания отдельными «частями» государственной власти. Осуществляя свои полномочия, государственные органы выступают в различных отношениях от имени государства и от своего имени как особые субъекты управления. Объем властных полномочий должен быть вполне достаточным для реального осуществления функций государственных органов. Недостаточность полномочии ведет к сбоям в работе госоргана, чрезмерные полномочия содержат соблазн к злоупотреблениям служебным положением. Функционирование системы государственных органов предполагает четкое разграничение их компетен-ции, установление в законодательном порядке гарантий, обеспечивающих реальность применения в необходимых случаях властных полномочий.

Структура государственного аппарата следующая: представительные органы, исполнительные органы, судебные органы, контрольно-надзорные органы. Всю систему государственных органов объединяет Президент РК с его Администрацией. В то же время каждая из указанных групп государственных органов имеет свою систему (структуру) органов. В первую группу входят Парламент РК и местные представительные органы (маслихаты). Во вторую группу - органы общей компетенции (Правительство РК и местные исполнительные органы - акиматы) и отраслевой (специальной) компетенции (центральные и местные отраслевые органы), в третью группу входят органы судебной системы (Верховный суд, местные суды), в группу контрольно-надзорных органов входят Конституционный совет РК и Прокуратура РК.

На классификацию государственных органов оказывает влияние форма государства. Форма правления, форма государственного устройства, государственный (политический) режим определяют структуру и содержание (функции, методы деятельности и т.д.) государственного аппарата.