1. Персонал государственного управления: структура, содержание и уровни качеств
2. Сущность и законодательные основы государственной службы
3. Организационное обеспечение государственной службы и его основные проблемы
4. Управленческая культура членов общества
1. Персонал государственного управления: структура, содержание и уровни качеств
Государство связано с обществом, все его граждане в той или иной мере сопричастны госуправлению (обращение для решения своих проблем в госорганы, участие в выборах т.д.). В обществе готовится и из общества пополняется персонал госуправления. Каков человеческий потенциал общества, таков во многом и персонал органов государственной власти и местного самоуправления. Зависимость всегда проявляется.
Существует категория людей, которая специально подготовлена и профессионально занята в процессах формирования и реализации государственно-управляющих воздействий. Она отличается от той части государственного аппарата которая выполняет функций собственно государства - обеспечение его суверенитета и свободы: оборона безопасность, охрана границ международное отношения, общественный порядок и т.д. и той которая обеспечивает реализацию социальной сущности современного государства (социальное обслуживание общества): здравоохранение, образование, социальное обеспечение, объекты государственной собственности и т.п. В первой части имеют место отношения военной, дипломатической таможенной и иной специальной службы, во второй - отношения обыкновенного трудового найма.
В числе особенностей приложения знания, энергии и труда людей, принадлежащих к персоналу госуправления, можно выделить следующие:
а) ими выполняется труд, который выражается в обосновании целей и направлений общественного развития, конкретной организации и регулировании общественной жизнедеятельности, сознания, поведения и деятельности миллионов людей (упорядочение частых взаимосвязей);
б) их труд - интеллектуальный психологический насыщенный, очень ответственный, состоящий в основном в осмыслении и продуцировании сложнейшей управленческой информации и воздействия на людей;
в) во всех их усилиях имплицитно (внутренне присуще) проявляется государственная власть, придающая им авторитет и должную гарантию;
г) научные знания, искусство и опыт таких людей не создают непосредственно потребительские ценности и не удовлетворяют индивидуально-личностные потребности, но формируют особый духовно-материальный «продукт», обеспечивающий «рациональность, гармоничность и эффективность общественных отношений, явлении и процессов;
д) труд, выполняемый персоналом государственного управления, является высокопрофессиональным и предъявляет к каждому из его субъектов (исполнителей) жесткие требования в смысле подготовки, личностных дарований, поведения и общения с людьми.
Мировой опыт свидетельствует, что персонал управления вообще (во всех видах управления) и персонал госуправления в частности представляет собой самый ценный и воспроизводимый капитал общества и государства.
Существуют различные внутренние классификации персонала госуправления:
- по административно-правовым критериям - представители власти, должностные лица, технические исполнители;
- по функциональным критериям - руководители, специалисты, технические исполнители.
Выделяют две составные части персонала госуправления:
• должностные лица (основной и определяющий состав) занимают должности в государственных органах и органах местного самоуправления и, исполняя их, реализуют определенный объем управленческой деятельности по осуществлению компетенции соответствующего органа государства. Государственная должность есть юридическое установление определенных управленческих функции и властных полномочий, которые подлежат исполнению теми, кто ее занимает. Должностные лица подразделяются на: руководителей государственных органов и органов местного самоуправления; исполнительский (иногда его называют оперативно-исполнительский, функциональный) состав; специально уполномоченных представителей власти.
• обслуживающие работники, в состав которых входят работники, выполняющие вспомогательные материально-технические и иные операции, действия по обеспечению исполнения государственных должностей. Они заняты обслуживанием информационных процессов и другой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, по своему содержанию их работа ближе к инженерно-
технической, производственной, социально-обслуживающей работе. Она выполняется на рабочих местах в соответствующих органах, анализируется и оценивается по адекватным им нормам, нормативам и стимулам.
Персонал госуправления составляют лица, занимающие государственные должности и управляющие по поручению и от имени государства их называют «кадры госуправления».
Выделяют два уровня качеств, по которым может и должен развиваться персонал государственного управления первичные (исходные) качества, которыми призван обладать человек, претендующий на государственную должность, и приобретаемые, формируемые в процессе исполнения государственных должностей, накопления опыта и продвижения по иерархии.
Первичные (исходные) качества видятся:
в общекультурном аспекте - общая подготовка, целевые и ценностные жизненные ориентации, опыт общения с людьми; этические и эстетические навыки; культура речи,
в деловом (профессиональном) - компетентность в вопросах управления в соответствующей сфере, трудовая активность, опыт общественной и государственной деятельности; дисциплинированность; чувство ответственности за результаты труда; умение повышать квалификацию;
в личностном - моральная устойчивость, честность, самостоятельность, развитая воля, решительность, инициативность, коммуникабельность, надежность.
Принципиальное значение имеют приобретаемые качества, возникновение которых свидетельствует как о способности человека самосовершенствоваться, так и о позитивном деловом и социально-психологическом микроклимате в коллективах государственных органов и органов местного самоуправления. В числе общекультурных - знание истории страны и основных интеллектуальных ценностей современности, ораторское мастерство, навыки проведения массовых мероприятий, чувство лидерства и ответственности за него, способности масштабно мыслить; деловых - организованность, умение направлять, и контролировать деятельность других, настойчивость и последовательность в реализации поставленных задач, умение разбираться в достижениях социального и научно-технического прогресса и находить способы их использования на практике; личностных – мужество, принципиальность, способность противостоять конъюнктуре и личной выгоде, умение убеждать, образцовое поведение в любых ситуациях. Важно по мере продвижения (карьеры) развитие и развертывание качеств.
Многообразие сущности человека определяет многообразие его качеств, а еще больше - различные их комбинации.
2.Сущность и законодательные основы государственной службы
Конституция Республики Казахстан (ст. 33, п. 4) предусматривает исходные, основополагающие требования к организации государственной службы. Их детальное развитие получило в Законе Республики Казахстан от 23 июля 1999 года № 543-1 «О государственной службе». Закон определяет основы организации государственной службы, правовое положение государственных служащих, их социальной защищенности и регулирование отношении в сфере государственной службы.
В правовом аспекте организация государственной службы включает подбор, расстановку и эффективное использование управленческих кадров в соответствий с их профессиональной подготовкой и уровнем квалификации. Это обеспечивается при помощи системы мер организационно-правового характера: установление требований к поступающим на государственные должности, регламентацией служебных функций и полномочий, определением правового статуса государственных служащих, порядком прохождения государственной службы, установлением особого порядка социального обеспечения и условии труда государственных служащих, а также прекращения государственной службы. Перечисленные элементы в своей совокупности характеризуют государственную службу как сложный, межотраслевой институт права (включающий совокупность всех правовых норм, регулирующих организацию государственной службы).
Роль и место государственной службы в общественном разделении труда.
Государственная служба есть целесообразная, социально-полезная, объективно необходимая и организационно оформленная деятельность управленческого персонала, имеет свой предмет труда.
Признаком государственной службы является личное трудовое участие государственного служащего в деятельности государственного органа. Это предполагает зачисление гражданина в личный состав (штат) государственного органа и включение его в управленческую деятельность.
Подчинение должностного лица внутреннему трудовому распорядку и регламенту государственного органа является следующим признаком государственной службы.
Наконец, особенность государственной службы характеризует и такой признак, как заработная плата должностных лиц. Заработная плата имеет следующие особенности: выплачивается в соответствии с количеством и качеством труда, исходя из единых критериев оценки труда (ставки и оклады); производится по заранее установленным нормам; основная часть выплат (должностные оклады) определяется штатным расписанием государственного органа, а дополнительная зависит от уровня квалификации государственного служащего и иных условий (надбавки за выслугу лет на государственной службе, премии и другие надбавки), размерами не ограничивается, но не может быть ниже минимального размера установленного законодательством; производится в денежной форме.
Специфические признаки государственной службы
В законодательстве сформулировано понятие и раскрывается содержание государственной службы. Это дает возможность выделить признаки (критерии) государственной службы и провести разграничение данного вида профессиональной деятельности от других.
Государственная служба есть деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти. Приведенное определение позволяет выделить следующие сущностные признаки государственной службы как особого рода профессиональной деятельности:
а) государственная служба связана с реализацией задач и функций государства как внутри, так и вне страны;
б) задачи и функции государства по развитию отраслей экономики, социальной сферы и административно-
политического строительства реализуются через государственное управление, профессиональную деятельность государственных служащих.
в) государственная служба осуществляется в рамках создаваемого специального аппарата, обеспечивающего реализацию управленческих функции в обществе.
г) специфика государственной службы связана с осуществлением управленческих функций. Последние выступают в качестве объективно необходимых направлений практической работы государственных служащих по реализации задач и функций государств.
д) государственные служащие выступают от имени государства, а потому они наделены государственно-
властными полномочиями, необходимыми для осуществления возложенных на них функции управления;
е) государственная служба строго основывается на нормах Конституции, законов, указов Президента Республики Казахстан и других нормативных правовых актах.
ж) государственная служба – деятельность практическая, организаторская, носит исполнительный характер. Речь идет о практическом претворении в жизнь норм Конституции и основанной на ней действующего законодательства в соответствующей сфере (отрасли) государственного управления. Весь смысл государственной службы состоит в том, чтобы практически организовать государственное управление социальными процессами, обеспечить реализацию функций и полномочий соответствующих государственных органов;
з) государственная служба есть деятельность распорядительного характера. Распорядительная деятельность предполагает издание в необходимых случаях актов управления (в том числе нормативно-
правовых), при помощи которых обеспечивается целенаправлен6ное воздействие на подведомственные объекты и направление их основной деятельности;
и) государственная служба носит деполитизированный характер. Это означает, что государственные служащие при исполнении своих должностных функций и полномочий обязаны руководствоваться только требованиями законодательства и не связывать себя решениями политических партий, общественных объединений и их органов.
Принципы государственной службы.
Государственная служба как специфическая профессиональная деятельность особого слоя людей, связанная с выполнение управленческих функций в обществе, основывается на определенных принципах. Последнее выражается в виде требований, соблюдение которых гарантирует функционирование института государственной службы в целом.
Государственная служба в Республики Казахстан основывается на следующих принципах:
1) законности. Данный принцип выражается в требовании точного соблюдения и исполнения Конституции, законов, указов Президента Республики Казахстан всеми государственными служащими независимо от их ранга и занимаемой должности. Это объясняется подзаконным характером управленческой деятельности должностных лиц.
2) казахстанского патриотизма. Этот принцип связан с формированием личности, воспитанием человека нового поколения. Значимость данного принципа возрастает в свете стратегии развития Казахстана на период до 2030 года в части формирования нового поколения казахстанцев, особенно тех, кто поступает на государственную службу. Граждане, поступающие на службу в государственный аппарат будут работать в условиях рыночной экономики; должны сохранять традиции своего народа; быть патриотами своей страны.
3) единства системы государственной службы, независимо от разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Данный принцип выражает социально-политическую сущность государственного управления и организации государственной службы.
4) приоритета прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства. Это общий принцип государственного управления и организации государственной службы. Просматриваемый принцип закрепляет преимущественное положение граждан перед государством, его органами при рассмотрений вопросов, затрагивающих их права, свободы и законных интересов.
5) общедоступности, то есть равного права граждан республики на доступ к государственной службе и продвижения по государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой.
6) добровольности поступления граждан на государственную службу. В соответствии с данным принципом подбор кандидатур на должности государственных служащих должен осуществляться строго на добровольной основе. Поступление на государственную должность предполагает наличие сложной юридической конструкции (юридического состава), то есть наличие одновременно двух актов: акта назначения на должность и предварительное согласие гражданина занять эту должность.
7) профессионализма и компетентности государственных служащих. В основу данного принципа положен деловой критерии оценки руководящих кадров с точки зрения знания ими порученного дела, соответствие их занимаемой должности. Для осуществления управленческой деятельности государственные служащие должны быть компетентны, знать структуру государственного аппарата и механизм его функционирования, иметь определенные научные познания в области государственного управления и организации государственной службы.
8) равной оплаты труда за выполнение равнозначной работы. Применительно к труду государственных служащих данный принцип означает, с одной стороны, назначение заработной платы не ниже установленного законом минимального размера, а также другие социальные гарантии, а с другой – безусловное обеспечение равной оплаты труда за выполнение равнозначной работы в государственном органе.
9) обязательности исполнения решений, принятых вышестоящими государственными органами и должностными лицами в пределах их полномочий, для подчиненных государственных служащих и служащих нижестоящих государственных органов. Данный принцип выражает систему подчинения государственных органов «по вертикали», необходимую централизацию руководства отраслями экономики, социальной сферы и административно-политического строительства, объединяет в единое целое всю систему органов государственного аппарата.
10) подконтрольности и подотчетности государственных служа-щих. Данный принцип строится на организационной подчиненности, государственной дисциплине во взаимоотношениях между соподчиненными органами (например, внутри системы министерства, агентства и т.д.).
11) учета общественного мнения и гласности, за исключением деятельности, составляющей государственные секреты или иную охраняемую законом тайну. Этот принцип выражает демократизм государственного управления, закрепляет один из важных каналов участия граждан в управлении делами государства.
12) правовой и социальной защищенности государственных служащих. В соответствии с данным принципом государственным служащим обеспечиваются, прежде всего, общие конституционные гарантии правовой и социальной защищенности. К ним относятся: право за вознаграждения за труд, право на отдых, право на безопасные условия труда, социальное обеспечение без какой-либо дискриминации.
13) поощрения государственных служащих за добросовестное, инициативное исполнение должностных обязанностей, выполнение задании особой важности и сложности. Этот принцип выражает механизм государственной дисциплины в государственном аппарате.
14) личной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение государственным служащим должностных обязанностей и превышение им своих полномочий. Данный принцип выражает особое требование к исполнительской дисциплине должностного лица, а в более широком плане – важнейший элемент государственной дисциплины.
15) непрерывности повышения квалификации государственных служащих. Данный принцип направлен на формирование управленческого корпуса с высоким профессиональным уровнем, творческим типом мышления и развитой мировоззренческой культурой. Все указанные принципы взаимосвязаны, дополняют друг друга и со-ставляют единую систему основополагающих требовании, на которых строится и функционирует институт государственной службы.
3. Организационное обеспечение государственной службы и его основные проблемы
Заботы общества о персонале госуправления связывают с социально-правовым институтом - государственная служба.
Государственная служба представляет собой практическое и профессиональное участие в осуществлении цели и функции государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности, определенной в конкретном государственном органе. Ключевое здесь слово «исполнение», которое означает формирование властно-управленческих взаимоотношений между государством и обществом, государственным органом и подлежащими его ведению управляемыми объектами.
Схематически в системе нижеследующих элементов: «государство - система государственных органов - государственный орган - государственная должность - государственный служащий - гражданин - общество - государство» госслужба связывает государственную должность, государственного служащего и гражданина.
Цели госслужбы:
1) упорядочение и повышение эффективности процессов формирования и реализации государственной власти и государственного управления;
2) соединение ответственности за исполнение государственной должности с социально-экономическими гарантиями госслужбы.
В организационно-правовом смысле должна быть четкость, ясность и определенность в отношениях: между лицом, исполняющим государственную должность, и государством; между лицом, исполняющим государственную должность, и гражданином государства.
Госслужба в государстве должна быть целостной, основанной на общих подходах и принципах. Это - не сумма служб на различных уровнях и в различных подсистемах госаппарата, а единая государственная служба одному государству, ее создавшему, с соответствующим объемом и структурой. Госслужба делится на
гражданскую: в органах представительной, исполнительной и судебной власти;
военную: в армии и приравненных к ней структурах;
специализированную: в так называемых административных органах.
Государственные должности - «верхняя» граница госслужбы. Многие виды деятельности в государственных органах относятся к вспомогательным, обслуживающим, организационно-техническим и регулируются трудовым законодательством – это «нижняя» граница госслужбы. Контур (граница) госслужбы находится между ними и охватывает профессиональное исполнение государственных должностей, связанных с реализацией компетенции государственных органов (функций власти и управления).
Госслужба состоит из определенных институтов (совокупностей целей, функций, структур и процедур), призванных обеспечивать разрешение актуальных проблем государства и общества. К их числу можно отнести:
а) формирование общественно-политических и государственно-правовых предпосылок, поддерживающих реальную взаимосвязь госаппарата с жизнью граждан, его понимание;
б) определение квалификационных требований к государственным должностям, порядка их замещения и исполнения;
в) обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание государственного аппарата; оценка рациональности и эффективности затрат на государственный аппарат;
г) создание условий выявления и отбора людей для госслужбы на основе объективной оценки их общекультурных, профессиональных и личностных качеств; установление порядка прохождения госслужбы (перемещение, продвижение, аттестация, стимулирование, ответственность и т.д.);
д) поддержание в коллективах госорганов делового и социально-психологического микроклимата, который способствовал бы творческому росту государственных служащих, благоприятствовал служебным отношениям;
е) организация системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих; взаимодействие между учебными заведениями.
Государственная служба, исходя из ее целей и функций, образует раз-личные проблемные «блоки», каждый из которых имеет свое содержание и организационно-правовое разрешение.
1) Это законодательное и иное нормативное регулирование госслужбы как самостоятельного социально-правового института со своими целями, функциями, организацией и механизмами управления. Нужна сбалансированность, между обязанностями, нравами, ограничениями и ответственностью госслужащих, с одной стороны, и, с другой - социально экономическими условиями и гарантиями их службы.
2) Это социологическое определение состояния госаппарата и его кадрового обеспечения. Госуправление приобретает все большее значение для развития общества, и надо стимулировать и отслеживать приток в него лучших людей. В процессе формирования госслужбы следует заложить систему средств и процедур ее постоянного социологического мониторинга и выйти из лабиринта субъективистских суждений (одним аппарат кажется громоздким, раздутым, другим - слабым, недостаточным), размышлении и выводов по поводу аспектов организации и функционирования государства в целом и его аппарата - в частности.
3) Это система непрерывного развития госслужащих, чтобы поспевать за временем, человек должен всю жизнь развиваться в интеллектуальном отношении.
4) Это отработка структур и процедур (технологий) управления госслужбой как сложной системой. К ним относятся: стандарты, реестры, нормативы исполнения государственных должностей, содержание экзаменов на замещение государственных должностей, правила аттестации, квалифицированные характеристики различных категорий государственных служащих и многое другое. Актуальны структуры по разрешению служебных конфликтов в государственном аппарате.
Опыт многих стран доказал, что государственная служба способна обеспечивать решение целого ряда исторических, политических, социальных, экономических информационных, праксеологических и других задач. Соединение ее как функционального явления с качественным персоналом государственного управления создает условия рациональности и гуманизации взаимоотношении между государством и обществом.
4. Управленческая культура граждан
Рациональность и эффективность госуправления во многом определяется состоянием управленческой культуры практически всего населения.
Управленческая культура представляет собой не только явление сознания, психологии, но и нормативное установление и практическую деятельность. Она выражается и в знаниях, и в убеждениях, и в признании и поддержке определенных общественных установлении, и в поведении и действиях людей в процессах управления, независимо от конкретной функциональной роли в них.
Демократическое, правовое государство, гражданское общество, рыночная экономика, свобода нуждается в высокой управленческой культуре каждого человека. Составные управленческой культуры граждан: управленческие знания, понимание, умение, практическое управленческое поведение, отношение к управленческим институтам – имеют значение и должны учитываться в развитии и оценке ее уровня.
Имеется несколько проявлений управленческой культуры граждан требующих их знания и введения в управленческие процессы.
На первом месте стоит управленческая компетентность, представляющая собой синтез познании (теоретической подготовки) и практического опыта в области управления вообще и госуправления в особенности. Знать управление целесообразно каждому грамотному человеку, ибо многое в его жизни зависит от управления и ему часто приходится решать свои вопросы в государственных органах и органах местного самоуправления. Существует необходимость вовлечения граждан в процессы разработки, принятия и исполнения управленческих решений. Широкие перспективы здесь открывают становление территориального общественного самоуправления, местного самоуправления, гласности, открытости функционирования государственных органов, выборного порядка замещения ряда государственных должностей.
С развитием управленческой культуры граждан связана, их информированность обо всех проблемах, явлениях, процессах, преобразованиях происходящих в сфере управления, особенно государственного. Информация - это связующее (и промежуточное) звено между компетентностью и практическим участием граждан в управлении. Без него компетентность «зависает», становится беспредметной, а участие в управлении не приобретет желаемой рациональности. Свободная информация еще больше разъединила власть и народ.
Управленческая культура, т.е. уровень компетентности и информированности, предполагает также и развитие заинтересованности граждан в участии в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления или в непосредственном ведении управленческих дел. Жизнь требует, чтобы гражданин интересовался госуправлением не только тогда, когда ему приходится в этой области решать какой-либо личный вопрос, но и всегда, ибо зависимость между состоянием госуправлением и уровнем развития общества никогда не прерывается. Решение каждого вопроса определяется тем, в каком состоянии находится госуправление.
Управленческая культура граждан как комплексное явление формируется и реализуется комплексно. Ее формирование - процесс воспитательный, образовательный, идеологический и информационный, то есть связанный с сознанием. К нему примыкает нормативное закрепление управленческих ценностей и обеспечение функционирования соответствующих управленческих элементов (институциональный фактор). Позитивное, благоприятное отношение к управленческим процессам, требованиям, установлениям должно отражаться в нормах морали, поддерживаться и обеспечиваться силой общественного мнения. Важно, чтобы определенные представления, навыки, формы демократического ведения управленческих дел закреплялись в обычаях и традициях, имеющих и национальную специфику, внедряемых и передаваемых из поколения в поколение. Управленческая культура воплощается в конкретной управленческой деятельности граждан.
Можно обозначить два взаимосвязанных проявления управленческой культуры граждан: активное и пассивное. Активное проявление выражается в непосредственном, постоянном и заинтересованном участи граждан в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также связанных с ними общественных структур. Второе проявление - пассивное - характеризует отношение гражданина к требованиям, нормам, заданиям, поручениям, исходящим от субъектов управления. Оно заключается в позитивном восприятии управляющих воздействий и подчинении. С развитием личности пассивное проявление может переходить в активное.