1. Сущность и значение правового регулирования управленческих отношений

2. Предмет и метод правового регулирования государственного управления

3. Формы правового регулирования государственного управления

4. Структура правового регулирования государственного управления

5. Основания возникновения, изменения и прекращения управленческих правоотношений

1.Сущность и значение правового регулирования управленческих отношений

Регулирование является одной из функций управления. Особое место в этой функции (точнее - основой, ядром) занимает правовое регулирование, поскольку оно связано с большими потенциальными возможностями права как одного из эффективных средств государственного управления. При помощи правового регулирования представляется возможным организовать практическую работу государственного аппарата, направлять поведение и действия сторон управленческих отношений в соответствии с интересами государства и общества. В структурном отношении правовое регулирование включает ряд специфических правовых средств - нормы права, правоотношения, акты реализации субъективных прав и юридических обязанностей, средства принуждения. В механизме государственного управления это те элементы, без которых не-возможно регулирование общественных отношении.

Наряду с правовым регулированием в теории управления и государственной практике применяется понятие «правовое воздействие», котрое является более широким и емким по сравнению с правовым регулированием. Правовое воздействие означает влияние всех правовых средств и форм (в том числе правового регулирования) на общественные отношения, поведение людей. В системе государственного управления правовое воздействие выступает одним из важнейших нормативно-организационных элементов, обеспечивающих практическую деятельность сторон управленческих отношений. Сочетание правового регулирования и иных правовых явлений (правовые принципы, правосознание, правовая культура и др.), использование их в управленческой практике позволяет государству оказывать всестороннее влияние на поведение и в целом формирование человека, результативность всего механизма управляющего воздействия на общественные процессы.

Правовое регулирование есть динамический процесс перевода нормативных предписаний в реальное, фактическое поведение сторон управленческих отношений. В связи с этим следует отметить неразрывную связь управленческого процесса и механизма правового регулирования. Это выражается в том, что стадии правового регулирования сопутствуют стадиям управленческого цикла.

Логическая последовательность управленческих действий по реализации функций государственных органов определяет соотношение организационных и правовых компонентов управленческого процесса. Так, постановка цели, избрание путей и средств достижения цели и разработка программы действий есть стадии управленческого цикла, связанные с подготовкой управленческого решения, а потому преимущественно наполняются организационным содержанием. Официальное принятие управленческого решения соответствует первой стадии механизма правового регулирования. Организация исполнения решения и последующие стадии управленческого цикла приобретают форму правоотношения, акты реализации субъективных прав и юридических обязанностей сторон управленческих отношений, а также применение санкций в случае нарушений правовых предписаний (по принципу обратной связи).

Правовое регулирование есть деятельность государства (уполномоченных им органов) по изданию юридических норм (правил) поведения людей, обязательных в исполнении, которое обеспечивается возможностями общественного мнения и государственного аппарата. Это - требования государства - властной силы общества, и необходимы они для упорядочения общественной жизнедеятельности. Соответственно, они должны быть социально обусловлены, обоснованы и эффективны, системно организованы и непременно практически реализовываться. Правовое регулирование в разных сферах общественной жизни имеет свою специфику, что следует учитывать при его анализе и оценке. Свою особенность несет в себе и правовое регулирование государственного управления.

2.Предмет и метод правового регулирования государственного управления

Метод включает совокупность способов правового воздействия на общественные отношения, поведение людей и их коллективов. Под методами управления понимаются определенные способы организующего воздействия на управляемые объекты с целью обеспечения их оптимального функционирования. С помощью методов управления реализуются функции и полномочия государственных органов. Сущность методов состоит в непосредственном властном воздействии на объекты управления. В отличие от функций, выражающих содержание управленческой деятельности, методы выступают в качестве способов воздействия на сознание, поведение управляемых. Для методов государственного управления характерным является то, что они применяются от имени государства, а потому являются официальными способами воздействия на управляемые объекты. Государственный характер управленческой деятельности связан с наделением органов государства юридически-властными полномочиями. Исполнительно-
распорядительная деятельность государственных органов осуществляется в многообразных формах, среди которых правовые (юридические) занимают особое место.

Методы государственного управления раскрываются применительно к следующим их группам, административно-правовые, экономические и идеологического (морального) воздействия. Административно-
правовой метод основывается на субординации, подчинении нижестоящего органа вышестоящему, подведомственного объекта - соответствующему органу управления, а потому здесь применяется централизованное регулирование управленческих процессов на всех уровнях и звеньях системы государственного управления. Особое место в управленческой практике занимают административно-
правовые методы - наиболее активные способы воздействия государственных органов на общественные процессы, отношения, связи. Их суть состоит в непосредственном организующем властном воздействии на управляемые объекты, на поведение людей путем прямых обязывающих предписании, подлежащих безусловному исполнению Административно-правовые методы объективируются в форме издания соответствующих нормативных предписаний (приказ, постановление и т.п) либо индивидуальных велении (устных или письменных), определяющих направление деятельности объектов управления. При помощи административно-правовых методов можно решать в одностороннем порядке практически любые вопросы управления.

Свое проявление административно-правовые методы находят: а) в наделении полномочиями управляемых объектов путем установления объема их прав и обязанностей. Это обеспечивает установление границ дозволенных действии подведомственных объектов, б) в односторонних властных предписаниях (по формуле «власть - подчинение»), определяющих порядок и последовательность решения задач, стоящих перед государственными органами, в) в предписаниях, юридически обязательных для управляемых объектов и обеспечиваемых в случаях необходимости государственной защитой, т е. влекущих при их невыполнении наступление соответствующей ответственности (дисциплинарной, административной, уголовной и др.). Роль административно-правовых методов возрастает в решении стратегической задачи по созданию эффективной, современной государственной службы и структуры управления. Важна роль административно-правовых методов в осуществлении функций планирования (прогнозирование, программирование) развития отраслей экономики и социальной сферы. При помощи административно-правовых методов обеспечивается нормативное регулирование общественных отношении, связей, процессов Нормативное регулирование позволяет государственным органам устанавливать правила поведения граждан и должностных лиц в различных сферах жизни общества путем определения их прав и обязанностей, а также мер государственной защиты в случаях невыполнения соответствующих предписаний.

Осуществление в Республике Казахстан экономической реформы и развитие рыночных отношений создало благоприятные предпосылки для применения в практике государственного управления экономических методов воздействия на управляемые объекты. Роль данных методов управления возрастает в свете стратегии экономического роста, основанного на сильной рыночной экономике, активной роли государства и привлечении значительных иностранных инвестиций (Долгосрочный приоритет 3). Перед государством в связи с этим выдвигается стратегическая задача по формированию политики, направленной на построение открытой экономики и свободной торговли с тем, чтобы Казахстан выступал связующим звеном между многочисленными крупными рынками. Применение экономических методов предполагает предоставление управляемым объектам независимо от их вида собственности и организационно-правовой формы хозяйствования возможности самостоятельно избирать пути повышения эффективности своей работы, рационально использовать ресурсы, осваивать новые технологии, формы обслуживания. Экономическое стимулирование дает возможность органам управления при помощи соответствующих рычагов (материальные стимулы, оплата труда, возможность приобретения и расширения частной собственности и т.д.) повысить материальную заин-тересованность организаций и работающих. Правовой предпосылкой для практического применения экономических методов является признание за хозяйствующими субъектами прав юридического лица, т.е. прав на участие от своего собственного имени в заключении договоров с соблюдением действующего законодательства. Умелое применение экономических методов безусловно связано с наличием у работников государственного аппарата необходимого уровня экономических знаний и экономического мышления.

Методы идеологического (морального) воздействия связаны с формированием личности, воспитанием человека нового поколения. Значимость данных методов возрастает в свете стратегических задач и приоритетов развития Казахстана на период до 2030 года (Долгосрочный приоритет 4). Новое поколение граждан будет работать в условиях современной рыночной экономики, сохраняя при этом традиции своего народа: будут патриотами свой страны, одинаково хорошо владеть казахским, русским и английским языками. Данные методы применяются преимущественно в отношении разнообразных по профилю и формам собственности учреждений и организаций, деятельность которых выражается в создании и распространении духовных ценностей, воспитании человека, оказании социально-культурных и иных услуг населению. Воспитательная роль идеологических (моральных) методов и их использование в управленческой практике приобретают особое значение для государственных органов Казахстана с его многонациональным составом населения. Главным здесь выдвигается решение задачи воспитания уверенности в равных возможностях для всех наций в реализации своих прав и свобод, формирование чувства гордости своей принадлежности к гражданству Республики Казахстан.

Методы идеологического (морального) воздействия обращены к созна-нию человека, ею совести, чести и достоинства. Сущность данных методов состоит в воспитании у людей внутренней потребности сознательного и добровольного исполнения требований правовых норм. Учитывая особый характер государственной деятельности для государственных служащих установлены Правила служебной этики.

Методы государственного управления тесно взаимосвязаны, дополняют друг друга и должны применяться комплексно. В то же время каждый метод имеет свои пределы и сферу применения в зависимости от конкретных целей, функций и полномочий соответствующих государственных органов. Умелое применение научно обоснованных методов управления требует разносторонних знаний и большого практического опыта тех, кто применяет эти методы. Поэтому постоянное повышение квалификации государственных служащих, систематическое изучение и обобщение практики применения методов управления в условиях рыночных отношений должны быть в числе важных направлений совершенствования государственного управления в Республике Казахстан.

3. Формы правового регулирования государственного управления

Правовые формы, используемые в целях определения правового состояния государственных органов и государственных должностей, а также их практической реализуемости имеют большое значение в придании им должной структурной организованности, рациональности функционирования и системности взаимодействия. Чем выше и «сильнее» правовой акт, дающий статусные характеристики элементам государственного управления, правилам (нормам) поведения людей в управленческих процессах, тем больше у него возможностей обеспечивать целостность государственного управления и поддерживать скоординированность управляющих воздействий различных уровней и видов (подсистем) его организационных структур. Формы правового регулирования государственного управления должны быть согласованы как по своему характеру, так и по содержанию и создавать в совокупности систему правового регулирования госуправления. К формам правового регулирования государственного управления предъявляется ряд требований, соблюдение которых способствует лучшей упорядоченности государственно-
управленческих явлений, процессов и отношений. Имеется в виду прежде всего своевременность принятия (издания) соответствующих правовых норм и их актуальность по смыслу.

Формы правового регулирования государственного управления должны быть достаточно устойчивыми, стабильными. Основополагающее значение в правовом регулировании государственного управления принадлежит конституции государства как нормативному правовому акту высшей юридической силы в стране. Конституцию, в отличие от других нормативных правовых актов, называют основным законом, чем подчеркивается ее качество источника и базиса всей юридической системы общества. В правовых актах конституционного уровня закладываются структуры власти, принципы и механизмы их формирования и функционирования, основные статусные положения и многое другое, что значимо в правовом регулировании государственного управления.

Важнейшей формой правового регулирования государственного управления являются законы, определяющие как статусные положения, так и юридический порядок ведения тех или иных общественных дел. Закон - это принятый в особом порядке нормативный правовой акт по основным вопросам жизни государства, непосредственно выражающий общую государственную волю и обладающий высшей юридической силой (после Конституции). Закон характеризуется материальными признаками, раскрывающими его с точки зрения источника, содержания и значения, и специфическими правовыми, отражающими юридические свойства закона и особенно правотворческой процедуры. Правовое регулирование посредством законодательной формы пользуется в обществе должным авторитетом, к нему существует особое психологическое отношение, оно обеспечивается всей сложной и мощной системой средств, находящихся в ведении государства.

Формы государственного управления принято делить на правовые и неправовые. Правовые формы предполагают выполнение государственными органами и должностными лицами таких действий, которые вызывают определенные юридические последствия. Неправовые - это разнообразные формы организационной деятельности, не вызывающие юридических последствий, но тем не менее направленные на создание благоприятных условий для реализации целей, функций и полномочий государственных органов.

Посредством правовых форм оформляются управленческие решения и юридически значимые действия. Правовые формы объективно необходимы в практической деятельности государственных органов при разработке, принятии и исполнении управленческих решений. Правовые формы управленческих решений непременно связаны с компетенцией соответствующих государственных органов, являются официальными формами выражения управленческих решений. В зависимости от компетенции госорганов и границ (масштабов) управляющего воздействия различаются и правовые формы управленческих решений. Это могут быть законы Республики Казахстан, указы Президента Республики Казахстан, постановления Правительства, приказы министерств и ведомств и др. Все они объединяются под общим, родовым понятием - нормативные правовые акты. Как правовые формы выражения управленческих решений нормативные правовые акты выступают в виде письменных официальных документов, принятых в установленном порядке.

Неправовые формы управленческой деятельности взаимосвязаны с правовыми и выражаются в определенных организационных действиях субъектов государственного управления по организации собственной работы либо по отношению к управляемым объектам с целью обеспечения их нормального функционирования. В отличие от правовой формы, в которой выражается одностороннее властное волеизъявление государственного органа (должностного лица), в неправовой форме могут быть представлены различные варианты организационных действий в зависимости от характера и особенностей управленческих проблем.

В управленческой практике правовые и неправовые формы взаимодействуют, дополняют друг друга, применяются в сочетании в зависимости от того, какие управленческие проблемы решаются по своей социальной значимости. При этом организационные формы управленческой деятельности способны «заполнить» пробелы в решении тех управленческих проблем, которые по тем или иным причинам не охвачены правовой формой. Важно, чтобы правовые и неправовые формы несли управленческую «нагрузку», имели практические результаты. Эффективное применение рассмотренных форм государственного управления требует предварительной подготовки, знаний и опыта государственных служащих.

4. Структура правового регулирования государственного управления

Правовое регулирование государственного управления состоит из множества разнообразных правовых нормативных актов. Многообразие усиливается и тем, что в правовом регулировании применяются разные решения одних и тех же проблем. В одних случаях правовой статус государственных органов и органов местного самоуправления устанавливается при их создании (образовании). В других случаях при возникновении необходимости вносятся изменения в правовой статус существующих органов. Подобное делается довольно часто, поскольку в практике функционирования того или иного органа обычно обнаруживается недостаток управленческих функций либо полномочий, а то и потенциала персонала. В третьих случаях имеет место установление порядка ведения определенного вопроса и возложение его на соответствующий орган.

В общем структура правового регулирования государственного управления формируется под влиянием двух и как бы встречающихся моментов. В одном направлении это объективно сложившиеся формы (правовые акты) правового регулирования, которые сами конституционно и законодательно закреплены, в другом - характер самих элементов, процессов и отношений государственного управления, диктующий содержание правового регулирования государственного управления. Последние связаны с типичностью и уникальностью в государственном управлении. Элементы государственного управления, которые обладают универсальностью, широко и систематически применяются в управленческой деятельности, являются наиболее актуальными и определяющими в управлении, должны подлежать полному и единообразному правовому регулированию. Особо это относится к тем элементам государственного управления, которые имеют общегосударственный характер, обеспечивают проведение в жизнь единой государственной политики.

Структура правового регулирования государственного управления поэтому должна быть такой, чтобы каждому из элементов государственного управления была придана та правовая форма, которая соответствует его сущности и предназначению и обеспечивает его эффективную реализацию. Исходя из этого она включает в себя:

а) законодательное регулирование, в котором определяются наиболее типичные элементы государственного управления, причем на республиканском уровне, - общие начала, основные принципы, подходы, методологические основы, конкретное же регулирование многих элементов государственного управления перемещено на уровень субъектов республики;

б) нормативное определение ряда элементов государственного управления посредством органов районного и городского государственного управления и местного самоуправления (дифференциация и конкретизация типичного в направлении к уникальному);

в) внутриподсистемное нормативное регулирование управленческих процессов, осуществляемое органами исполнительной власти обшей и специальной компетенции;

г) самоуправленческое регулирование в рамках небольших территорий, где можно непосредственно выразить волю населения;

д) правоохранительное регулирование управленческих процессов, идущее по линии контрольных и правоохранительных органов, призванное гарантировать и защищать права и свободы людей, установленные принципы и институты в государственном управлении.

В правовом регулировании государственного управления важная роль отводится (в равной мере) как нормам материальным, т.е. описывающим, фиксирующим и закрепляющим его элементы, так и нормам процессуальным, раскрывающим порядок, процедуры, стадии и формы применения данных элементов в управленческой практике, а также правовым механизмам, обеспечивающим их реальное, полное и эффективное проявление в жизни. Это - регламенты функционирования государственных органов и органов местного самоуправления, правила и стандарты управленческой деятельности, различные социальные и информационные технологии управления и т.д. Актуальным является освоение новых технологий, дающих прирост качества государственного управления.

Процесс правового регулирования государственного управления должен быть системно организован. При его осуществлении необходимо добиваться возможной взаимосвязи: по времени издания правовых актов, определяющих правовой статус подсистем государственного управления; по содержанию самих правовых норм, регулирующих однотипные или близкие управленческие явления, процессы и отношения; по органам, которые составляют территориальные, отраслевые, функциональные и иные подсистемы государственного управления; по юридической силе правовых актов, относящихся к одному уровню организационной структуры государственного управления.

5.Основания возникновения, изменения и прекращения управленческих правоотношений

Несмотря на длящийся характер, управленческое правоотношение не остается неизменным. При наличии определенных жизненных обстоятельств оно возникает, изменяется и прекращается. В теории права такие обстоятельства называют юридическими фактами. Причем наличие определенного факта может быть предпосылкой не только участия гражданина в управленческом правоотношении, но и приобретения им управленческой правосубъектности (например, получение гражданства, достижение 18-летнего возраста, дающее право гражданину на поступление на государственную службу, и т.д.).

В государственной практике к числу правомерных действий (юридических актов), вызывающих, изменяющих и прекращающих управленческие правоотношения, относятся, прежде всего, правоприменительные акты (индивидуальные правовые акты). Это могут быть постановления, приказы, распоряжения и т.п. Их особенность состоит в том, что они являются письменными официальными актами - документами установленной формы и рассчитанные на одноразовое либо иное ограниченное применение; распространяются на определенное лицо либо иной определенный круг лиц; устанавливают, изменяют или приостанавливают права и обязанности определенного лица или иного ограниченного круга лиц.

С юридическим фактом состояния в гражданстве связано поступление лица на государственную службу; нахождение политического государственного служащего на соответствующей должности порождает характер и особенности его служебных функций и полномочий; и т.п.

В государственной практике управленческие отношения нередко возникают из сложного по составу юридического факта, когда требуется не одно. а несколько условий. Так, на основании административно-
правового акта соответствующего государственного органа производится прием на службу (в порядке назначения) руководящих и ответственных работников нижестоящих государственных органов и подведомственных организаций; в порядке конкурса замещаются вакантные административные государственные должности. Для занятия выборной вакантной должности в государственном аппарате требуется акт избрания. Во всех указанных случаях акту назначения, конкурса или избрания предшествует согласие лица занять соответствующую должность.

Таким образом, назначение управленческих правоотношений состоит в том, чтобы обеспечить функционирование системы государственного управления путем перевода нормативных предписаний (требований) в субъективные права и юридические обязанности сторон данных отношений.

В этой связи правовое регулирование является основой, стержнем регулирования как функции государственного управления. При этом возникновение, изменение и прекращение управленческих правоотношений непосредственно связано с механизмом осуществления государственной власти.