1. Информация как основа государственного управления
2. Значение информации в обеспечении принятия управленческих решений
3. Организация информации в системе государственного управления
4. Информационная система государственного управления
Информация как основа государственного управления
Информация является важнейшим средством организации и регулирования частной и общественной жизнедеятельности, одной из форм закрепления и распространения имеющихся и приобретаемых знаний, действенным инструментом и «материей» управления. Движение к «информационному обществу» еще более усиливает роль информации в решении любых человеческих проблем. Получение новой информации, хранение и поиск уже созданной, адекватное понимание и актуальное использование информации требует времени, сил и средств, создания специальных структур (систем), применения новейшей техники и технологии. Работа с информацией превращается в обширное и массовое занятие людей, а сама информация выступает основным источником интенсификации и гармонизации общественного развития.
Перед обществом стоит проблема овладения информацией, ее организации, каналов движения, способов осмысления и оценки, механизмов эффективного использования на практике. Информация как совокупность каких-либо сведений, данных, фактов, характеристик о соответствующих предметах, явлениях, процессах, отношениях, событиях и т.д... собранных и систематизированных в пригодную для использования форму, составляет основу государственного управления. Все управленческие процессы - это не что иное, как поиск, анализ, оценка, закрепление, распространение социальной информации, т.е. той информации, которая связана с отражением, познанием и преобразованием различных форм жизнедеятельности людей. В управлении вообще и в госуправлении в частности происходит взаимодействие не со всей информацией, а только с той, которая непосредственно необходима для формирования и реализации государственно-
управляющих воздействий (управленческая информация).
Управленческая информация - это часть социальной информации, которая выделена из ее общего массива по критериям пригодности к обслуживанию государственно-правовых процессов формирования и реализации, управляющих воздействии. Такая информация должна быть ориентирована, по следующим направлениям:
- во-первых, по месту и роли государства в системе частной и общественной жизнедеятельности людей и, соответственно, по компетенции конкретных госорганов (объем, и содержание управленческой информации при-званы корригироваться с компетенцией государственных органов);
- во-вторых, по характеру и иерархии законов и иных нормативных правовых актов, подлежащих обязательной реализации в управленческих процессах (госуправление во многом существует для исполнения законов, и ему нужна информация, раскрывающая состояние данных отношений);
- в-третьих, по свойствам, формам и закономерностям управляемых объектов, которые дифференцируют и конкретизируют управляющие воздействия различных государственных органов, а также формируют специфические виды правоотношений.
Выделяют источники, объективно порождающие управленческую информацию:
а) нормы законодательных и иных актов, управомочивающие государственных органы и государственных служащих на принятие определенных управленческих решений или совершение управленческих действий в обозначенном времени и направлении (решения и действия по исполнению законов и иных нормативных актов);
б) обращения граждан в государственные органы, по реализации своих законных интересов и субъективных прав (обслуживание и защита прав и свобод граждан);
в) обязательные указания вышестоящих госорганов, подлежащие исполнению нижестоящими и обеспечивающие реальность государственного управления (директивная управленческая информация);
г) факты, отношения, выявляемые в процессах контроля, которые отражают состояние управляемых объектов, а также уровень функционирования управляющих компонентов (управленческая информация об обратных связях в процессах государственного управления);
д) проблемные, конфликтные, экстремальные и иные сложные ситуации, нуждающиеся в оперативном и активном сильном вмешательстве государственных органов и должностных лиц (управленческая информация о кризисных состояниях общественных процессов).
Проблемная ситуация возникает тогда, когда обнаруживаются серьезные отклонения от заданных параметров деятельности управляемых объектов или подчиненных управляющих компонентов, появляются сомнения в возможностях достижения поставленных целей, особенно если речь идет о взаимосвязанной, кооперированной деятельности множества людей, становится явной необходимость в изменении заданных целей и параметров деятельности.
Конфликтная ситуация, состоящая в возникновении противоречий, неразрешимых самостоятельно участниками управленческих и иных отношении, предполагает поиск специальной информации и использование в этих целях специальных форм и методов. Важными при разрешении конфликтных ситуации являются устранение причин противоречии, разногласии, столкновении, введение их в русло позитивных, компромиссных взаимоотношении, создание гарантии преодоления конфликта и недопущения его в будущем.
В экстремальной (чрезвычайной) ситуации, создаваемой, стихийными бедствиями, авариями, массовыми беспорядками, организованной преступностью, государственные органы, должностные лица должны действовать в условиях обрывочной, частичной информации и высокой динамики происходящих процессов.
Все источники управленческой информации имеют важное значение для надлежащего госуправления. В каждом государственном органе и по каждой государственной должности информацию, идущую сверху вниз, снизу верх и по горизонтали (координирующую), целесообразно связывать в «тугой узел», обеспечивающий реализацию соответствующих полномочий.
Управленческая информация должна соответствовать требованиям актуальности, достоверности, достаточности, доступности и аутентичности.
Актуальность означает, что собранная информация является, свежей, отличается оперативностью сбора и передачи, новизной, соответствует задачам сегодняшнего дня и может способствовать их решению.
Достоверность информации определяется ее способностью схватывать и отражать факты, события и особенно их причины и взаимосвязи. Ее получение представляет собой очень сложный познавательный и аналитический процессы, требующие привлечения специалистов и использования современных научных процедур.
Достаточность свидетельствует, что информация получена по целому ряду системно увязанных вопросов, глубоко и всесторонне раскрывает исследуемый процесс, особенно его внутренние источники, характеризует процесс в целом, содержит предпосылки для прогнозирования и моделирования возможных новых состояний данного процесса.
Доступность информации связана с ее открытостью, гласностью, возможностью ее неравного получения в нужном объеме. Часто информация имеется, но она закрыта и используется очень узким кругом должностных лиц.
Аутентичность обуславливает текстуальное и словесное выражение информации в понятном людям форме, соответствие их познаниям в области языка. Засоренность информации различными узкоспециальными терминами или иностранными, к тому же редко употребляемыми, словами осложняет постижение и практическое использование информации.
2. Значение информации в обеспечении принятия управленческих решений
В массиве управленческой информации, обеспечивающей государственное управление, первостепенное место принадлежит той ее части, которая содержится в управленческих решениях. Сила и результативность управленческих решении всецело зависят от того, какова управленческая информация и как она в них изложена.
Информационные качества (информационный уровень) управленческих решении представляют собою сгусток информации, заключенный в решении, отражающий определенную управленческую ситуацию, задачу, проблему и содержащий «заряд» (потенциал) управляющих воздействии, призванный перевести их на новый уровень. К информации предъявляются следующие требования:
1) Управленческое решение должно отличатся полнотой информации относящейся как к анализу и оценке, так и к последующему изменению, развитию рассматриваемого вопроса. Главный смысл информации в управленческом решении связан с будущим, с его влиянием на управляемые процессы.
2) Следующим выступает требование плотности и чистоты записи информации. Количество занисанной информации на единицу площади письменно выраженного управленческого решения (на одну, скажем, машинописную страницу текста). Плотность записи информации предполагает, что в тексте решения содержатся лишь те сведения, данные, нормы, наметки, планы, указания, требования и т.д., которые имеют непосредственно управленческий смысл и прямо относится к соответствующему вопросу.
3) Резолютивная часть должна отличаться особым качеством содержавшейся в ней информации: конкретные исполнители, объем и содержание подлежащей выполнению роботы, ресурсы, выделяемые под данную работу, сроки (начальные, промежуточные, конечные) исполнения работы, порядок и формы контроля, подведения и оценки итогов проделанной работы, стимулы за качественное и своевременное (или досрочное) выполнение работы и т.д. Выраженный в решении механизм перевода управленческой ситуации из одного состояния в другое должен быть достаточно ясен и понятен как для тех, кто принимает решения, так и для непосредственных исполнителей этих решений.
4) Очень важно соблюдать требование о внутренней согласованности информации в каждом конкретном управленческом решении. Целесообразно, например, чтобы по содержанию, интонациям, акцентам, остроте и т.п. констатирующая и резолютивная (постановляющая) части решения соответствовали друг другу.
5) Имеет значение и равномерное расположение информационного материала, ибо на практике приходится встречаться с решениями, в которых констатирующая часть занимает две-три, а то и более страниц, а резолютивная состоит из одного или двух небольших пунктов, или наоборот. Лучшему восприятию любого управленческого решения способствует выделение в нем посредством курсива, абзацев, подчеркивания или иным способом основной информации, заслуживающей пристального внимания исполнителей.
6) Необходимо, чтобы информация, заложенная в каждом решении, имела системный характер, была содержательно и концептуально связана с предыдущими, ранее изданными и действующими актами, и с теми, которые предполагается или планируется принять. Соблюдение требований системности информации способствует выработке единого, типового и наиболее эффективного подхода к разрешению определенных проблем, позволяет на практике, проверять рациональность различных элементов управленческой деятельности и отбирать из них лучшие, помогает совершенствованию нормативно правовой основы управления, дисциплинирует работу управленческих кадров и благоприятствует совершенствованию других управленческих явлений. Системность информации экономит усилия, средства и время в управлении.
7) Нельзя не выделить требование представления содержания решения в четкой логической форме, в модели действительного разрешения поставленного вопроса или проблемы.
Проблема информационных качеств управленческих решении не ограничивается принятием информационно насыщенных актов; она имеет «проход» и в этап их реализаций, поскольку именно в нем проявляется действенность информационного содержания управленческих решении. Существуют условия, соблюдение которых способствует сохранению информационных импульсов и доведению их до места назначения:
а) передача информации, заключенной в управленческом решении. Важное значение имеют как быстрота передачи, так и сохранение аутентичности информации при ее передаче. Быстрота передачи информации прямо связана с рациональностью и эффективностью управления, поскольку замедление, тем более существенное, ведет к потере информации, ее застареванию, снижению ее организующе-
регулирующих возможностей.
б) понимание, комментирование информации, выраженной в соответствующем управленческом решении. Свои проблемы возникают при переводе управленческих решении на национальные языки, при восприятии их людьми разной религиозной культуры при их применении с специфических природных условиях и т.д. Толкование, комментирование управленческого решения призван вести тот государственный орган, который его разрабатывал и принимал
в) организация обратных информационных связей, оперативного информационного контроля, позволяющих своевременно и достоверно знать о том, как прошла передача информации, как она сохранится и понята как воспринята, освоена и принята к исполнению.
Такое знание создает возможности для повторного разъяснения (при необходимости), дополнительного комментирования, принятия иных мер, гарантирующих правильное начало реализации решения.
Каждое управленческое решение должно исходить и вписываться в действующую нормативную управленческую информацию, согласовываться с ней в содержательном, пространственном и временном отношениях. Системная согласованность информации, содержащейся в решении, по вертикали (по иерархии решении) и по горизонтали (внутри органа и между этапами информационной деятельности) является важным условием эффективности информационного обеспечения управленческих решений.
Актуальна также нацеленность информационных качеств управленческих решении: комплексная постановка вопросов, конструктивный, созидательный характер, действительные модели, программы, способы, механизмы перевода явления, отношения, процесса, ситуации в новое состояние, обеспечение устойчивого, прогрессивного развития управляемых объектов или подведомственных управляющих компонентов.
3. Организация информации в системе государственного управления
В госуправлении циркулирует огромная по объему, разнообразию и динамике информация. Одна ее часть носит непосредственно управленческий характер, связана с формированием и реализацией управляющих воздействии, другая - выражает взаимосвязи государства с обществом, его многочисленными проявлениями, с потребностями и интересами миллионов граждан (организация управленческой информации).
Самым насущным вопросом движения управленческой информации является сжатие ее объема за счет изживания дублирующей, повторной и параллельной. Характер и объем управленческой информации должен соответствовать компетенции государственных органов, функциям и полномочиям государственных должностей.
Важная роль в организации движения управленческой информации принадлежит обогащению содержания единицы информационных материалов: введению в них лишь тех сведении, данных, показателей, которые обладают информационными признаками, актуальными для управленческих решении и действий.
Для управления нужны данные, сведения, показатели, которые, во-первых, отражают качественные характеристики явлении, процессов, отно-шении, причем связанные, главным образом, с их сущностью, социальной ценностью, и, во-вторых, «снимают» (как бы фотографируют), непосредственно раскрывают конкретные явления, процессы, отношения. Это, еще раз подчеркивает, что и для статистки качественные данные гораздо надежнее и приемлемее, чем количественные.
Необходимо четко структурировать управленческую информацию. Ведь информация должна двигаться, таким образом, и иметь такие параметры, чтобы ею удовлетворялись информационные потребности госорганов, должностных лиц, других участников управленческих процессов. Управленческая информация должна иметь ту структуру, что и организационная структура госуправления, и обслуживать последнюю.
Следует различать информационные возможности (и проблемы) органов, действующих на принципе коллегиальности, и органов единоначальных. В первых каждый член коллегии может обрабатывать определенную информацию и выносить, ее на обсуждение всей коллегии, отчего информационная емкость этих органов очень высока. В единоначальном же органе, если подходить к делу не формально, а по существу, всю входящую и выходящую информацию призван анализировать единолично руководитель (единоначальник). Между тем в такие разные органы, особенно находящиеся на одном уровне, часто поступает одинаковая по объему управленческая информация, с которой реально единоначальник не в состоянии ознакомиться. Дело поручается заместителям, помощникам, экспертам, аппарату, в результате чего руководитель не знает всей информации, она выходит из-под ее контроля.
Совершенствование работы с информацией в указанном аспекте видится в том, чтобы сосредоточивать ее поток (входящий и исходящий) в руках руководящего звена и подчинять его исключительно реализации компетенции государственных органов. Тогда и руководители будут подходить к ней более избирательно, критически и ответственно.
Заслуживают внимания информационные аспекты принципов двойного подчинения и линейно-функционального. Достоинства названных принципов зависят от того, как они уравновешены в соответствующих направлениях. Отсюда актуальность анализа содержания, объема и целесообразности управленческой информации, идущей по указанным каналам. Каждый из них должен нести свою информацию, отражающую, с одной стороны, проблемы кооперации, горизонтальной концентрации, а с другой - специализацию, дифференциацию управления.
В информационном обеспечении законности в госуправлении существуют свои особенности. Это входы и выходы и внутреннее движение управленческой информации по подсистемам государственных органов, по структурным подразделениям должностям того или иного органа, распределение информации различных категорий государственных служащих, все должно вершиться в правовых рамках со строгим соблюдением правового статуса госорганов и действующих должностных инструкции.
В структурализации управленческой информации в последнее время заслуженное значение отводится независимой и объективной экспертизе, которая определяет качество и актуальность информации, слушать и преодолевать информационные шумы. Экспертиза мыслится как явление, которое формируется за пределами субъекта государственного управления и затем вводится в управленческие процессы. В овладении управленческой информацией большое место занимает также ее формализация в позитивном понимании этого слова.
Множественность повторяющейся, тождественной информации, необходимость правильной передачи и адекватного восприятия ее смысла, актуальность быстрого поиска нужной информации и другие причины обуславливают целесообразность унифицированных, стандартных форм ее выражения и закрепления, широкого использования типовой документации, повышения качественного уровня и уплотнения содержания информации в каждом ее носителе.
Формализация работы с управленческой информацией создает предпосылки для более обоснованного распределения компетенции госорганов. Обоснованной формализации работы с управленческой информацией благоприятствует использование научных процедур и правил отбора, анализа и оценки информации. Особо актуальна методология системного подхода, обеспечивающая согласованное познание многих явлении и процессов, их классификацию и субординацию, выявление в них определенных объективных закономерностей и отношений. Состояние информационного обеспечения государственного управления во многом зависит от распределения информации внутри государственного органа и ее качества. На первом месте здесь стоит информационное обслуживание руководителей или руководящего звена. Эта категория должна очень хорошо владеть информацией, входящей и исходящей. На второе место можно поставить вопрос о распределении информации между должностными лицами в частности, о том, должен ли кто-либо еще, кроме непосредственного исполнителя, знакомиться с соответствующей информацией. Руководитель может и должен маневрировать движением информации в возглавляемом государственном органе, не допускать, чтобы кто-либо монопольно владел какой-то частью информации, так распределять информацию, чтобы она всегда, рассматривалась объективно. Необходимо также добиваться доступности информации для всех должностных лиц этого органа, ибо подобное способствует лучшему исполнению служебных функции.
В информационной работе весомое место принадлежит контролю за информацией, точнее, контролю за воплощением в жизнь тех интересов, запросов, требовании, задач и т.д., которые выражены и закреплены в информации. Можно назвать такие направления контроля информации: контроль за аутентичностью понимания содержания информации, контроль за соответствующим (по принадлежности, назначению и т.п.) движением информации, контроль за превращением содержания информации в социальную практику: конкретные поступки, действия, преобразования; контроль за соответствием отчетной информации директивной. Руководители государственных органов, специальные контрольные подразделения последних должны придавать контролю информации непрерывный характер, внимательно следить за передатчиками, приемниками и каналами связи информации, четко представлять контролируемые параметры информации и критические точки в ее реализации, уметь не только своевременно улавливать, но и предупреждать возможные отклонения, неувязки или ошибки в информационной работе.
4. Информационная система государственного управления
В обществе в целом и в госуправлении в частности всегда существовала и существует определенная информационная система, охватывающая саму информацию (ее совокупный массив), формы, метод и средства ее обработки и людей, включенных в информационные процессы. Проблема не сводится к простому внедрению в управление новейшей вычислительной техники, создания сетей и программ ЭВМ, как это полагали многие ученые и практики в 60-х годах. Она гораздо объемнее и сложнее. Применение микро-
электроники, информатики, микропроцессоров, роботов и других современных обслуживающих средств открывает возможности перевода всей работы с информацией на новые научные и технические уровни, создания рациональных и эффективных информационных технологии.
Создание информационной системы госуправления - это не приложение новых технических средств к разбухшей и бюрократизированной государственной машине, а построение новой системы госуправления, основанной на плюрализме форм собственности, гражданском обществе, широком развитии самоуправленческих механизмов, полноте прав и свобод личности, торжестве закона и других демократических принципах и ценностях. Современная организация управляемых объектов и их взаимодействии, характер информационно-обрабатывающей техники, возможности новейших средств связи (спутники, лазеры, световоды и т.д.) и другие факторы обуславливают единство и всео-охватываемость информационной системы государственного управления. Нельзя ограничиваться региональными и отраслевыми, кустовыми и иными локальными информационными системами в управлении. В государстве должна быть общая система государственного управления с построенной внутри нее единой информационной системой, что приведет к рациональности и эффективности госуправления.
Информационно-технологические нововведения в госуправлении имеют комплексный характер, связаны с одновременным и согласованным использованием информационных, организационных, правовых, социально-психологических, кадровых, технических и многих других факторов. Все это требует комплексного подхода, качественного изменения как системы работы с информацией, так и функциональной и организационной структур управления, состава и структуры всей управленческой деятельности, характера и построения управленческих отношений, да и иных управленческих явлений.
Особенно актуально формирование системы содержания информации, в числе единиц такой информации следует выделить:
а) сведения, отражающие материальные, производственные, социальные, технические и технологические параметры управляемых объектов;
б) данные о нормах, нормативах, стимулах, регулирующих производственную, социально-
обслуживающую, духовно-культурную и иную, имеющую потребительский характер, деятельность управляемых объектов;
в) материалы, определяющие деятельность государственных органов в сфере управления (законодательные и иные нормативные правовые акты, договорные обязательства и плановые задания, указания вышестоящих органов, результаты контрольных актов и т.д.);
г) сведения о количественном и качественном составе, уровне подготовки и квалификационном росте персонала государственных органов и органов местного самоуправления (совокупность всех данных, характеризующих человеческий потенциал субъекта государственного управления).
Такие единицы информации должны соответствовать уровню и масштабам управляющих подсистем и их звеньев, закладываться в первую очередь в действующие в их рамках информационные системы. Важный аспект создания информационной системы госуправления связан с развитием ее технической базы. В зависимости от возможностей технических средств выделяют механизированные, автоматические и автоматизированные информационные системы в управлении. Распространение получают комбинированные информационные системы, сочетающие механические средства ручного обращения с информацией, электронно-вычислительную технику и человеческий разум.
Есть, несколько направлении деятельности по формированию таких систем. Одно - чисто технико-
технологическое, решаемое кибернетиками и другими специалистами в области электронно-вычислительной техники и информатики. Другое - непосредственно управленческое - состоит в стандартизации и унификации управленческой информации, и продвижение по нему идет пока медленно. В результате сосуществуют как бы две информационные подсистемы в управлении, недостаточно связанные между собой: подсистема управленческой информации, которая обрабатывается вручную, передается обычными почтовыми, телеграфами и телефонами средствами, выражается в произвольной форме; другая же приспособлена к условиям и требованиям электронно-вычислительной техники, обрабатывается и передается ею. Информатика как новая механизированная технология сбора, передачи, переработки и использования информации, основанная на новейших ЭВМ и периферийных устройствах, средствах коммуникации и взаимосвязях человека с информацией, занимает незначительное место в информационном обеспечении государственного управления.
Третье направление определяется развитием профессиональной и психологической подготовки персонала управления. Надо обучать государственных служащих обращению с информативной техникой и устройствами, психологически готовить их к работе в условиях машинной обработки информации, приучать чувствовать себя свободно, «комфортно» в окружении современных технических средств.
Четвертое направление связано с тем, что информация в государственном управлении при обработке и хранении ее любыми средствами во многом имеет правовой характер, основана на правовых нормах и часто служит юридическим основанием для принятия управленческих решении. Сегодня имеется возможность не только давать информацию на обработку машинам и потом пользоваться подготовленными ими материалами, а через информационную систему (подсистемы), точнее, через средства информатики вырабатывать и реализовывать целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия, получать и оценивать отчетную, учетную и контрольную информацию, вести прямой разговор с иными управляющими и управляемыми компонентами.
Информация призвана обеспечивать демократизм госуправления. Информационные преобразования сегодняшних дней выдвигают на первый план человека, от развитости и действии которого зависит успех в использовании новых возможностей.