1. Методология анализа результатов государственного управления и их оценка
2. Общая социальная эффективность государственного управления
3. Эффективность организации и функционирования субъектов государственного управления
4. Эффективность управленческой деятельности на общегосударственном и региональном уровнях
1.Методология анализа результатов государственного управления и их оценка
Результаты госуправления наглядно видны в экономике и благосостоянии людей, в социальной и духовной сфере, в общественной безопасности (правопорядке), в международном сотрудничестве и в других сторонах жизни. И все общество в целом, и каждый человек в отдельности имеют свое мнение относительно рациональности и эффективности госуправления.
К управлению привлекается внимание и о нем начинают тревожно говорить, когда его уровень снижается ниже допустимого и в обществе появляются признаки кризиса. Во-первых, потери, понесенные обществом вследствие слабости и заблуждений управления, невозобновимы. Во-вторых, сами «глубокие встряски» управления порождают свои, подчас очень трудные проблемы и могут на некоторое или весьма длительное время снижать, уровень управления. В третьих, уже сам факт допущения недостатков, упущений, огрехов и т.п. в управлении оказывает отрицательное социально-психологическое влияние на людей, снижает доверие к управлению, его общественный престиж.
Обществу нужны не только периодические изменения в управлении (реформы, реорганизации и прочие резкие преобразования), а такое его состояние, при котором совершенствование госуправления носило бы постоянный, профилактический, предупредительный характер и в каждый данный исторический момент (перед новыми проблемами) гарантировало его высокий уровень.
Составной и подготовительной частью такого процесса совершенствования выступают анализ и оценка характера, уровня, эффективности организации и функционирования системы госуправления, подобные анализы и оценки должны быть строго определёнными по времени, формам, процедурам, последствиям, систематическими и авторитетными. Они призваны превратиться в естественную и необходимую часть, как самого управления, так и процесса его совершенствования.
В госуправлении при оценке его рациональности и эффективности сравниваются:
а) цели, практически осуществляемые в государственном управлении, с целями, которые объективно детерминированы общественными запросами;
б) цели, реализованные в управленческих процессах, с результатами, полученными при объективации госуправления (решений и действии его управляющих компонентов);
в) объективные результаты управления с общественными потребностями и интересами; г) общественные издержки, ушедшие на государственное управление с объективными результатами, полученными вследствие управления;
д) возможности, заложенные в управленческом потенциале, со степенью их реального использования.
Оценку госуправлению делают разные общественные институты: гражданин, семья, трудовые коллективы, общественные объединения, государственные структуры. Существуют и определенные процедуры, в соответствии с которыми такая аналитическая деятельность осуществляется и приводит к тем или иным последствиям.
Выделяют пять способов анализа и оценки госуправления.
1) Отчеты органов госвласти и местного самоуправления, а также их должностных лиц о характере и результатах своей деятельности. Это - ежегодные послания Президента, отчеты Председателя и членов Правительства, отчеты депутатов - перед избирателями т.д. Все управленческие структуры должны отчитываться о своих делах с тем, чтобы люди знали, что и как они решают и что из этого получается. Главное здесь - придание соответствующим отчетам и оценкам официального характера с тем, чтобы они, с одной стороны, действительно представляли мнение тех, перед кем отчитываются, а значит, принимались голосованием, и, с другой - непременно учитывались управленческими органами и их должностными лицам были для них обязательными.
2) Объективно большие возможности анализа и оценки эффективности госуправления содержатся в массовых обсуждениях и голосованиях по различным вопросам жизни страны, её регионов, территориальных и трудовых коллективов.
3) Важным средством анализа и оценки эффективности госуправления всегда выступает общественное мнение. Как совокупность свободно выраженных суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей, общественное мнение характеризует управление в отраженном и преломленном виде через их сознание и волю. Здесь происходит соотнесение, соизмерение уровня и результатов управления с потребностями и интересами, идеалами и ожиданиями людей. Общественное мнение обладает свойством объективно «видеть» эффективность госуправления.
Заслуживающими внимания в данном аспекте представляются:
а) систематичность выявления общественного мнения, причем при использовании разнообразных методов сбора и анализа соответствующей информации;
б) применение таких способов, средств и процедур социологических исследовании, которые обеспечивали бы и гарантировали адекватность выводов и оценок но поводу характера и уровня управления;
в) поддержание должного авторитета общественного мнения путем принятия активных нормативных и практических мер по тем или иным его требованиям.
4) Многогранную аналитическую и оценочную работу по отношению к госуправлению способны выполнять средства массовой информации (телевидение, радио, печать). В свободном обществе средства массовой информации (СМИ) должны быть самостоятельными и служить обществу, «работать» на историческую перспективу. Достоинства СМИ состоят в объективности (независимости) их взгляда, позиции, анализа и оценки. СМИ обязаны бороться за правду жизни.
5) Следующий канал анализа и оценки госуправления обращение граждан. Структура и содержание, предмет и адресность обращений весьма точно отражают жизнь людей. Если каждое обращение несет информацию о конкретном интересе, нарушении прав, факте, событии, то система обращений дает картину глубинных взаимосвязей и процессов, выявляет механизмы их воспроизводства.
Научная мысль предлагает немало критериев социальной эффективности госуправления и процедур их применения. Важно, чтобы общество, люди, их институты знали их и хотели ими практически пользоваться.
2. Общая социальная эффективность государственного управления
Объективация госуправления имеет разнообразные проявления, которые только в совокупности дают комплексный результат управления, приносящий тот или иной эффект. Измерять объективацию управления и высказывать по поводу нее достоверные и обоснованные суждения можно на основании критерии. Это необходимо, поскольку в обществе, среди людей весьма распространенными являются субъективистские («вкусовые») подходы к государственно-управленческим явлениям.
Критерий отмечал Марко Марков, означает «признак, на основе которого оценивается факт, определение, классификация, мерило». Критерии эффективности представляют собой признаки, грани, стороны, проявления управления, посредством анализа которых можно определять уровень и качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества. Выделяют несколько уровней критериев социальной эффективности госуправления, которые отражают и раскрывают результаты и эффекты управления.
Наиболее обобщающий и определяющий класс составляют критерии общей социальной эффективности госуправления, раскрывающие результаты функционирования системы, т.е. совокупности субъекта и управляемых объектов госуправления. Такие критерии, с одной стороны, объективно связаны с потребностями, интересами и целями общественного развития (как общенационального, так и регионального), а с другой - дают возможность видеть (и измерять) достигаемую посредством государственного управления меру удовлетворения (осуществления, реализации) искомых (назревших) потребностей, интересов и целей. На их основе можно определить связанность госуправления и общества и подготовленность первого к обеспечению динамики и гармоничности последнего.
Управление (его компоненты) видит (обнаруживает) проблемы и обосновывает пути и средства их разрешения. Госуправление должно постоянно и объективно изучать, анализировать и оценивать развитие общественных, коллективных и индивидуальных потребностей, интересов и целей и находить средства, ресурсы и рациональные формы их осуществления. Рациональность и эффективность госуправления важна, чтобы удовлетворение потребностей и решение порождаемых ими проблем происходило с должной полнотой и в надлежащее время, при оптимальном использовании общественных ресурсов, устойчивым, надежным и необратимым образом.
Критерии общей социальной эффективности и призваны выводить госуправление на потребности и проблемы общества и характеризовать управленческий уровень их разрешения. Они логично включают в себя не только результаты общественного (совокупного) производства, но и социальные последствия потребления соответствующих продуктов (материальных и духовных). Т.е. весь спектр явлений, отношений и процессов, необходимых для нормальной жизнедеятельности людей. Социальный эффект, на который призвано ориентироваться госуправление, предполагает не только постоянно воспроизводящийся уровень функционирования управляемого явления, процесса, отношения, но и наличие, сохранение в последнем источников и тенденций активного повышения достигнутого уровня, т.е. обеспечение его развития.
К критериям общей социальной эффективности управления можно отнести:
а) уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам;
б) темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН;
в) уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категории, а также в сравнении со стандартами развитых стран;
г) упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношении, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом.
Данные, обобщающие критерии общей социальной эффективности госуправления, дифференцируются по сферам общественной жизнедеятельности. Наращивание общественного производства в экономике динамично развивающихся стран осуществляется на базе новейших научно-технических достижений, ведущее к росту производительности труда, повышению качества, разнообразия и технологичности выпускаемой продукции. В социальной сфере, очевидно стремление к осуществлению принципа социальной справедливости, с учетом, закономерностей и форм современных общественных отношений, которые в каждой стране своеобразны. В духовной сфере зреет понимание того, что каждый человек должен развиваться физически, нравственно и эстетически и состояться как личность свободного, демократического общества. Важное значение для госуправления приобретают критерии общей социальной эффективности, вытекающие для него из политической сферы. Это, скорее, не критерии для анализа результатов управления, а критерии-средства, показывающие, каким образом, какими формами, методами, применяемыми в управлении, обеспечиваются должные показатели развития экономической, социальной и духовной сфер общества.
Повседневное соотнесение получаемых результатов госуправления с критериями его общей социальной эффективности позволяет видеть смысл и значение управленческих усилий, социальную ценность, актуальность и дей-ственность самого управления.
3. Эффективность организации и функционирования субъекта государственного управления
Общая социальная эффективность государственного управления достигается усилиями двух компонентов: государства, его органов и служащих, и обществ, ею управляемых объектов и самоуправленческих структур. Эта эффективность носит совокупный характер.
Поведение и поступки людей, входящих в состав управляемых объектов, их терпеливость, смекалка, работоспособность и многое прочее, обеспечивают успех «того или иного дела, но его результаты нередко приписываются исключительно управляющим компонентам (органам государственной власти и местного самоуправления, их должностным лицам), особенно высокого уровня. Следовательно, необходимы анализ и оценка состояния организации и функционирования самого государства как субъекта управления общее тонными процессами.
Смысл критериев специальной социальной эффективности госуправле-ния раскрывает и характеризует качество (уровень) всей совокупности (системы) органов госвласти и местного самоуправления в единстве их целеполагания, организации и функционирования. Существует пять критериев специальной социальной эффективности госуправления.
1) Целеориентированность (целесообразность, целевая обоснованность) организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействии целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Реально проявляющаяся, ощущаемая, воспринимаемая и оцениваемая обществом через соответствующие результаты цель функционирования государственно- управляющей системы или ее отдельных частей имеет принципиальное значение при анализе и оценке поведения и действий субъекта госуправления.
Целеориентированность организации и функционирования управляющих систем (подсистем) определяется путем изучения и оценки их организационной, нормативной и другой деятельности с точки зрения соответствия ее целевой направленности, установленной для них.
Анализ целеориентированности управляющих компонентов предполагает выбор в качестве исходных «координатных», объективно обусловленных и общественно актуальных целей, рассмотрение соответствующих целей в развитии, с учетом изменяющихся общественных потребностей и интересов (а не как нечто данное на многие годы), измерение целей по конкретным результатам на «выходе» управляющего компонента, те по характеру и полноте их воплощения в управленческих решениях и действиях.
2) Затраты времени на решение управленческих вопросов и осуществление управленческих операции. Это время, которое тратится на внутреннюю управленческую деятельность, т.е. на обработку и прохождение управленческой информации от «входа» до «выхода» в государственно-управляющей системе в целом (в государственном аппарате), соответствующих подсистемах и организационных структурах. Закон экономии времени чем меньше затраты времени на выполнение единицы той или иной работы, тем выше ее производительность. Экономия времени есть слагаемое многих условии и факторов. Любое управленческое решение сохраняет свою актуальность и рациональность лишь в течение весьма короткого времени, до тех пор пока оно соответствует «схваченным» условиям и факторам. Задержка или промедление с движением управленческой информации каждый день уменьшают значение управленческого решения, сужают его потенциал, постепенно низводят на нет его цели и ресурсы.
3) Стиль функционирования государственно-управляющей системы, ее подсистемы и других организационных структуры. Речь идет о реальной практике управленческого поведения конкретных должностных лиц. Эффективность всегда измеряется по действительности, можно иметь много прекрасно описанных обязанностей, в том числе в конституциях и иных нормативных правовых актах, но не исполнить их либо исполнять не лучшим образом.
На стиль, очень сильно влияют возможности личности (государствен-ных деятелей, руководителей, государственных служащих и т.д.). Одновременно он зависит от уровня организации и функционирования соответствующей управленческой структуры. Понять и оценить стиль функционирования отдельной структуры можно только на основе всего многообразия фактов, действующих в данной системе (подсистеме) управления и влияющих на конкретный стиль исполнения государственных должностей.
4) Сложность организации субъекта госуправления, его подсистем и звеньев. Сложность той или иной организационной структуры непосредственно влияет на ее внутреннюю жизнедеятельность (реализацию внутренних функции) и формирование управляющих воздействии (осуществление внешних функции). (Президент, Премьер-министр, Парламент, Правительство, Администрация, первые заместители Председателя Правительства, заместители Председателя Правительства, министры и руководители иных органов исполнительной власти). Как трудно двигаться и обрабатывать управленческую информацию, сколько необходимо пройти согласовании для принятия того или иного управленческого решения, какие возникают проблемы при попытках его практического исполнения. Каждый уровень стремится доказать актуальность своего существования. Если к этому добавить широкою горизонтальную расчлененность государственного аппарата, то столь же просто обнаружить большие препятствия в деле координации функционирования множества узкоспециализированных органов исполнительной власти.
В любой динамической системе сложность организации субъектов управления, их подсистем и звеньев призвана не только соответствовать сложности управляемых объектов (не превышать данную сложность), но по возможности уступать ей, так как координирующий уровень всегда должен быть проще координируемого. Сложность продолжает подавлять инициативу и творчество в управленческих процессах.
5) Пятый критерий, отражает общие (совокупные) - экономические, социальные, технические, кадровые и другие - издержки на содержание и обеспечение функционирования государственно-управляющей системы, ее подсистем и иных организационных структур. При их анализе и оценке следует учитывать взаимозависимость между стоимостью управления и социальными результатами деятельности управляемых объектов, затраты на протяженность коммуникации, объективное усложнение управленческих проблем и иные моменты, определяющие управленческие издержки. Сюда входят расходы на содержание персонала управления, командировочные расходы, расходы на оргтехнику и ЭВМ и т.д., которые тоже надо соотносить с реальным влиянием соответствующих управляющих воздействии на общественное развитие.
Становление правового государства с принципом разделения власти, некоторое упорядочение и демократизация финансовых и бюджетных процессов привели к тому, что расходы на госуправление стали выделяться в бюджетных расходах более четко. Все сводится к тому, чтобы вписаться в отведенные пределы. Социальная ценность и социальная эффективность государственного управления пока не определяются. Еще хуже положение в государственных предприятиях, учреждениях и организациях, переведенных на коммерческие начала и ориентированных на рынок. Здесь какой-либо контроль за расходами на управление практически отсутствует. Поэтому роль этого критерия в перспективе будет возрастать.
Взятые во взаимосвязи критерии «цели – время – стиль – сложность - затраты» и рассмотренные под углом зрения содержания и силы порожденных ими управляющих воздействии способны достаточно емко характеризовать организацию и функционирование государства как субъекта управления общественными процессами.
4. Эффективность управленческой деятельности на общегосударственном и региональном уровнях (Эффективность деятельности управленческих органов и должностных лиц)
Важная роль в измерении госуправления принадлежит критериям конкретной социальной эффективности деятельности каждого управленческого органа (органа государственной власти и местного самоуправления) и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения.
Эти критерии необходимы потому, что общая и специальная социальная эффективность государственного управления является следствием («суммой») конкретной социальной эффективности отдельных управленческих усилии. Обществу, государству, людям нужны данные о характере и уровне функционирования не только системы государственного управления в целом (общая социальная эффективность), государственно-управляющей системы и ее крупных блоков (специальная социальная эффективность), но и соответствующих единичных (конкретных) элементов.
В госуправлении каждый из его органов обладает своей компетенцией, характеризуются цели, содержание, возможности и пределы его деятельности, а в нем каждая государственная должность - своими квалификационными признаками, отражающими ее роль и участие в реализации компетенции соответствующего органа. Степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе органа и государственной должности, является исходным (первым) критерием конкретной социальной эффективности. В системе госуправления каждый должен заниматься своим делом.
Второй критерий конкретной социальной эффективности видится в законности решении и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Законность представляет собой не только правовое явление, но и социологическое, связанное с обеспечением и защитой всеобщих и частных интересов, с проведением в жизнь принципов гражданского общества. Соблюдение законности придает госуправлению определенную целенаправленность и упорядоченность.
Деятельность управленческих органов и должностных лиц находит внешнее выражение в правовых и организационных формах, которые призваны нести соответствующий «заряд» целеориентации, организации и нормативного регулирования для управляемых процессов - совершенствования управляющих компонентов субъекта и особенно управляемых объектов. Реальность управляющих воздействий есть третий критерий конкретной социальной эффективности государственного управления.
Государственное управление посредством деятельности своих управляющих компонентов обязано представлять и обеспечивать в реализации коренные и комплексные потребности, интересы и цели жизни людей. Содержание любых управленческих актов (решении, поступков, действий и т.д.) с точки зрения отражения в них запросов и нужд людей, направленности на их благополучие и развитие может выступать критерием (четвертым) конкретной социальной эффективности государственного управления.
С указанным критерием непосредственно связан следующий (пятый), состоящий в характере и объеме взаимосвязей соответствующих управленческих органов и должностных лиц с гражданами, их объединениями и коллективами, различными слоями населения. Этот критерий «схватывает» уровень демократизма управленческой деятельности.
Государственная должность, особенно высокого уровня, пользуется в обществе значительным престижем. Часто человек, занимающий такую должность, ассоциируется с ней и получает от нее свой авторитет. Нужно порой длительное время, чтобы наступило различие должности и личности. Мера обеспечения в решениях и действиях управленческого органа и должностного лица государственного престижа соответствующих органа и государственной должности служит наглядным критерием (шестым) конкретной социальной эффективности государственного управления.
Многое в управленческой деятельности раскрывает такой критерий (седьмой), который характеризует правдивость и целесообразность управленческой информации, выдаваемой управленческими органами и должностными лицами.
Последним (восьмым) критерием конкретной социальной эффективности госуправления является нравственность, состоящий в морально-идеологическом влиянии управленческой деятельности на «внешнюю» среду, на людей, с которыми управленческие органы и должностные лица соприкасаются, взаимодействуют, совместно решают различные проблемы. Здесь управленческое поведение, как позитивное, так и негативное, формирует многие ценности и установки людей, предопределяет их отношение к государству.
Системное использование названных критериев позволяет многое увидеть и оценить в управленческой деятельности.