1. Многогранность управления
2. Специфика государственного управления
3. Государственное управление и государственная власть
4. Предмет системы государственного управления. Уровни и ветви власти
1. Многогранность управления
Управление как общественное явление, отработанное и приспособленное людьми для решения жизненных проблем, имеет многогранный характер, состоит из разнообразных элементов и взаимосвязей. В управлении как субъектом, так и объектом управляющего воздействия выступает человек – сложнейшее биосоциальное создание природы и общества. Управление органично включено в механизмы взаимодействия природы, человека, общества.
В философской литературе (К. Поппер, К. Ясперс и др.) управление анализируется с точки зрения проявления в нем сущностных самоуправляемых свойств общества. Положения и выводы философской мысли создают методологическую и мировоззренческую основу научного познания и практического совершенствования управления, способствуют ориентации творческих поисков. Важные аспекты управления раскрыты социологической мыслью (К. Маркс, М. Вебер, Т. Веблен, Д. Бернхэм и др.), которая доказала глубокие зависимости между состоянием управления и уровнем упорядоченности общественных процессов.
Возникло научное течение "социология управления", в рамках которой управление рассматривается в качестве сложного механизма взаимоотношений между классами, сословиями, социальными слоями и профессиональными группами, представителями разных народов. Одновременно социологически отражающие социальный "срез" жизни общества.
Очень большое значение для осознания сущности управления и его практического использования имеют экономические исследования. Именно усилиями прежде всего экономистов был заложен менеджмент – теория управления бизнесом, предпринимательством, производством, услугами. Синтез экономических и технологических знаний, осуществленный Г. Фордом, Г. Эмерсоном, А. Файолем и другими известными специалистами, стал фактически тем "первозданным" толчком который постепенно привел к становлению той системы знаний которую в наши дни мы называем "теорией управления".
Опыт ХХ века доказал, что управление есть обязательная интегрирующая функция любой коллективной экономической деятельности обусловленная специализацией и кооперацией труда, производства и обслуживания. При анализе экономических аспектов управления особое внимание уделяется вопросам функционирования и развития производственных сил, в частности с точки зрения роста производительности труда, взаимосвязям взаимодействиям производительных сил, проявлениям управления и свободной рыночной экономике и др. К этому примыкают анализы сущности и особенностей управления на различных уровнях экономической деятельности: территориальный экономический регион, национальная и транснациональная корпора-ция, холдинг, фирма, произвол объединение, предприятие и т.д.
Экономически исследуется само управление, которое, с одной стороны, требует существенных общественных затрат (духовных и материальных) на свое формирование и осуществление, а с другой – призвано приносить какие-то объективные результаты, общественную пользу, давать социальный эффект. И отдельным людям, и их коллективам, и обществу в целом всегда важно знать экономическую цену (стоимость) управления – между полученной пользой (решенной проблемой) и издержками на нее.
В управлении всегда задействованы люди со своими интересами, целями, идеалами, ценностями, волей, мотивами, установками и другими психологическими элементами. Часто эти субъективные элементы играют решающую роль в управлении, определяют его содержание, форму и результативность. Акцент на психологических аспектах управления, инициированный идеями психоанализа (3. Фрейд), позволил приступить к познанию управления как очень сложного и актуального механизма психологического взаимодействия людей.
Управление как явление культуры довольно часто характеризуется с этической, эстетической (художественной) и педагогической точек зрения. В управлении, вне сомнения, реализуются нравственные качества людей, и само оно может анализироваться и оцениваться в нравственных (моральных) категориях. Управление, реализуемое посредством управляющих воздействий, содержит в себе значительный педагогический потенциал: оно обучает и воспитывает людей, формирует их характеры и мировоззрение, обогащает их знаниями и опытом.
Управление обычно связано с властью исходит из нее, опирается на власть, вовлекает власть в свои управляющие воздействия. Управление самым тесным образом взаимодействует с правом, приобретает во многих случаях правовую форму, использует силу права, осуществляется в установленных правовых процедурах. Правовые аспекты управления принципиальны для практики управления, поскольку их незнание (или игнорирование) превращает управленческие решения и действия в ничтожные.
Комплексный и многогранный характер управления порождает теоретические посылки, каждый подход (взгляд, ракурс) к управлению — философский, политический, исторический, идеологический, юридический, экономический, социально-психологический, праксеологический, информационный, педагогический и т.д. и т.п. – несет в себе познавательный смысл, "схватывает" и высвечивает какую-то особую грань, сторону этого сложного общественного явления. При управлении надо обо всем знать, все учитывать и использовать. Не случайно самые большие трудности управление вызывает не в познании, а в применении.
2.Специфика государственного управления
В научной литературе управление подразделяется на виды по различным основаниям. В зависимости от сфер общественной жизнедеятельности выделяют: управление обществом в целом, экономическое управление, социальное управление, политическое управление, духовно-идеологическое управление; от структуры общественных отношений: управление экономическим и, соответственно, управление политическим, социальным и духовным развитием общества; от объектов управления: экономическое (хозяйственное) управление, социально-политическое упреждение, управление духовной жизнью. По другому основанию – характер и объем охватываемых управлением общественных явлений — называют: управление обществом, управление обществом, управление государством, управление отраслями, сферами народного хозяйства, управление предприятиями, организациями, учреждениями, фирмами и т.д.
Многие авторы основанием видов управления признают природу и субстанциональную специфику субъектов управления, исходя из чего разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий — государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий — общество и его структуры), менеджмент (субъект управляющих воздействий — предприниматель, собственник, хозяин дела). В качестве своеобразной подсистемы управления рассматривают также самоуправление (муниципальное управление).
Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место, что объясняется некоторыми только ему присущими свойствами, их три. Определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, оказывает его субъект — государство. При всех различиях в трактовке государства и многообразии его проявлении почти все и единодушно выделяют заложенную в нем мощную властную силу. К примеру, М. Вебер писал: "Государство… есть отношение господства людей над людьми, опирающееся на легитимное насилие как средство".
Государство потому и является государством и тем самым отличается от общественных структур, что в нем сосредоточена и им реализуется в обществе – по отношению к людям – государственная власть. А власть представляет собой такую взаимосвязь, в процессе которой люди в силу разных причин – материальных, социальных, интеллектуальных, информационных и других – добровольно (осознанно) или по принуждению признают верховенство воли других, а также целевых, нормативных установлений и в соответствии с их требованиями совершают те или иные поступки и действия, строят свою жизнь. Известная власть существует в семье, группе людей, их коллективе, она содержится в традициях, обычаях, общественном мнении, морали и т.д. Но все это несравнимо с государственной властью, которая имеет в источнике право-вую обусловленность (легитимность), а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения.
Поэтому в государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею. Это – не просто пожелания, намерения, призывы, добрые мысли и чувства (или наоборот – злые), а силовое давление, которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем организационные импульсы и установленные им регулирующие нормы должны быть непременно достигнуты, осуществлены, исполнены.
Специфическим свойством государственного управления является, далее, его распространенность на все общество, даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики. Взаимосвязь государства и общества предполагает, что общественная жизнедеятельность людей обладает большим объемом свободы, самостоятельности и самоуправления. Именно государство посредством законодательствования устанавливает основные, общие, типовые правила (нормы) поведения людей во всех сферах жизни общества и обеспечивает их соблюдение своей властной силой. Свобода человека начинается с того момент, когда в государстве, в котором он живет, вступают в действие принятые законы. Следовательно, бороться обществу надо не против государства, а за более совершенное правовое государство.
Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу. Достоинство предложенного определения государственного управления усматривается в том, что оно объединяет в логическую целостность по крайней мере три момента: государство как системно организованный субъект управления; общественную жизнедеятельность людей, воспринимающую управляющие воздействия и реагирующую на них; сами управляющие воздействия, образующие активные взаимосвязи между государством и обществом.
3. Государственное управление и государственная власть
Государственное управление призвано регулировать социальные отно-шения, обеспечивающие защиту и воспроизводство целостности государства и его основных институтов. Преимущественным направлением вектора государственного управления является направление «сверху-вниз», в связи, с чем государство берет на себя право реализации общественного интереса в развитии составляющих его территориальных образований.
Государственное управление – это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. В основе государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его подданных. Среди приоритетных направлений в реализации общественного (государственного) интереса лежит необходимость исполнения нескольких функций: защитной, оборонной, социальной, правовой, экономической, политической и арбитражной.
Государственное управление становится возможным благодаря существованию государственной власти. Государственная власть является органом легитимного принуждения в интересах большинства населения при условии соблюдения государственного интереса. Распространяется государственная власть на объекты, находящиеся как на территории самого государства, так и за его пределами, если этого требуют государственные интересы. Главным признаком государственной власти является ее целостность, неделимость и суверенность.
Системный характер государственного управления заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов. В качестве системы государственное управление реализует несколько функций.
1. Институциональную – через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий.
2. Регулятивную – через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов.
3. Целеполагающую – через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ.
4. Функциональную – через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей.
5. Идеологическую – через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства.
При разделении власти на государственную и местную необходимо учи-тывать глубокое внутреннее различие между публичной и социальной (общественной) властями. Особенностью публичной власти является непременное наличие санкционных возможностей, делегируемых учредителями ее центрального аппарата представительному органу управления. Публичная власть обладает верховенством в решении вопросов государственного значения, публикуя распоряжения, обязательные для исполнения.
Вектор местного управления имеет направление «снизу-вверх», будучи призванным адаптировать местный территориальный интерес к государственному. Смысл этой адаптации состоит в обустройстве среды непосредственного обитания человека, удовлетворении его первоочередных потребностей и налаживании межхозяйственных связей между территориями. Все это составляет суть муниципального интереса и служит отправной точкой в организации местного самоуправления. Объектом муниципального интереса являются вопросы местного значения, характер и особенности которых могут быть адекватно осознаны только людьми, непосредственно проживающими на данной территории. Удовлетворение муниципального интереса есть обязательное условие для удовлетворения общественного (государственного) интереса.
4. Предмет системы государственного управления.
Уровни и ветви власти
Особенностью системы государственного и местного управления является анализ и обобщение практики государственного строительства в развитых демократических странах, опирающихся на институты гражданского общества.
Предметом системы государственного управления является территориальное образование.
Территориальное образование может выступать в роли государства, региона или любого другого территориального поселения, располагающего административными границами, являющегося составной частью региона, а также наделенного формальной способностью к самоуправлению.
Основу системы управления территориальными образованьями составляют вертикальные и горизонтальные связи, создающие устойчивые для каждого образования структуры управления, определяющие характер работы составляющих эти структуры социальных институтов.
Вертикальные связи включают в себя разделение территориальных образований на уровни власти, тогда как горизонтальные — на ветви власти.
Уровни власти — это горизонтально упорядоченные ранги исполнительской деятельности, разделенные в соответствии с режимом делегирования полномочий от высших управленческих звеньев низшим. Количество уровней свидетельствует о степени субординации в принятии управленческих решений и порядке передачи командной информации.
Уровни власти задают способ разделения административной ответственности между должностными функциями в организационной структуре. Причем число уровней тем больше, чем более обширным становится количество этих функций и чем выше степень их специализации.
Ветви власти (зоны управления) – вертикально упорядоченные направления управленческой деятельности, определяемые в соответствии с принципом разделения властей, используемого в условиях демократического политического режима. Традиционно к ветвям власти относят исполнительную, законодательную и судебную. Идентификационными признаками, на основе которых определяется содержание ветви власти, являются следующие:
- наличие специализированных органов государства, наделенных широкими полномочиями;
- юридическое закрепление места, которое занимает эта власть в иерархии системы управления государством;
- структура органов власти, приходящихся на каждую ветвь, является иерархической и сквозной, охватывающей все имеющиеся уровни и ориенти-рованной на комплексные общие цели;
- цели, ставящиеся перед ветвью власти, имеют общегосударственный характер и не могут быть приписаны ни одному из ведомств отдельно.
Разделение системы государственного и местного управления на верти-кальные и горизонтальные составляющие призвано обеспечить бесперебойное функционирование управляемой системы на основе принципов пропорциональности и непрерывности в согласованной работе всех ее подразделений.
Однако горизонтальные связи в сфере государственного управления не следует сводить только к разделению функций между ветвями власти. Так, признаки координации, взаимодействия и взаимопомощи также характерны и для отношений внутри той или иной ветви.
Система государственного и местного управления, как видно из названия, содержит два основных уровня управления: государственный и местный. Функции обоих уровней существенно различаются, но в совокупности способны определять эффективный режим развития общества.