1.Государственное управление в Казахстане на рубеже веков.
2. Основные этапы и направления реформирования системы государственного управления РК.
3. Нормативное правовое и организационное обеспечение модернизации системы государственного управления.
1.Государственное управление РК конца 20-го века
Сочетание двух основных тенденций:
Первая
- сокращение директивного управления,
- уменьшение государственного сектора экономики,
- превращение государства в одного из самостоятельных, хотя и наиболее влиятельного субъекта, общественных процессов.
Вторая
- расширение и усложнение задач государства в создании рыночной инфраструктуры.
- формирование новых законодательных и иных нормативно-правовых процедур экономических, социальных и политических отношений, регулирование процесса становления отношений собственности.
В первые годы реформ в Казахстане звучали призывы к сокращению объема государственного управления. Результат этих идей:
Сокращение государственного управления без замены самоуправленческими механизмами не сложившегося гражданского общества создает условия:
- для неуправляемости,
- произвола,
- анархии,
- снижения эффективности социального регулирования,
- происходит нарушение баланса интересов различных социальных групп, что ведет к напряжению и конфликтам, увеличению отклонений от социальных норм.
Государственное управление РК конца прошлого века имеет своим объектом общество переходного типа с характерным для него:
- социальным напряжением,
- ростом недоверия к социальным институтам,
- увеличением отклонения от социальных норм поведения (безработица, низкий уровень социальных услуг, невыплаты заработной платы, пенсий, пособий и др.
- нарушение баланса интересов различных социальных групп (профессиональных, имущественных, демографических и т.д.).
Отсюда вытекают для государства проблемы:
- нестабильность,
- слабая управляемость,
- снижение социального регулирования.
На первом этапе становления новой государственности центральным вопросом стал вопрос формирования эффективной системы государственного управления, как важнейшего фактора в достижении долгосрочных целей развития страны.
В этот период идет поиск идеальной структуры государственного управления с учетом тех преобразований, которые происходили во всех сферах общественной жизни. В экономике – перевод ее на рыночные отношения. Идет сужение границ государственного управления, изменение форм и методов (от административно-командного метода к экономическим методам государственного регулирования с помощью новых рычагов и механизмов: налоги, таможенные сборы, лицензирование видов деятельности и т.д.).
В политической сфере – от запретов к регулированию свободных политических процессов (многопартийность, развитие институтов гражданского общества, свобода СМИ).
В этот период реформ:
- значительно сокращена и оптимизирована чрезмерно громоздкая командно-отраслевая структура управления;
- существенно сокращена численность государственного аппарата;
- сформирована система государственного управления, адаптированная к требованиям рыночной экономики.
Оптимизация структуры центральных органов управления осуществлялась в несколько этапов. Это позволило:
- в основном исключить дублирование функций различными государственными органами;
- уменьшить количество управленческих звеньев;
- обеспечить межведомственное взаимодействие;
- упорядочить вопросы ответственности и подотчетности.
В результате количество центральных государственных органов (министерств, агентств, комитетов) сократилось с 42, существовавших в 1986 году, до 27. На этапе 1997-1998 годов был проведен функциональный анализ деятельности государственного аппарата, было исследовано насколько эффективно реализуются государственные функции.
Анализ показал:
- целый ряд несвойственных для государства функций необходимо передать субъектам конкурентной среды;
- функции, которые изначально присущи государству, должны выполняться исключительно государственными органами;
- необходимо было провести административно-бюджетную реформу.
Особенным этапом можно определить период с 1999 года до 2004 года. Совершенствованию структуры органов государственного управления были посвящены Указы Главы государства:
- «О структуре Правительства РК» от 22.01.1999 г.;
- «О мерах по совершенствованию структуры государственных органов РК и уточнении их компетенции» от 13.10.1999 г.;
- «О реорганизации, упразднении и образовании отдельных государственных органов» от 13.12. 2000 г.
Несмотря на проведенные реформы оставались нерешенными следующие проблемы:
- государственный аппарат оставался громоздким;
- деятельность отдельных государственных органов оставалась не прозрачной;
- сохранилось дублирование функций на горизонтальном и вертикальном уровнях государственного управления.
Для подготовки предложений по решению данных проблем была создана Государственная комиссия по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений.
Государственная комиссия провела функциональный анализ системы государственного управления и подготовила предложения по ее совершенствованию.
Государственная комиссия предложила совершенствование системы государственного управления проводить на следующих принципах:
- четкое разграничение государственных функций, как по вертикали, так и по горизонтали государственного управления;
- исключение дублирования функций;
- решение вопросов распределения полномочий одновременно с бюджетными вопросами;
- исключение неясных двусмысленных формулировок государственных функций из законодательных актов;
- обеспечение эффективности реализации государственных функций, повышение качества государственных услуг;
- сокращение контрольных функций государственных органов.
Президент РК Н.А.Назарбаев 17 сентября 2004 года на совещании по проведению административной реформы объявил о начале широкомасштабной административной реформе на всех уровнях управления (от районного до правительственного). Он обозначил основные направления реформирования государственного аппарата, цель которых – формирование эффективных управленческих структур, избавление от бюрократического балласта, излишнего кураторства и дублирования функций.
Административная реформа 2004 года предусматривает следующие основные направления формирования эффективных управленческих структур:
1. Совершенствование структуры государственного управления на центральном уровне. Указом Президента РК от 29 сентября 2004 года № 1449 «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан» реорганизована система центрального уровня, определены принципы разграничения функций и полномочий центральных государственных органов, входящих в структуру Правительства РК:
- за министерствами закреплены стратегические функции, обеспечивающие формирование государственной политики в соответствующей сфере управления;
- за комитетами, входящими в состав министерств, - функции по реализации государственной политике, контрольные и надзорные функции.
2. Разграничение полномочий между уровнями государственного управления и реформирование структуры местного государственного управления. По реализации данного направления 20 декабря 2004 года был принят закон по разграничению полномочий, в соответствии с которым внесены изменения и дополнения в 3 конституционных закона и 122 действующих законодательных актов, поставлены на утрату 32 законодательных акта.
Были разграничены полномочия более чем в 12 отраслях (сферах) государственного управления. Так, полномочия центральных государственных органов по регулированию деятельности в сфере архитектуры и градостроительства, охраны окружающей среды, деятельности естественных монополий и другие переданы местным органам государственного управления.
Кроме того, 10 января 2006 года был принят Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления», в соответствии с которым перераспределяются государственные функции в основном в следующих областях деятельности государственных органов: охрана окружающей среды; сельское хозяйство; управление земельными ресурсами; архитектурная, градостроительная и строительная деятельность.
3. Дебюрократизация государственного управления. Упрощение порядка регистрации хозяйствующих субъектов. Эффективное внедрение принципа «одного окна». Электронное правительство.
4. Совершенствование государственной службы.
5. Совершенствование управления государственным сектором экономики.
В целях активизации административной реформы в апреле 2006 года была создана Рабочая группа по административной реформе, для выработки механизмов решения следующих задач:
- повышение производительности государственного аппарата;
- достижение высокого качества государственных услуг для населения и бизнеса;
- снижение коррупции;
- вовлечение граждан в процесс решения социально-экономических проблем.
Модернизация государственного управления на принципах корпоративного управления, транспарентности и подотчетности обществу- Доклад Президента Республики Казахстан 1 сентября 2006 года на третьей сессии Парламента РК. Правительству поручено осуществить следующие меры:
1. Совершенствование структуры государственных органов. Сократить иерархию должностей на всех уровнях власти, исключив отдельные промежуточные звенья. Обеспечить комплексность в работе государственных органов при принятии управленческих решений.
2. Увеличение зарплаты государственных служащих до уровня , сопоставимого с крупными казахстанскими частными компаниями, с привязкой ее к конкретным результатам труда.
Должна быть внедрена система оценки качества работы государственных органов и каждого сотрудника. А заработная плата зависеть только от профессионализма и эффективности выполняемой работы государственного служащего. Кроме того:
- разработать систему выплаты годовых бонусов политическим государственным служащим ( на основе результатов рейтенговой оценки деятельности государственных органов);
- поэтапное повышение заработной платы за счет сокращения государственного аппарата (около 30 процентов);
- формирование специального фонда для поощрения административных государственных служащих.
3. Достижение высокого качества государственных услуг.
4. Внедрение рейтинга деятельности государственных органов и новых подходов в бюджетном процессе. Государственные, отраслевые, региональные и бюджетные программы должны иметь конкретные цели и индикаторы, финансирование на конечный результат.
5. Повышение стабильности, устойчивости и управляемости государственного аппарата. В центральных государственных органах введена высшая административная должность ответственного секретаря, назначаемого Президентом РК, что должно обеспечить стабильность в работе их аппаратов. Будут внедрены механизмы оценки работы административных государственных служащих, а также разработан механизм их ротации между центром и регионами.
6. Снижение коррупции. Все вышеперечисленные меры и сама логика административной реформы направлена на борьбу с коррупцией. Сокращение административных барьеров, бюрократической волокиты и чрезмерного количества проверок.
7. Формирование и укрепление позитивного имиджа государственной службы. Воспитывать корпус государственных служащих на лучших примерах высокопрофессионального, патриотичного, добросовестного несения государственной службы на средних, низовых уровнях, популяризировать и показывать их обществу.
Это основные направления административной реформы на новом этапе развития Казахстана.
Проблемы в системе государственного управления на новом этапе административной реформы: - наличие коррупции; - отсутствие прозрачности и открытости государственных органов; - наличие дублирования в деятельности государственных органов; - недостаточная взаимосвязь стратегического, экономического и бюджетного планирования и большое количество программных документов. Для решения этих проблем 13 января 2007 года Президентом РК издан Указ «О мерах по модернизации государственного управления в Республике Казахстан» В данном Указе Главы государства определены основные принципы реформирования системы государственного управления:
- постепенность и последовательность этапов;
- комплексность поставленных задач реформирования и системность предлагаемых решений;
- транспарентность;
- постоянный мониторинг принятых решений;
- эффективность взаимодействия всех вовлеченных государственных органов.
В Указе было определено, что основывать эффективную систему государственного управления следует на:
- повышении эффективности контрольных и надзорных функций центральных органов при сохранении самостоятельности регионов;
- повышении гибкости во взаимоотношениях между разными уровнями исполнительной власти;
- независимой внешней оценке(аудите) эффективности деятельности органов государственного управления;
- создании условий для привлечения на государственную службу наиболее талантливых кадров;
- формировании позитивного имиджа государственной службы;
- внедрении новых подходов в бюджетном процессе;
- внедрении оптимальных методов государственного менеджмента, ориентированных на конечный результат;
- снижение коррупции.
Указом утвержден План первоочередных мероприятий по модернизации системы государственного управления.
Для координации деятельности государственных органов создана Межведомственная комиссия по проведению административной реформы под руководством Премьер-Министра РК.
Правительству было поручено:
1. Внести предложения по созданию Центра по изучению актуальных вопросов государственного управления;
2. Разработать и внести на рассмотрение Мажилиса Парламента РК проекты законов, вытекающие из положений настоящего Указа.
Данный этап административной реформы характеризуется следующими основными направлениями:
- реформа государственной службы;
- совершенствование государственного планирования;
- бюджетирование, ориентированное на результаты (БОР);
- повышение качества государственных услуг,
- оптимизация государственного сектора экономики и эффективное управление;
- мониторинг и оценка результатов деятельности государственных органов и государственного сектора экономики.
Послание Главы государства народу Казахстана «Повышение благосостояния граждан Казахстана
– главная цель государственной политики», 6.02.2008
Дальнейшее укрепление казахстанской государственности, повышение эффективности государственного управления:
- продолжить развитие современной политической системы в Казахстане. Главную роль в этом процессе должны играть политические партии, неправительственные организации и другие общественные институты;
- борьба с преступностью и коррупцией; обеспечить справедливую и эффективную защиту прав казахстанцев, оградить бизнес от незаконных вмешательств; предупреждение и профилактика правонарушений, а не карательные действия, для этого принять закон «О профилактике правонарушений»;
- провести административную реформу в правоохранительных органах, а также во всех организациях, подотчетных Правительству страны.
Правительству реализовать предусмотренные административной реформой меры по развитию системы государственного управления на принципах результативности, прозрачности и подотчетности обществу с учетом международного опыта. Главная цель административной реформы – повышение эффективности и результативности работы управленческого аппарата.
Одним из ключевых элементов реформы - новая кадровая политика в стране – формирование в системе государственного управления профессионального ядра управленцев новой формации; новый уровень работы с резервом;
- форсировать работу по модернизации и совершенствованию системы планирования, эффективности использования средств бюджета и управления государственными активами;
- Правительству провести аудит государственных средств, выделявшихся по основным социально- экономическим программам. Цель аудита - оценить достигнутые результаты, резко повысить эффективность управления и расходования государственных средств;
- решительно снизить административную нагрузку на бизнес, провести дальнейшее упрощение разрешительной системы, прежде всего лицензирования, сертификации, аккредитации;
- значительно сократить количество проверок предпринимателей правоохранительными и другими проверяющими органами и упорядочить их.
Нормативное правовое обеспечение модернизации системы государственного управления
1. Внесены изменения и дополнения в некоторые законодательные акты по вопросам:
- лицензирования;
- частного предпринимательства;
- по приобретению земельных участков, упрощению таможенных процедур (Земельный и Таможенный кодексы);
- об административных процедурах (регулируют функции государственного органа, основные вопросы государственных услуг).
Законодательно закреплен правовой статус Ответственного секретаря.
2. Приняты:
- новый Бюджетный кодекс;
- новый Налоговый кодекс;
- Закон о государственных активах;
Находятся в разработке законы:
О науке;
О профилактике правонарушений и др.